L’admission d’une responsabilité du fait de la fonction juridictionnelle ne va pas de soi. La fonction de juger est d’abord une émanation du principe de souveraineté et, de ce fait, elle impose une irresponsabilité totale de l’Etat. Pour autant, la justice est aussi un service public dont la reconnaissance met en avant la figure de l’usager, et, à travers elle, ses droits. De là apparaît, au-delà de la simple responsabilité personnelle du magistrat, une possible remise en cause du fonctionnement de l’appareil judiciaire.
Ces exigences contradictoires expliquent le fait que la mise en cause du fonctionnement de la justice française ait toujours fait l’objet de nombreuses controverses. Jusqu’en 1972, c’est un principe traditionnel d’irresponsabilité de l’Etat du fait de la justice judiciaire qui prévaut. Cette irresponsabilité se traduisait concrètement par l’affirmation d’une double incompétence : incompétence du juge administratif à l’égard de la justice judiciaire (CE Ass., 4 janvier 1952, Pourcelet ; D. 1952, jurisp., p. 304, concl. Delvolvé ; JCP 1952, G, II, n° 7126, note Rivero) sauf si la faute est détachable de l’exercice de la fonction juridictionnelle (CE 28 novembre 1958, Blondet : Rec. p. 600, RDP 1959, p. 982, note Waline) et incompétence du juge judiciaire pour juger de la responsabilité de l’Etat (TC 8 août 1844, Dupart : S.1845, 2, p. 58 ; CE 6 décembre 1855, Rotschild : Rec. p. 705).
Une voie a ensuite été ouverte par le juge judiciaire qui, le premier, a fait application des principes de la responsabilité administrative et a admis une responsabilité sans faute de l’Etat à propos d’une blessure d’un collaborateur occasionnel du service au cours d’une opération de police judiciaire (Cass., civ., 2ème, 23 novembre 1956, Giry : AJDA 1957, 2, p. 91, chron. Fournier et Braibant ; D. 1957, p. 34, concl. Lemoine ; JCP 1956, G, n° 9681, note Esmein ; RDP 1958, p. 298, note Waline). Si ce n’est pas le principe d’irresponsabilité qui est abandonné mais celui selon lequel le juge ne peut déclarer l’Etat responsable sans texte, la voie ouverte a incité le législateur à aller plus loin et à admettre un régime général de responsabilité de l’Etat du fait de la justice judiciaire (art. 11 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l’exécution et relative à la réforme de la procédure civile, JO 9 juillet 1972, p. 7181, Art. L. 141-1 du COJ).
Mais le législateur de 1972 n’a que partiellement répondu aux attentes car il est loin d’avoir instauré un système généralisé de responsabilité puisque, la loi n’ayant pas eu pour effet d’unifier le système de responsabilité, les régimes spéciaux issus des lois antérieures ont demeuré (ex : loi n° 64-1230 du 14 décembre 1964 portant modification des dispositions du Code civil relatives à la tutelle et à l’émancipation, ouvrant droit à réparation au pupille de l’Etat victime d’une faute dans le fonctionnement de la tutelle).
De même, seuls les dommages rattachés au fonctionnement des juridictions judiciaires sont concernés, ceux trouvant leur origine dans les dysfonctionnements des juridictions administratives relèvant de la compétence du juge administratif. Ce n’est qu’en 1978 que le Conseil d’Etat, tout en écartant l’article 11 de la loi de 1972, a instauré un régime assez semblable à la responsabilité du fait de la justice judiciaire (CE, Ass., 29 décembre 1978, requête numéro 96004, Darmont : Rec. p. 542, concl. Rougevin – Baville ; AJDA 1979, n° 11, p. 45, note Lombard ; D. 1979, p. 279, note Vasseur ; RDP 1979, p. 1742, note Auby). Il admet, d’une part, qu’en vertu des principes généraux régissant la responsabilité de la puissance publique, c’est une faute lourde qui peut seule engager l’Etat. Mais, il reconnaît, d’autre part, que « l’autorité qui s’attache à la chose jugée » s’oppose à la mise en jeu de cette responsabilité, dans le cas où la faute lourde alléguée résulterait du contenu même d’un jugement devenu définitif.
