Conseil d’Etat, Assemblée, 10 juillet 1996, Société Direct Mail promotion, requête numéro 168702, rec. p. 277






Vu 1°, sous le numéro 168 702, la requête et le mémoire enregistrés, au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat le 14 avril 1995, présentés par la société “Direct Mail Promotion” D.M.P.), dont le siège social est …, représentée par son président directeur général en exercice domicilié audit siège ; la société D.M.P. demande que le Conseil d’Etat :
1° annule le décret n° 95-171 du 17 février 1995 relatif à la rémunération de certains services rendus par l’Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (I.N.S.E.E.) ;
2° condamne l’Etat à lui verser sur le fondement de l’article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991 la somme de 15 000 F ;
Vu 2°, sous le numéro 168 734, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés comme ci-dessus les 18 avril 1995 et 8 août 1995, présentés pour la société Centre d’études de gestion de documentation d’informatique et de marketing (C.E.G.E.D.I.M.), dont le siège est …, représentée par son président-directeur général domicilié audit siège ; la C.E.G.E.D.I.M. demande que le Conseil d’Etat :
1° annule le décret n° 95-171 du 17 février 1995 relatif à la rémunération de certains services rendus par l’Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (I.N.S.E.E.) ;
2° condamne l’Etat, sur le fondement de l’article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991, à lui verser la somme de 30 000 F ;
Vu 3°, sous le numéro 169 631, la requête et le mémoire enregistrés comme ci-dessus le 22 mai 1995, présentés pour la société Direct Mail Promotion (D.M.P.), dont le siège est …, représentée par son président-directeur général en exercice ; la société D.M.P. demande que le Conseil d’Etat :
1° annule l’arrêté en date du 21 mars 1995 du ministre de l’économie relatif aux conditions de tarification s’appliquant à la diffusion de données du système national d’identification du répertoire des entreprises et de leurs établissements ;
2° condamne l’Etat à verser à la société D.M.P. la somme de 15 000 F au titre de l’article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu 4°, sous le numéro 169 951, la requête et le mémoire enregistrés, comme ci-dessus le 16 juin 1995, présentés par la société Centre d’études de gestion de documentation d’informatique et de marketing (C.E.G.E.D.I.M.) ayant son siège social …, représentée par son président-directeur général en exercice ; la société C.E.G.E.D.I.M. demande que le Conseil d’Etat :
1° annule l’arrêté du 21 mars 1995 du ministre de l’économie et des finances relatif aux conditions de tarification s’appliquant à la diffusion des données du système national d’identification et du répertoire des entreprises et de leurs établissements ;
2° condamne l’Etat sur le fondement de l’article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991 à lui verser la somme de 30 000 F ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de la propriété intellectuelle ;
Vu l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et notamment ses articles 5, 17 et 19 ;

Vu le décret n° 73-314 du 14 mars 1973 portant création d’un système national d’identification et d’un répertoire des entreprises et de leurs établissements ;
Vu l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Vu la loi du 10 juillet 1991 et notamment son article 75-I ;
Après avoir entendu en audience publique :
– le rapport de Mme Bechtel, Maître des Requêtes,
– les observations de la SCP Rouvière, Boutet, avocat du Centre d’études de gestion de documentation d’informatique et de marketing (C.E.G.E.D.I.M.),
– les conclusions de Mme Denis-Linton, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes susvisées ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la légalité du décret du 17 février 1995 relatif à la rémunération de certains services rendus par l’INSEE :
Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 5 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances : “La rémunération des services rendus par l’Etat ne peut être établie et perçue que si elle a été instituée par décret en Conseil d’Etat pris sur rapport du ministre des finances et du ministre intéressé. – Le produit des … rémunérations pour services rendus … et le montant des produits divers sont prévus et évalués par la loi de finances de l’année” ;
Considérant, d’une part, que le décret attaqué, pris en Conseil d’Etat, qui fixe dans son article 1er le principe d’une rémunération de la fourniture par l’INSEE à des particuliers ou à des organismes privés ou publics autres que l’Etat de certaines prestations qu’il énumère a pu, sans violer les dispositions précitées de l’ordonnance du 2 janvier 1959, renvoyer à un arrêté du ministre des finances le soin de fixer les tarifs applicables à ladite rémunération ; que, d’autre part, le fait que la loi de finances pour 1995 n’aurait pas prévu ni évalué le produit de cette rémunération comme le prescrit le deuxième alinéa de l’article 5 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité du décret attaqué ; qu’enfin la circonstance que le produit des prestations de l’INSEE serait reversé au budget général, en vertu d’ailleurs du principe de non-affectation des recettes énoncé à l’article 17 de l’ordonnance, ne saurait faire regarder cette ressource de l’Etat comme une imposition, que seule la loi aurait pu instituer ;
Considérant, en second lieu, qu’aucune disposition de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés n’imposait la consultation de la commission nationale de l’informatique et des libertés avant l’édiction du décret attaqué ; que l’article 35 de la même loi, qui a pour objet d’organiser l’accès des personnes physiques aux traitements portant sur des informations nominatives les concernant, ne saurait, eu égard aux dispositions du décret attaqué, être utilement invoqué par les requérantes ;
Considérant, en troisième lieu, que si ce décret a été pris sur le seul rapport du ministre chargé des finances, la circonstance qu’il abroge dans son article 3 une disposition figurant au décret du 14 mars 1973 n’imposait nullement que fussent consultés ou que fissent rapport les ministres ayant fait rapport pour ce dernier texte ;
Considérant, en quatrième lieu, qu’en prévoyant que peut donner lieu à rémunération la fourniture de certaines prestations, le décret attaqué n’a pas violé le principe de la liberté du commerce et de l’industrie ;

