Toute extension des principes sur lesquels repose la responsabilité de l’Etat doit être surveillée avec soin. L’application des principes anciens, acceptés de tous, entraîne déjà des conséquences budgétaires telles qu’il convient d’y regarder à deux fois, avant d’admettre un principe nouveau dont la puissance d’expansion est encore inconnue.

On ne peut s’empêcher de faire ces réflexions prudentes en présence de notre arrêt qui, assez gratuitement, alors que M. le commissaire du gouvernement Corneille concluait à la responsabilité de l’Etat en vertu du principe connu de la faute, et parce qu’il relevait dans l’affaire des fautes certaines de service, a préféré écarter expressément le fondement de la faute pour y substituer celui du risque de voisinage : « Les opérations effectuées dans le fort de la Double-Couronne comportaient des risques excédant la limite de ceux qui résultent normalement du voisinage. »

Ainsi, des manipulations dangereuses sont exécutées dans les casemates d’un fort, sans que l’administration de la guerre ait pris les précautions convenables ; le fort saute ; l’explosion fait des victimes dans la population avoisinante. Le Conseil d’Etat dit : la responsabilité de l’Etat est engagée, non pas à raison de ce que son service a commis une faute, mais à raison de ce que les opérations effectuées dans le fort constituaient un risque de voisinage exceptionnel. Au premier abord, cette différence de rédaction ne paraît pas avoir d’importance. Elle n’en a pas, en effet, lorsque, réellement, le sinistre a pour cause une faute de l’Administration, puisque l’Etat sera responsable avec l’une des formules aussi bien qu’avec l’autre. Mais la différence de rédaction aura une grande importance, lorsque, plus tard, se présenteront des hypothèses où l’accident aura eu pour cause un cas fortuit, ou même un cas de force majeure, sans aucune faute saisissable de l’Administration, par exemple, un attentat criminel. Combien de dépôts de munitions ont explosé et exploseront encore par suite d’attentats criminels ! Combien, peut-être, longtemps après la guerre, de locaux occupés par des services publics seront le théâtre d’attentats criminels ! Il faut songer aux conséquences lointaines des principes que l’on pose. La théorie du risque de voisinage anormal rendra l’Etat responsable du cas fortuit, et, craignons-le aussi, du cas de force majeure ; la pente est fatale ; nous le voyons bien par la jurisprudence en matière d’accidents du travail. A l’heure qu’il est, après vingt ans d’application de la théorie du risque dans cette matière, la jurisprudence en est arrivée à cette conception que tout accident survenu dans le lieu travail, par exemple, dans l’usine, tombe sous le coup de la loi du 9 avril 1898, non seulement lorsqu’il est le résultat d’un cas fortuit, ce qui est l’esprit même de la loi, mais même lorsqu’il résulte d’un cas de force majeure, par exemple, de la chute d’une bombe d’aéroplane (V. en ce sens, la note sous Paris, 10 janv. 1916, et Amiens, 6 avril 1916, S. et P. 1916.2.62; Pand. pér., 1916.2.62; Cass. civ. 18 avril 1918. Contra, Amiens, 6 avril 1916, précité), et cela, semble-t-il, parce que le lieu du travail constitue par lui-même, au regard du personnel ouvrier, un centre permanent de dangers variés, parce qu’il crée, lui aussi, un risque de voisinage anormal. Va-t-il donc en être de même de tout local occupé par un service public, même en temps de paix ?

Notons que nous sommes aussi sensible que quiconque aux considérations de sentiment et d’équité; nous souhaitons que les victimes de l’explosion d’un dépôt de munitions soient indemnisées, aussi bien quand le sinistre résultera d’un attentat criminel ou d’un fait de guerre que lorsqu’il résultera d’une faute de service; seulement, autant nous trouverions naturel que ces indemnités fussent prévues par une disposition de la loi sur les dommages de guerre (V. la loi du 3 mai 1921 sur la réparation des dommages causés par les établissements travaillant pour la défense nationale), autant nous trouvons surprenant que le juge inaugure à ce sujet des jurisprudences dangereuses; nous voudrions bien qu’on ne confondit pas le sentiment avec le droit, l’équité avec la justice, qu’on n’oubliât point qu’il existe des catégories juridiques qui sont les limites tutélaires des obligations juridiques, au delà desquelles restent toujours possibles, soit les dispositions législatives, soit les indemnités gracieuses.