Depuis 1978, la responsabilité de l’Etat du fait d’un dysfonctionnement de la justice peut donc être engagée devant les juridictions judiciaires et administratives. Le contentieux est ainsi dédoublé mais, si les règles de compétence imposent de déterminer quel juge convient de saisir, la justice indivisible est toujours rendue au nom de l’Etat. C’est en ce sens que le Conseil d’Etat s’est prononcé dans l’arrêt Popin en précisant, de manière très claire, que « la justice est rendue de façon indivisible au nom de l’Etat, il n’appartient dès lors qu’à celui-ci de répondre, à l’égard des justiciables, des dommages pouvant résulter pour eux de l’exercice de la fonction juridictionnelle assurée, sous le contrôle du Conseil d’Etat, par les juridictions administratives. Il en va ainsi alors même que la loi a conféré à des instances relevant d’autres personnes morales compétence pour connaître, en premier ressort ou en appel, de certains litiges ».
Il ressort des faits que Mme Popin, professeur des universités, s’était vue infliger par la section disciplinaire du conseil d’administration de son université d’appartenance la lourde sanction de l’interdiction d’exercer toutes fonctions d’enseignement dans l’établissement pendant six mois avec privation de la moitié de son traitement. La décision fut rendue immédiatement exécutoire. L’intéressée fit appel devant le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) qui annula cette sanction, ce qui la conduisit à demander au président de son Université une indemnité en réparation des préjudices qu’elle estimait avoir subi en raison de l’illégalité de la décision de la section disciplinaire. Le président ayant refusé de faire droit à sa demande, Mme Popin contesta cette décision devant le Conseil d’Etat, juge en premier et dernier ressort de l’ensemble des litiges portant sur les droits et obligations statutaires des professeurs des universités. Elle présenta également des conclusions tendant à la condamnation de l’Université à lui réparer ses préjudices, estimant que l’instance juridictionnelle, et par conséquent l’Université dont elle n’était qu’un organe, devant voir sa responsabilité engagée en raison de la faute commise.
La Section du contentieux devait donc décider si, en ce qui concerne la justice, elle devait suivre cette logique couramment mise en œuvre, le droit commun conduisant à ce que soit engagée la responsabilité de la personne morale qui a pris la décision regardée comme fautive, où, dans un domaine où la souveraineté est en jeu, considérer que, par principe, toute faute est imputable à l’Etat, la justice étant rendue en son nom. Le Conseil d’Etat a tranché clairement en faveur d’une conception « étatiste » de l’exercice de la justice. Comme la souveraineté, elle est indivisible et peu importe, par voie de conséquence, que son exercice soit le fait d’institutions placées au sein de personnes morales particulières distinctes de l’Etat. Il s’agit d’une fonction d’Etat dont les défaillances engagent la responsabilité de ce dernier et de lui seul et non de l’établissement public universitaire. Le Conseil d’Etat affirme ainsi clairement la responsabilité unique de l’Etat en cas de dysfonctionnement du service public de la justice (I). il y a là une affirmation qui est susceptible d’influer sur le contenu des règles applicables en matière de responsabilité du fait de la justice (II).
I – Une responsabilité unique de l’Etat en cas de dysfonctionnement du service public de la justice
Même si elles relèvent de personnalités morales différentes, les juridictions administratives spéciales statuent au nom de l’Etat (A) et leur dysfonctionnement est susceptible d’engager sa responsabilité (B).
A – Des juridictions administratives spéciales qui statuent au nom de l’Etat
Il existe, aujourd’hui, un certain nombre de personnes morales distinctes de l’Etat qui exercent des fonctions juridictionnelles. Sont concernées les juridictions dites spécialisées, c’est-à-dire des juridictions autres que les juridictions de droit commun et plus précisément les juridictions administratives spécialisées. On peut citer, à titre d’exemple, en matière de discipline professionnelle, le Conseil supérieur de la magistrature, la Chambre de discipline des Conseils en propriété industrielle ou, encore, l’ensemble des juridictions ordinales. Les ordres professionnels, personnes morales de droit privé chargées de missions de service public, statuent, en effet, en qualité de juridiction en matière disciplinaire (CE 12 décembre 1953, De Bayo ; Rec. CE, p. 544 ; AJDA 1954, II, p. 138, note de Soto, et II bis, p. 2, chron. Gazier et Long ; RPDA 1954, p. 3, concl. Chardeau).
Les sections disciplinaires des différents ordres font respecter les règles déontologiques de ces professions alors que leurs sections des assurances sociales sanctionnent les fraudes et abus en matière de sécurité sociale. Se rajoutent à cette catégorie, les juridictions disciplinaires des établissements publics d’enseignement supérieur, placés sous la tutelle du ministre de l’enseignement supérieur. Siègent ainsi en tant que juridictions disciplinaires à l’égard des enseignants-chercheurs, enseignants et usagers, les conseils d’administration de ces établissements, dans une composition réduite à des membres élus en leur sein (Art. L. 712-4 du Code de l’éducation). C’est le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), organe d’Etat non doté de la personnalité morale statuant en matière disciplinaire qui est alors juge d’appel (Art. L. 232-2 du Code de l’éducation).