Considérant, en cinquième lieu, qu’aucun principe général du droit, ni aucune disposition législative ne font obstacle à ce que les services rendus par l’INSEE énumérés à l’article 1er du décret attaqué fassent l’objet d’une rémunération ; que le moyen tiré de la violation d’un “principe de gratuité du service public administratif” ne peut en tout état de cause être que rejeté ; que les requérants ne peuvent davantage invoquer utilement les dispositions de la loi susvisée du 17 juillet 1978 qui s’appliquent à l’accès des personnes aux documents administratifs en vue de favoriser la transparence de l’administration et ne concernent pas la commercialisation des données que celle-ci élabore ;
Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la société Direct Mail Promotion et la société CEGEDIM ne sont pas fondées à soutenir que le décret attaqué serait illégal et à en demander l’annulation ;
Sur la légalité de l’arrêté du 21 mars 1995 du ministre de l’économie relatif aux conditions de tarification s’appliquant à la diffusion des données du système national d’identification et du répertoire des entreprises et de leurs établissements (SIRENE) :
En ce qui concerne la légalité externe :
Considérant que le décret ayant pu, comme il a été dit ci-dessus, légalement déléguer au ministre chargé de l’économie le soin de fixer les tarifs des redevances dues au titre des prestations qu’il énumère, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’arrêté attaqué aurait été pris par une autorité incompétente ;
En ce qui concerne la légalité interne :
Considérant que, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, le décret du 17 février 1995 a pu légalement autoriser la rémunération des services rendus par l’INSEE et, entre autres, de la communication de données extraites de fichiers qu’il détient et de la cession de droits de production ou de diffusion de ces données ; que si les requérants font valoir que la rémunération litigieuse a pour objet et pour effet de procurer à la personne publique titulaire des données un bénéfice excessif, le profit financier résultant éventuellement, pour l’Etat, de ladite rémunération doit être apprécié au regard de l’ensemble des règles législatives régissant tant les services rendus que l’exercice éventuel de droits privatifs venant s’ajouter au coût des services ;

Considérant qu’aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe ne font obstacle à ce qu’une rémunération perçue à l’occasion de la communication par l’Etat à des tiers de données publiques en vue de leur commercialisation puisse être assortie, au titre des produits prévus à l’article 5 de l’ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, de la perception de droits privatifs fixés par contrat et relevant de la propriété intellectuelle, à la condition que cette communication puisse être regardée, au sens des lois sur la propriété littéraire et artistique, comme une oeuvre de l’esprit ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le répertoire “SIRENE”, créé et exploité par l’INSEE, direction du ministère de l’économie et des finances, en application du décret susvisé du 14 mars 1973, constitue non une simple collection de données mais un ensemble organisé et structuré d’informations relatives à l’identité et à l’activité des entreprises ; qu’en outre l’INSEE ajoute aux données brutes qui lui sont fournies par les entreprises des informations qu’il élabore, relatives notamment au chiffre d’affaires, au taux d’exportation et à l’implantation géographique de ces entreprises ; que l’ensemble ainsi susceptible d’être cédé par l’INSEE aux sociétés requérantes en vue de sa rediffusion par celles-ci, constitue une base de données qui doit être regardée comme une oeuvre collective pouvant légalement inclure des droits relevant de la propriété intellectuelle au profit de l’INSEE, donc de l’Etat ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’arrêté attaqué a pu légalement, dans son article 6, soumettre, sans violer le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, à une autorisation préalable de l’INSEE ainsi qu’à la signature d’une convention particulière, la rediffusion des informations du répertoire SIRENE ; que la licence de rediffusion instituée par cet article ne méconnaît pas davantage le principe d’égalité devant les charges publiques, les entreprises ayant vocation à rediffuser les informations tirées du répertoire SIRENE se trouvant en tout état de cause dans une situation différente des tiers demandant l’accès initial à ce répertoire ; qu’enfin l’article 8 de l’arrêté, qui reconnaît au bénéfice de l’INSEE des “droits privatifs” “sur les produits informationnels tirés du répertoire SIRENE ainsi que sur les supports d’enregistrement qu’il utilise”, et qui soumet, au titre de ces droits privatifs, les bénéficiaires d’une licence de rediffusion à l’obligation d’acquitter à l’INSEE une redevance de rediffusion, dont le montant est fixé à l’article 15 de l’arrêté et qui doit donner lieu à la signature d’un contrat, ne méconnaît aucune disposition du code de la propriété intellectuelle ;
Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en fixant comme il l’a fait le coût de l’abonnement initial et des mises à jour pour l’accès au répertoire “SIRENE”, et en précisant le montant de la redevance qui sera contractuellement due par les bénéficiaires de la licence de rediffusion prévue par l’article 8 de l’arrêté attaqué, le ministre de l’économie ait fixé des tarifs dont le montant serait manifestement disproportionné par rapport au coût des services ainsi rendus par l’INSEE ;

Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ;
Sur l’application de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant que les dispositions de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, soit condamné à verser aux sociétés requérantes les sommes qu’elles demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Les requêtes susvisées sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Direct Mail Promotion, à la société Centre d’études de gestion de documentationS d’informatique et de marketing, au ministre de l’économie et des finances et au Premier ministre.


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