§ 1er.

D’abord, qu’est-ce que cette notion des risques de voisinage, et d’où vient-elle ? Dans la pensée de notre arrêt, elle vise certainement des accidents que l’on ne peut imputer à faute au propriétaire de l’immeuble réputé dangereux, mais qui sont de nature à se produire plus fréquemment dans le voisinage de cet immeuble qu’ailleurs, à raison de sa nature ou de sa destination ou des entreprises dont il est le lieu. Il s’agit donc d’accidents arrivés par cas fortuit ou par force majeure, mais dans le voisinage d’immeubles qui, plus que les autres, attirent le cas fortuit ou l’événement de force majeure.

Il faut remarquer que cette notion ne se confond pas avec celle des inconvénients de voisinage, déjà connue, cataloguée et classée en droit civil et en droit administratif, en ce qui concerne le voisinage des propriétés. D’abord, il s’agit du voisinage des personnes et d’une propriété, des risques que le voisinage d’une propriété peut faire courir à des personnes, tandis que la matière connue des inconvénients de voisinage est relative à la dépréciation que le voisinage d’une propriété peut entraîner pour une autre propriété. Ensuite, tandis que le risque de voisinage qu’on nous propose éveille les idées de responsabilité pour cas fortuit ou pour événement de force majeure, la théorie connue des inconvénients de voisinage éveille au contraire des idées d’usage exorbitant du droit de propriété. Elle s’apparente bien plus à la théorie de l’abus du droit ou de l’usage exorbitant du droit qu’à la théorie du risque.

On peut dire que la doctrine des inconvénients de voisinage et des dommages causés à la propriété est née, en droit administratif, dans la matière des dommages permanents résultant de travaux publics. Chacun sait que ce sont là des dommages à la propriété, et que c’est à leur occasion que fut posée la distinction des travaux normaux et des travaux anormaux, considérés comme des usages normaux ou anormaux du droit de propriété de l’Administration. (V. Cons. d’Etat, 11 mai 1883, Chamboredon et Brahic, S. 1885.3.25; P. chr., avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Le Vavasseur de Précourt). Il est bien vrai que l’opération de travaux publics peut donner lieu aussi à des accidents aux personnes, et même que, pendant longtemps, ces accidents ont été réglés par le contentieux des travaux publics, sans que fût soulevée la question de la faute du service public. Mais, d’une part, jamais on n’a fait, en cette matière, la distinction entre des travaux normaux et des travaux anormaux; jamais, par conséquent, on n’a appliqué expressément l’idée de l’inconvénient de voisinage. D’autre part, nous avons eu bien des fois déjà l’occasion de faire remarquer qu’une pareille jurisprudence s’expliquait autrefois par le peu de développement du principe de la responsabilité de l’Administration pour fait de service, ou bien par la crainte que des actions en responsabilité pour faute du service public fussent portées devant la juridiction civile; aujourd’hui, la responsabilité pour fait de service est pleinement consacrée, et, d’un autre côté, il est reconnu que les actions en indemnité sont toujours de la compétence de la juridiction administrative; il était à prévoir qu’on cesserait de rattacher toujours l’accident de personnes au contentieux des travaux publics et qu’on l’imputerait à la faute de service. (V. les notes de M. Hauriou sous Trib. des conflits, 29 févr. 1908, Feutry, S. et P. 1908.3.97; Pand. pér., 1908.3.97, et sous Cons. d’Etat, 8 mars 1907, Comm. de Felix-Faure et autres décisions, S. et P. 1909.3.49; Pand. pér., 1909.3.49). Cette doctrine a été très heureusement précisée par la décision du Tribunal des conflits, 31 mai 1913, Riby (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 606), d’où il résulte qu’il convient de distinguer entre les accidents résultant d’un fait d’exploitation de l’ouvrage public, lesquels sont imputables à la faute du service de l’exploitation, et ceux résultant de la construction ou de l’entretien de l’ouvrage public, lesquels restent des incidents de l’opération de travaux publics. En aucun cas, l’accident de personnes ne peut donc plus être considéré comme un inconvénient de voisinage de l’ouvrage public, puisque tantôt il est imputé à la faute du service de l’exploitation et tantôt il est mis à la charge de l’opération de construction ou d’entretien.