Toutes ces juridictions spécialisées relèvent de personnes autonomes de l’Etat, tout en restant subordonnées à une juridiction d’Etat, soit en appel en ce qui concerne les juridictions universitaires, soit en cassation par le contrôle général du Conseil d’Etat. Les rapports entre la Cour suprême et ces juridictions sont des rapports hiérarchiques. Comme a pu le souligner le commissaire du gouvernement Remy Schwartz (AJDA 2004, p. 672 et suiv.), « les règles sont fixées par la cour suprême et les juridictions spécialisées n’ont de marge de liberté que dans la mise en œuvre de ses règles. Elles doivent respectées la norme fixée et sont subordonnées en droit à une autorité hiérarchiquement supérieure. Elles ne sont donc que des organes intégrés à un ordre juridictionnel d’Etat jugeant au nom du peuple français ».
Le Code de justice administrative ne fait pas mention des juridictions spécialisées lorsqu’il évoque l’applicabilité de l’article 2 qui prévoit que « les jugements sont rendus au nom du peuple français » mais cette exclusion est avant tout justifiée par des considérations pratiques. La justice est conçue, quel que soit l’organe chargé de la rendre, comme l’expression de la volonté du peuple, dans le cadre de l’exercice de la souveraineté nationale, par nature indivisible. Le législateur aurait pu organiser un partage de compétences (ex : c’est le cas en matière de pouvoirs de police, le maire étant chargé de la police municipale et étant susceptible d’engager, au titre de la police, la responsabilité de la commune : Art. L. 2212-1 du CGCT et CE 22 juin 1987, requête numéro 50387, Ministre de la défense contre Bouesnard : Rec. p. 622) mais aucun texte législatif instituant une juridiction spécialisée n’a donné expressément, ni même implicitement, délégation de compétences. Ces organes juridictionnels, insérés dans un ordre juridictionnel par nature étatique, agissent pour l’Etat et en son nom. Ils engagent sa responsabilité.
B – Des juridictions administratives spéciales dont le dysfonctionnement engage la responsabilité de l’Etat
En l’espèce, la requérante présente des conclusions tendant à la condamnation de l’Université à lui réparer ses préjudices, estimant que l’instance juridictionnelle qui lui avait infligé la sanction, et, par conséquent, l’Université dont elle n’était qu’un organe, avait engagé sa responsabilité pour faute.
Son raisonnement pouvait trouver un écho dans la jurisprudence puisque la responsabilité d’un établissement supérieur peut être engagée dans le cas où une faute peut lui être imputée. Ainsi, dans le cadre de procédures de recrutement d’enseignants chercheurs, lorsqu’une décision illégale est prise, la victime de l’illégalité peut rechercher la responsabilité de l’Etat. Il s’agit, en effet, d’un recrutement par l’Etat, pour une intégration au sein de sa fonction publique mais la procédure fait intervenir les instances universitaires intéressées et bien qu’il s’agisse d’un recrutement d’Etat, le Conseil d’Etat engage la responsabilité de l’établissement d’enseignement supérieur si une faute peut être imputée à ses instances (CE, 24 janvier 1996, requête numéro 103987, Collins : Rec. p. 14).
En matière de responsabilité, le juge administratif, par tradition, n’adopte jamais un raisonnement général qui impliquerait de désigner, par avance, la personne publique responsable du préjudice d’une activité publique donnée. Il s’efforce toujours de déterminer la personne effectivement responsable. Dans ce travail de détermination, le juge ne s’arrête pas aux apparences et recherche sur quel fondement juridique l’auteur du dommage a agi. Par exemple, dans le cas particulier où l’auteur du dommage est susceptible d’avoir agi soit en qualité d’agent de l’Etat, soit en qualité d’agent d’une autre personne morale, le juge ne recule pas devant la difficulté qu’il peut y avoir à déterminer dans laquelle de ces deux hypothèses il se trouvait (CE Sect., 28 juillet 1995, requête numéro 126260, requête numéro 145986, Port autonome du Havre : Rec. p. 330 à propos du retrait d’une carte professionnelle de docker par le directeur d’un port autonome).