De la matière administrative des dommages permanents résultant de travaux publics, la théorie des inconvénients de voisinage est passée à la matière civile des dommages résultant du voisinage des établissements dangereux, insalubres et incommodes, mais toujours avec son caractère de dommages aux propriété. (V. Cass. req. 3 janv. 1887, S. 1887.1.263; P. 1887.1.630; Pand. pér., 1888.1.346; Cass. civ. 11 nov. 1896, S. et P. 1897.1.273, et la note de M. Blondel; Pand. pér., 1897.1.473; Bordeaux, 5 mars 1903, S. et P. 1905.2.41, et la note de M. Appert; Cass. civ. 18 févr. 1907, S. et P. 1907.1.77; Pand. pér., 1907.1.128; Cass. req. 14 févr. 1910, S. et P. 1910.1.296; Pand. pér., 1910.1.296; 19 oct. 1910, S. et P. 1911.1.32, Pand. pér., 1911.1.32; Montpellier, 26 juin 1912, S. et P. 1913.2.55; Pand. pér., 1913.2.55, et les renvois).

Par conséquent, l’inspiration de notre arrêt ne provient pas de la théorie administrative des inconvénients du voisinage; elle vient d’ailleurs, et il n’est pas difficile de voir que c’est de la législation des accidents du travail; elle dérive visiblement de la théorie du risque. Les dépôts de munitions sont considérés comme présentant pour les habitants circonvoisins des risques exceptionnels de voisinage, ce qui n’est pas contestable, et cette circonstance paraît suffisante au Conseil d’Etat pour mettre juridiquement à la charge de l’Etat la responsabilité des cas fortuits, et peut-être même des cas de force majeure. Cela, pour le coup, est contestable.

C’est une extension purement jurisprudentielle, qui ne s’appuie sur aucun texte, de la théorie du risque, dite aussi théorie objective de la responsabilité, parce que, là où elle s’applique, elle élimine la question de la responsabilité subjective de l’agent. Pour que cette extension fût justifiée, il faudrait que la théorie du risque eût supplanté la théorie subjective des fautes, au point d’être devenue le droit commun. En effet, si le juge peut encore appliquer, sans aucun texte, une théorie qu’il considère comme étant le droit commun, il serait inadmissible qu’il appliquât sans aucun texte une théorie qu’il considère comme exceptionnelle. Est-ce donc que le Conseil d’Etat serait passé, avec armes et bagages, à la théorie du risque, et qu’il aurait abandonné le principe millénaire de la théorie des fautes ?

Si telle a été son intention, il faut avouer qu’il a mal choisi son moment. Il y a quinze ou vingt ans, on eût compris qu’il eût cédé au flot qui semblait vouloir tout emporter, et qui a bouleversé la législation de la responsabilité en matière industrielle. On avait compris l’arrêt Cames, du 21 juin 1895 (S. et P. 1897.3.33, et la note de M. Hauriou; Pand. pér., 1897.4.41). Le Conseil avait cédé à l’entraînement, puis il s’était repris. Aujourd’hui, il est trop tard; la vague est passée, et même la vogue. La Cour de cassation est restée, ferme comme un roc, attachée à la théorie de la faute, même en ce qui concerne le fait des choses dont on a la garde (C. civ., 1384); elle a seulement admis, dans cette hypothèse, un renversement de la preuve, dans l’intérêt de la victime, mettant à la charge du propriétaire de la chose la preuve du cas fortuit qui doit l’exonérer (V. Cass. req. 30 mars 1897, S. et P. 1898.1.65, et la note de M. Esmein; Pand. pér., 1898.1.111; 25 mars 1908, S. et P. 1910.1.17; Pand. pér., 1910.1.17, et la note de M. Esmein; 19 janv. 1914, S. et P. 1914.1.128; Pand. pér., 1914.1.128, et les renvois).

Ainsi, pour la Cour de cassation, le fait des choses dont on a la garde n’est point devenu le risque de voisinage des choses. La doctrine aussi s’est ressaisie. Saleilles, qui avait été le protagoniste de la théorie du risque (V. son livre Accidents du travail et responsabilité civile, p. 22 et s.), a prématurément disparu. Si l’on excepte les auteurs de monographies, comme M. Josserand (De la responsabilité des choses inanimées, p. 54 et s.), et ceux de traités spéciaux sur la législation de 1898., comme MM. Pic (Tr. de législ. industr., 4ème éd., n. 1034 et s.), Cabouat (De l’extension du risque professionnel aux entreprises comm., etc., t. I, n. 5 et s.), Sachet (Tr. de la législ. sur les acc. du trav., 5ème éd., t. I, n. 1 et s.), les civilistes les plus modernes et les plus qualifiés sont plutôt conservateurs et hostiles à l’extension de la théorie objective de la responsabilité. II suffira de citer MM. Charmont (La renaissance du droit naturel), Planiol (Tr. elem. de dr. civ., 6ème éd., t. II, n. 863 ter), Ambroise Colin et Capitant (Cours de dr. civ., t. II, p. 355 et s.); il faut cependant faire exception pour M. Cézar-Bru, dans son Cours de droit civil.

Au fond, nous sommes fatigués des écoles nouvelles et des écoles réalistes, et des philosophies nouvelles et des théories objectives, dont on nous avait rebattu les oreilles depuis une trentaine d’années; une réaction se produit, qui nous ramène tout doucement aux vieux thèmes subjectifs. Nous commençons à nous rendre compte que la vie morale des hommes, et, par conséquent, leur vie sociale, n’est pas sujette à tant de nouveauté, qu’elle reste, au contraire, singulièrement identique à elle-même, qu’elle repose sur un petit nombre de thèmes, dont le fond ne varie pas. On remonte du Code civil à la loi des XII Tables, et de celle-ci au Code d’Hammourabi, comme on remonte de Racine à Euripide, ou de La Fontaine a Phèdre, et de Phèdre a Esope; les modalités changent, parce que la sensibilité se transforme, que les circonstances extérieures se modifient; mais le fond reste invariablement orienté vers la même justice. Ce qui change, c’est la civilisation matérielle; mais, pour ce qui est de la civilisation morale et de ses données essentielles, « il n’y a rien de nouveau sous le soleil ». La crise que vient de subir la pensée juridique provient de ce qu’on avait momentanément cru à l’identité du monde moral et du monde physique; des juristes avaient emboîté le pas à des naturalistes et à des physiciens, qui ne voyaient partout que matière, conservation de l’énergie, déterminisme, évolution sous l’influence du milieu. Ils niaient l’individualisme et la liberté morale, parce qu’ils ne se révèlent point dans les cornues. Cette sorte de griserie de la science physique commence à se dissiper. D’abord, elle avait été chez beaucoup une mode et un snobisme plutôt qu’une conviction profonde, et toutes les modes sont passagères. Ensuite, il y a des échecs que l’on ne peut pas indéfiniment se dissimuler, par exemple, l’impuissance des philosophies scientifiques à engendrer une morale tant soit peu douée d’action. Enfin, l’expérience allemande, ce spectacle d’un peuple que l’on était arrivé à persuader de cette admirable nouveauté qu’il n’y a point de différence de nature entre la force et le droit, et qui, en conséquence, a mis le monde à feu et à sang; cette expérience a tout de même fait réfléchir. Toujours est-il que l’on commence à se défier des nouveautés. Nous serions bien surpris, s’il ne se préparait pas une ère de conservatisme et de retour aux idées classiques (Cfr. Gény, Méthode d’interprétation, 2ème éd., 1919, t. II, épilogue).