La décision « Mme Popin » repose sur le même raisonnement de principe : comme peuvent le relever Francis Donnat et Didier Casas (AJDA 2004, p. 653 et suiv.), « elle s’attache moins à identifier la personne morale auteur de la décision juridictionnelle litigieuse qu’à rechercher le fondement juridique sur lequel elle l’a fait. Elle ne s’arrête pas à la circonstance que l’organe ayant rendu la décision litigieuse relevait de l’Université, établissement public distinct de l’Etat ; elle constate simplement que la décision du conseil d’université réuni en formation disciplinaire avait un caractère juridictionnel. Comme par définition une décision juridictionnelle ne peut être rendue que par l’Etat ou en son nom, la Section en déduit logiquement que l’action en responsabilité ne peut qu’être dirigée vers l’Etat ».
L’affirmation de cette responsabilité unique de l’Etat emporte certaines conséquences sur le contentieux et les règles applicables en matière de responsabilité du fait de la justice.
II – Une responsabilité unique de l’Etat susceptible d’influer sur le contenu des règles applicables en matière de responsabilité du fait de la justice
Le fait que la personne publique responsable soit l’Etat et non l’établissement public d’enseignement supérieur peut être de nature à influer sur le contenu de la règle applicable. En effet, la responsabilité de l’Etat ne serait-elle pas plus difficile à engager que celle d’un établissement public ? Ainsi, l’exigence de la faute lourde ne sera pas nécessairement remise en cause (A). Dont également être envisagée la dissociation qui existe aujourd’hui, en droit positif, entre la notion européenne de « tribunal » et la notion interne de « juridiction » (B).
A – Une remise en cause possible de l’évolution de la jurisprudence en matière de responsabilité de l’Etat du fait de la justice
L’identité de la personne responsable peut ne pas être dépourvue de toute incidence sur les conditions de sa propre responsabilité.
La jurisprudence administrative sur la responsabilité de l’Etat du fait de la justice a évolué récemment pour faire droit aux demandes en réparation des justiciables victimes de ses dysfonctionnements. Le Conseil d’Etat est, en effet, venu limiter le domaine traditionnel de l’exigence d’une faute lourde dont le principe avait été posé par l’arrêt « Darmont » précité. Si le dommage trouve son origine dans le dépassement du délai raisonnable pour le jugement de l’affaire, il n’est plus nécessaire de se fonder sur la faute lourde pour obtenir réparation (CE Ass., 28 juin 2002, requête numéro 239575, Ministre de la justice contre Magiera, RFDA 2002, p. 756, concl. Lamy ; AJDA 2002, p. 596, chron. Donnat et Casas ; DA 2002, comm. 167, note Lombard ; JCP G 2003, II, n° 10151, note Menuret ; Resp. civ. et assur. 2003, comm. n° 20, note Guettier).
Ce droit résulte de la combinaison des stipulations des article 6 -1 (« procès équitable ») et 13 (« recours effectif ») de la Convention européenne des droits de l’homme, lorsque le litige entre dans leur champ d’application. Il résulte également des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives. Autrement dit, ce droit est reconnu même si le litige en cause ne porte pas sur des droits et obligations de caractère civil ou sur le bien-fondé d’une accusation en matière pénale. Le Conseil d’Etat aurait pu considérer que le jugement d’une affaire dans un délai déraisonnable est constitutif d’une faute lourde, mais il ne l’a pas fait en préférant apporter un tempérament à sa jurisprudence « Darmont ».
Pour autant, dans tous les autres cas, l’exigence d’une faute lourde demeure. On aurait pu penser, suite à l’évolution de la jurisprudence, assister à un abandon progressif mais le rattachement de la responsabilité de la puissance publique du fait de la justice à un cas de responsabilité de l’Etat est plutôt de nature à faire obstacle à cet abandon. L’Etat est plus de nature à être protégé que les établissements publics. Une évolution inverse, assez paradoxale, pourrait ainsi se produire. Le maintien de la faute lourde aujourd’hui, précisément dans plusieurs secteurs d’intervention de l’Etat, semble d’ailleurs plaider en faveur d’une telle politique jurisprudentielle.
En outre, l’arrêt d’espèce précise que l’Etat est seul responsable des dommages causés « à l’égard des justiciables ». C’est une disposition qui amène à laisser ouverte l’hypothèse d’une action récursoire de l’Etat contre les personnes morales dont dépendent les organes juridictionnels en cause, action qui n’est pas à exclure par la décision « Mme Popin ». Si le préjudice relève de l’exercice de la fonction juridictionnelle, la mission de juger n’étant pas propre à l’organe tiers, on ne peut regarder ce dernier comme tiers responsable. En revanche, si le préjudice est détachable de l’activité juridictionnelle elle-même, il serait, pour la même raison de principe, impossible de rechercher directement la responsabilité de l’organe tiers qui, s’il a causé un préjudice, ne l’a pas fait en tant que juge. Il est pourtant logique que la personne morale dont relève l’auteur de la faute doivent répondre, elle-même, des éventuelles conséquences préjudiciables, comme par exemple, en cas d’un délai de jugement abusif.