Voilà pourquoi nous disons que le Conseil d’Etat a mal pris son temps pour se rallier à la théorie du risque, dans des conditions telles qu’il semble faire de cette nouveauté un nouveau droit commun. Si telle a été son intention, il a commis un anachronisme.

§ 2.

Bien entendu, en nous élevant contre la prétention que l’on a de faire de la théorie du risque un nouveau droit commun, nous ne méconnaissons pas les services qu’elle peut rendre comme théorie exceptionnelle et de complément, dans des hypothèses où les garanties de la théorie des fautes ne sont pas suffisantes. Nous croyons même que l’on arriverait à s’entendre, si l’on s’appliquait à déterminer rigoureusement les caractères de la responsabilité objective, sans perdre de vue sa nature exceptionnelle, parce qu’il y a, dans ces caractères ainsi envisagés, une concordance tout à fait significative.

Nous allons essayer cette détermination.

Une première observation s’impose, c’est que la responsabilité objective pour le risque est très mal nommée : ce n’est plus une responsabilité, mais une assurance. La théorie est née de la préoccupation de garantir aux victimes de certains accidents une indemnité qu’on ne trouvait pas suffisamment assurée par la théorie classique de la faute, soit parce que cette théorie exigeait, de la part de la victime, une preuve en justice, difficile et coûteuse, la preuve de la faute, soit parce que l’insolvabilité de l’employeur, débiteur de l’indemnité, était toujours à redouter, soit enfin parce que la théorie des fautes n’indemnisait pas les victimes des cas fortuits, et qu’il est, au contraire, de la nature de l’assurance d’être une garantie contre le cas fortuit.

Pour toutes ces raisons, la responsabilité objective pour le risque est en réalité une assurance contre les accidents, de la même nature que l’assurance contre les incendies, ou que l’assurance contre le chômage, ou que l’assurance sur la vie.

D’ailleurs, il y a relation rigoureuse entre la notion du risque et celle de l’assurance. Il ne faut pas confondre le risque et le dommage. La théorie des fautes, des art. 1382 et s., C. civ., ne vise que le dommage. Si nous introduisons l’idée du risque, nous dépassons la responsabilité pour faute, et nous entrons dans la voie de l’assurance.

De cette observation fondamentale découle une première série de conséquences :

1° L’obligation d’assurer n’existe de plein droit à la charge de personne; elle n’existe que si elle a été volontairement contractée ou si elle a été imposée par la loi; il n’est pas permis au juge d’imposer à qui que ce soit une obligation d’assurer, surtout si elle est tellement nette qu’elle se traduise pour l’assujetti par l’obligation de se réassurer, ce qui est le cas pour les accidents du travail, puisque les patrons ou employeurs, assujettis par la loi du 9 avril 1898 à garantir l’ouvrier de tous les accidents du travail, sont obligés pratiquement de s’assurer eux-mêmes à des compagnies d’assurance.

2° Dans les hypothèses où la responsabilité objective du risque est établie par la loi, on ne doit pas dire qu’elle se substitue à la responsabilité pour faute, mais plutôt qu’elle s’y superpose. Une fois la victime de l’accident indemnisée par le fait de l’assurance pour le risque, il peut y avoir des actions récursoires dirigées contre le véritable responsable de la faute.

Ce n’est, en somme, qu’une organisation de surface, un système d’obligation à la dette, vis-à-vis d’un créancier privilégié, qui recouvre le système sous-jacent de la contribution à la dette, sur la base fondamentale de la faute; dans la législation des accidents professionnels, les actions récursoires existeront au moins dans le cas de faute intentionnelle de l’auteur responsable; la loi du 16 avril 1914, modifiant l’art. 108 de la loi du 5 avril 1884, les prévoit entre l’Etat et la commune; la loi du 17 avril 1919, sur la réparation des dommages de guerre (J. off. du 18 avril) réserve formellement (art. 2) le droit pour l’Etat français d’en réclamer le montant à l’ennemi (en vertu de la Convention de La Haye du 18 octobre 1907).

3° L’indemnité pour risque est naturellement soumise à des restrictions sociales et à des tarifications. Elle est naturellement forfaitaire (loi sur les pensions d’invalidité des fonctionnaires ou les pensions de réforme militaire; loi du 9 avril 1898, sur les accidents professionnels; obligation du remploi dans la loi sur les dommages de guerre, art. 4 et s.). Le motif en est, non seulement que la société fait payer son intervention, parce qu’il s’agit là d’un droit social, et non pas du droit individualiste (Cfr. la discussion de la loi sur les dommages de guerre à la Chambre des députés, séance du 3 oct. 1916; J. off. du 4, déb. parl. p. 1988, et les justes observations de M. Jacquelin, Le droit social, p. 3 et s.), mais aussi que, par la tarification, la société avoue ne pas pouvoir assumer l’assurance de risques illimités. Il est, en effet, très remarquable que, si la responsabilité objective couvre une plus grande quantité de risques, elle assure une indemnisation du dommage moins complète que la théorie des fautes, nouvelle application du principe que ce que l’on gagne en surface on le perd en profondeur.

Essayons maintenant de déterminer les conditions dans lesquelles le législateur pourra, sans injustice, imposer à de certaines entreprises la responsabilité pour tous les accidents, et, par conséquent, la charge de tous les risques. Il nous paraît que les conditions suivantes devront se trouver réunies : 1° risque exceptionnel, par exemple, les dommages de guerre, ou les dommages d’émeute, ou les risques professionnels de l’art. 1er de la loi du 9 avril 1898; mais les risques des entreprises ordinaires de la vie civile ne rempliraient pas la condition; 2° victimes méritant une garantie exceptionnelle, soit parce que leur situation sociale ne leur permet pas d’assumer la charge de la preuve de la faute ou de courir le risque de l’insolvabilité de l’auteur responsable (toute la catégorie des ouvriers et employés de l’industrie et du commerce), soit parce que les victimes de l’accident font partie d’un personnel particulièrement lié à l’entreprise d’où résulte l’accident, sont à l’intérieur de l’entreprise, sont des participants de celle-ci au lieu d’être des tiers (ouvriers, employés, fonctionnaires de l’administration, en ce qui concerne les pensions d’invalidité; militaires, en ce qui concerne les pensions de réforme); 3° caractère exceptionnel de l’entreprise, lui permettant de supporter sur ses frais généraux les risques et leur assurance.

Passons en revue les applications législatives qu’a reçues jusqu’à présent la théorie du risque, afin de voir si les trois conditions sont remplies.

1° La législation des pensions d’invalidité des fonctionnaires et des pensions de réforme pour les militaires (L. 9 juin 1853, art. 11 et s.; LL. 11 et 18 avril 1831, art. 12 et s.; L. 31 mars 1919, J. off., du 2 avril) remplit les conditions, en ce que les risques sont exceptionnels; le personnel assuré mérite une garantie exceptionnelle. L’entreprise administrative et gouvernementale de l’Etat est-elle assez robuste pour supporter cette assurance ? C’est une autre question; en temps normal, oui; mais la guerre de 1914 a ouvert un tel chapitre de pensions aux veuves et aux orphelins et de pensions de réforme qu’elle pose un cruel problème financier.