B – Une remise en cause possible de la dissociation entre la notion européenne de « tribunal » et la notion interne de « juridiction »
Depuis une vingtaine d’années, il existe de plus en plus de compétences répressives et même dorénavant de règlement de différends dévolues au profit d’autorités indépendantes de régulation en matière économique (l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), la Commission de régulation de l’énergie (CRE), le Conseil de la concurrence, l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), l’Autorité de régulation des mesures techniques (AMRT), etc.) conduisant à étendre à celle-ci les exigences procédurales de l’article 6-1 CEDH. Les juridictions nationales et la Cour européenne des droits de l’homme leur reconnaissent, en effet, expressément la qualité de « tribunal » au sens de ces stipulations. Ces autorités sont donc « tribunal » au sens de l’article 6 dans certaines de leurs fonctions sans être des « juridictions » au sens du droit interne.
Or, par des choix dont la rationalité n’est pas évidente, le législateur national a conféré la personnalité morale à certaines de ces autorités de régulation.
Un tel choix a été initié par le droit communautaire. En effet, depuis quelques années, on assiste à un développement des agences au niveau communautaire. Ces agences, puisqu’elles sont dotées de la personnalité juridique, sont la manifestation d’une décentralisation fonctionnelle au sein du système institutionnel communautaire. Lorsqu’elles sont chargées de la régulation d’un secteur économique, elles ont les traits des autorités administratives indépendantes et peuvent être dotées de véritables pouvoirs de police (c’est le cas notamment de l’Agence européenne des médicaments qui délivre des autorisations de mise sur le marché ou de l’Agence européenne de sécurité aérienne qui procède à la certification d’organisme et de produits aéronautiques).
Pour autant, le choix de la personnalité morale demeure assez erratique puisque l’ARCEP ne s’est pas vue conférer la personnalité morale à la différence de la CRE (loi n° 20004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, JO, 31 décembre 2004, p. 22522) alors que ces deux institutions disposent de fonctions analogues jusqu’à ce que finalement cette personnalité morale soit finalement supprimée par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de politique énergétique (JO, 14 juillet 2005, p. 11570).
La personnalité morale a pu être perçue comme une condition d’une véritable indépendance puisqu’elle permet au sujet de droit à qui elle est reconnue d’être titulaire de droits, d’assumer des obligations, d’exercer des compétences, d’agir en justice, de disposer d’un patrimoine. Or, en l’espèce, elle n’est synonyme, par elle-même, ni d’indépendance de gestion, ni même toujours d’autonomie réellement accrue en matière financière. Pour autant, l’attribution, par exemple, de la personnalité morale à l’AMF (loi n° 2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière, JO, 2 août 2003, p. 13220) lui a permis de se dissocier définitivement de l’Etat pour donner naissance à un ordre juridique autonome ne faisant plus partie intégrante d’un ordre juridique plus global. Cette attribution, en ce sens, a été explicitement justifiée par la nécessité de la rendre pleinement responsable de ces actes, en particulier dans l’exercice de ses fonctions répressives, tout en garantissant mieux le respect des obligations procédurales tenant à sa nature de « tribunal » au sens de l’article 6 CEDH.
Or, ces deux objectifs ne sont compatibles que parce que l’AMF est un « tribunal » au sens de l’article 6 CEDH sans être une « juridiction » au sens du droit interne. Il ne serait, en effet, pas possible d’aller plus loin dans les garanties procédurales en allant jusqu’à qualifier une telle entité, dotée par hypothèse de la personnalité morale, de juridiction administrative dans certaines de ses compétences. Or, la décision « Mme Popin », comme peut le souligner Christophe Guettier (RDP 2005, p. 493 et suiv.), «oblige en effet à choisir : soit rendre les autorités de régulation responsables de leurs actes, soit les qualifier de juridiction au sens du droit interne, car ces deux qualités s’excluent l’une de l’autre ».
Au final, on peut estimer qu’en réaffirmant plus fortement que jamais l’indivisibilité des prérogatives régaliennes de l’Etat, le Conseil d’Etat encadre certaines évolutions actuelles au moment où ses prérogatives apparaissent, justement, « divisibles » dans la réalité contemporaine.