2° La législation du 9 avril 1898, sur les accidents professionnels, créée d’abord pour les entreprises industrielles, étendue obligatoirement aux accidents agricoles provoqués par les machines à moteur inanimé, par la loi du 30 juin 1899, et aux entreprises commerciales, par la loi du 12 avril 1906, pouvant être contractuellement adoptée par les employeurs et employés non assujettis, en vertu de la faculté d’adhésion organisée par la loi du 18 juillet 1907, législation applicable dès maintenant aux administrations publiques, en ce qui concerne les accidents survenus à leurs ouvriers et employés, — à la condition qu’ils ne soient pas des fonctionnaires attachés à un cadre permanent bénéficiant dune pension d’invalidité (V. Cons. d’Etat, 5 août 1913, Neveu, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 991; Cass. civ. 4 déc. 1917 [4 arrêts], Bull. civ., n. 52), — à l’occasion d’un travail susceptible de donner lieu, d’après l’art. 1er de la loi du 9 avril 1898, à l’application du risque professionnel. — Cette législation remplit encore les conditions : risques exceptionnels, par rapport aux travaux de la vie civile, énumérés a l’art. 1er de la loi du 9 avril 1898; personnel assuré intérieur à l’entreprise, méritant par conséquent une garantie exceptionnelle; entreprises suffisamment organisées pour le risque industriel ou commercial, productives en conséquence, et réalisant des gains suffisants pour pouvoir assurer sur leurs frais généraux la charge de l’assurance contre les accidents.

3° La loi du 16 avril 1914, sur la responsabilité spéciale des communes pour les dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence sur leur territoire, soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées. — Cette loi élimine la condition de la faute (au moins au regard des victimes du préjudice, car elle réserve des actions récursoires entre l’Etat et la commune); elle se réclame expressément du risque social (art. 108); le risque est évidemment exceptionnel; il s’agit, non plus même d’un cas fortuit, mais d’un cas de force majeure; les victimes ont le droit d’être complètement garanties contre ce risque, car la société politique est avant tout pour la sûreté des personnes et des biens; ce n’est pas à proprement parler l’entreprise administrative qui supporte le risque, puisque le montant à payer est recouvré directement sur les contribuables par une contribution spéciale, et que la dette ne figure pas au budget administratif; d’ailleurs, le risque peut être ainsi couvert tant qu’il reste relativement rare (il y aurait des réserves à faire pour les temps très troublés, et il est probable que cette législation ne serait pas applicable aux temps de révolution).

4° La loi du 17 avril 1919, sur les réparations des dommages de guerre. — Il convient de remarquer d’abord qu’elle n’est relative qu’aux dommages causés aux biens. L’art. 62 prévoit le vote futur d’une loi pour les dommages causés aux personnes, et c’est à cette occasion que pourrait être réglée la question des explosions de dépôts de munitions; cette disjonction législative confirme bien la doctrine que de pareilles assurances pour le risque sont de droit étroit, et ne s’étendent pas par la voie jurisprudentielle d’une catégorie à une autre. — Telle quelle, il est évident qu’elle admet le risque social et qu’elle absorbe, non seulement le cas fortuit, mais la force majeure. Le risque est évidemment exceptionnel; les victimes, ici encore, ont le droit d’être spécialement garanties contre le risque militaire. Il n’y a de doute que sur la capacité financière de l’Etat pour supporter le poids de l’assurance et de la réparation intégrale des dommages de guerre. La véritable raison pour laquelle, jusqu’ici, on n’avait pas voulu admettre le droit à réparation, c’est la question de la réparation intégrale, et c’est le sentiment de la disproportion qu’il pouvait y avoir entre le montant des dommages résultant d’une guerre et les capacités financières de l’entreprise étatique, disproportion bien mise en évidence pour les dommages de la guerre actuelle. Si l’on a admis, pour cette guerre, le principe c’est bien parce qu’on a espéré, dès le début, que l’ennemi, véritable responsable des dommages, serait obligé de payer. Ce qui, heureusement, est, en effet, arrivé. Ainsi le véritable caractère de la théorie du risque, d’être une assurance complémentaire, une couverture provisoire, qui ne dispense pas d’appliquer finalement la responsabilité pour faute vis-à-vis du véritable responsable, apparaît nettement dans cette hypothèse. Et il est superflu d’ajouter que, si la France avait été vaincue, ou si, simplement, la paix avait été une paix blanche et sans victoire, jamais l’Etat français n’eût pu assumer la charge de tout payer. Ici, l’assurance totale du risque dépasse visiblement les forces de l’entreprise. On est à la limite du possible.

Cette revue des hypothèses permet de dégager une observation d’ensemble qui achèvera de classer la responsabilité objective pour le risque dans la catégorie des institutions exceptionnelles. Les partisans de cette théorie aiment à la justifier par cette formule : « Le risque est charge de l’entreprise. » Pour eux, cela signifie que toute entreprise, quelle qu’elle soit, doit être chargée des risques qu’elle crée autour d’elle. Nous disons, quant à nous : toute entreprise, quelle qu’elle soit, ne doit pas être chargée des risques; si vous appliquiez rigoureusement cette formule, vous tueriez les initiatives individuelles. Ce qui est vrai, c’est qu’il faut appliquer à la distinction des entreprises le critérium du normal et de l’anormal; il ne faut pas l’appliquer seulement aux risques qu’elles entraînent, mais aux entreprises elles-mêmes, à la façon dont elles sont montées, et, pour ainsi dire, à la vie qu’elles mènent.

Il y a des entreprises qui mènent la vie normale, qui est la vie civile; ces entreprises ne sont pas nécessairement très robustes ni très productives; elles ne sont pas nécessairement organisées pour résister à de grandes responsabilités, parce qu’elles ont peu de ressources à consacrer à leurs frais généraux; elles ne sont pas faites non plus pour s’exposer à de grands hasards, et, spécialement, elles évitent les spéculations; elles conforment leur conduite à celle du bonus paterfamilias, qui était le type de l’homme avisé et prudent, mais non à celui du spéculateur et du businessman; ces entreprises sont celles de la vie civile, propriétaire, bourgeoise et paysanne; ce sont aussi celles de la vie administrative, en principe du moins, car il est recommandé aux administrations publiques de ne point se montrer aventureuses, et les services publics industriels leur sont en principe interdits. Toutes ces entreprises de la vie normale, par leur rythme calme et régulier, ne sont adaptées qu’à la responsabilité pour faute; elles savent éviter les fautes; elles ne sont pas adaptées à la responsabilité pour risques, parce qu’elles ne sont pas habituées aux risques et qu’elles ne sont pas organisées pour les affronter.

Au contraire, il y a des entreprises qui mènent une vie exceptionnelle de risques, de spéculation et d’aventures; ce sont les entreprises de la vie industrielle et commerciale; elles sont organisées en conséquence; elles sont productives en conséquence, et peuvent supporter des frais généraux élevés; elles n’ont plus pour type le bonus pater familias, mais le businessman; le rythme de leur vie est plus accéléré. Voilà le domaine d’élection de la théorie du risque. Sa poussée n’est que la conséquence de la poussée de la vie industrielle et commerciale. Par conséquent, l’une des poussées est aussi limitée que l’autre. La responsabilité objective pour le risque est aussi exceptionnelle par rapport au droit commun de la responsabilité pour faute que la vie industrielle et commerciale est exceptionnelle par rapport au droit commun de la vie civile, que le Code de commerce ou la législation industrielle sont exceptionnels par rapport aux règles de droit commun du Code civil.

Voilà l’exacte vérité. Nous ne supposons pas que le Conseil d’Etat prétende que la vie des entreprises administratives soit montée au rythme accéléré des entreprises industrielles et commerciales, ni que les services publics, qui ont déjà bien de la peine à atteindre la diligence du bonus pater familias, puissent se hausser à la capacité de risques des businessmen. Alors, de grâce, qu’il ne leur impose pas, par de dangereuses déclarations de principe, des responsabilités qui dépassent aussi visiblement leur capacité; la proportion de la responsabilité à la capacité est, elle aussi, une condition de la justice.