Ces affaires de manuels scolaires plus ou moins bien choisis et mis entre les mains des élèves de l’école primaire soulèvent, à propos d’un cas particulier, la question générale de savoir comment les administrés, qui sont les consommateurs de l’Administration, peuvent se plaindre de la qualité du service public qu’on leur rend, et se plaindre avec quelque chance d’obtenir justice. Cette question est infiniment délicate. Et certes, pratiquement, elle paraît l’être beaucoup plus quand il s’agit du service de l’enseignement primaire, autour duquel s’agitent tant de passions et tant de légitimes susceptibilités. Mais, théoriquement, elle est la même pour tous les services; elle se pose exactement dans les mêmes termes pour les services d’assistance ou pour les services postaux. Nos arrêts apportent à la solution de cette question générale une contribution très importante, et c’est elle que nous nous proposons de traiter ici; d’autant que tous les éléments spéciaux à l’affaire du choix des livres de classe se trouvent parfaitement mis en valeur dans les excellentes conclusions de M. le commissaire du gouvernement Pichat qui sont rapportées ci- dessus, et après lesquelles il ne reste plus rien à glaner.
Donc, quels moyens généraux sont à la disposition des administrés pour réclamer avec quelque chance de succès contre tel ou tel détail d’organisation ou d’exécution d’un service?
Notons, tout d’abord, que nous sommes en présence d’une question relativement nouvelle et d’un nouveau développement du contentieux. Pendant bien longtemps, les administrés n’ont réclamé que contre les décisions particulières ou réglementaires qui leur étaient directement applicables, ou contre les résultats d’opérations spéciales qui les touchaient particulièrement, par exemple, contre les dommages résultant d’une opération de travaux publics. L’idée de réclamer contre la mauvaise exécution d’un service ne leur venait même pas; d’une part, parce qu’ils ne voyaient pas le moyen d’engager le contentieux; d’autre part, parce que l’Administration leur paraissait être souverainement indépendante dans l’organisation et dans l’exécution de ses services.
Il a fallu, pour que les idées se modifiassent sur ce point, que survînt la disposition de la loi du 17 juillet 1900 (S. et P. Lois annotées de 1900, p.1153; Pand. pér., 1901.3.28), qui a singulièrement étendu le domaine efficace de la réclamation administrative, et dont toutes les conséquences fécondes, sur le développement du contentieux administratif, sont loin de s’être encore produites. Il a fallu aussi que s’affirmât cette idée, que, si l’Administration est autonome dans l’exécution de ses services publics, en revanche, aucune manifestation de cette activité autonome ne saurait être soustraite au contrôle.
En effet, il est entendu que les services publics sont gérés par l’Etat en vertu d’un droit de puissance publique, et, par conséquent, l’Administration, en principe, n’a pas de comptes à rendre à l’administré, en tant que celui-ci prétendrait s’ingérer directement dans l’exécution du service. Mais, d’un autre côté, l’Administration tout entière, et dans son propre intérêt, se soumet à un contrôle administratif; dans le but d’assurer l’efficacité de ce contrôle, le moyen de le mettre en mouvement a été placé à la disposition de tout administré intéressé; c’est-à-dire que, si l’administré ne peut pas s’ingérer dans l’exécution du service, il peut s’ingérer dans le contrôle de l’exécution.
La nuance est délicate et intéressante. Elle est sous la dépendance de cette idée très générale que le droit de commander de l’Administration ne se justifie que pour l’initiative des actes et des opérations, mais que les actes et les opérations doivent toujours être révisables et contrôlables a posteriori, de peur que l’Administration, qui doit être provisoirement obéie, n’ait agi contrairement à la justice.
Dans la question spéciale de l’enseignement primaire et des manuels scolaires, cette nuance trouverait son application à propos des fameuses associations de pères de famille, qui ont fait couler tant d’encre, et qui ont été déclarées illicites par certaines décisions judiciaires (V. Trib. de St-Palais, 7 mai 1910, Rev, d’organis. et de déf. relig., 1910, p. 254. Mais V. Trib. de Pau, 9 déc. 1910. Ibid., 1911, p. 45).
Les associations de pères de famille, qui auraient pour objet de s’ingérer dans la direction même de l’école et dans le choix des manuels scolaires, auraient à coup sûr un objet illicite, d’après l’ensemble de notre législation, parce qu’elles empiéteraient sur l’initiative administrative; mais des associations qui n’auraient pour objet que de former des réclamations administratives et de poursuivre des recours contentieux contre les choix des manuels scolaires, ou contre l’exécution même du service de l’enseignement, seraient parfaitement licites, car alors elles se cantonneraient dans le contrôle. L’exercice du contrôle est licite de la part d’un père de famille isolé; il l’est aussi de la part d’une association de pères de famille.
Ainsi, c’est par le contrôle que l’Administration exerce sur elle-même, et que l’administré est recevable à mettre en mouvement, que l’on va pouvoir arriver à un résultat. Il s’agit de savoir ce que vaudra ce résultat.
Et, d’abord, précisons bien l’hypothèse : il ne s’agit pas du cas où, une faute caractérisée ayant été commise, qui puisse être imputée, soit au fonctionnaire, soit à l’Administration, l’intéressé poursuit en dommages et intérêts, soit le fonctionnaire, responsable de son fait personnel, soit l’Administration, responsable du fait de service. Ces hypothèses-là sont connues. M. le Commissaire du gouvernement, dans ses observations, rappelle que le Tribunal des conflits, dans sa décision du 2 juin 1908, Girodet C. Morizot (S. et P. 1908.3.81; Pand. pér., 1908.3.81, et la note de M. Hauriou. V. aussi Dijon, 28 déc. 1908, S. et P. 1909.2.15; Pand. pér., 1909.2.15), a reconnu qu’un instituteur public, qui tient dans sa classe des propos violant gravement la neutralité scolaire en matière religieuse, se rend coupable, à raison de la nature de ces propos, et des circonstances dans lesquelles ils sont émis, d’une faute personnelle engageant sa responsabilité pécuniaire vis-à-vis des pères de famille, et relevant de l’autorité judiciaire, et que, dans d’autres cas, la violation de la neutralité religieuse pourrait constituer une faute administrative, engageant, non plus la responsabilité personnelle du maître, mais la responsabilité de l’Etat, et relevant du Conseil d’Etat (V. au surplus, les conclusions de M. Tardieu, rapportées avec le jugement du Tribunal des conflits dans l’affaire Morizot). Dans l’une de nos affaires actuelles (affaire Pichon, 3e espèce), le requérant avait, en effet, formé une demande d’indemnité contre l’Etat, fondée sur une faute du service public, qui aurait consisté dans le fait, par l’Administration, d’avoir considéré comme un manquement à la discipline scolaire le refus de son fils de se servir du manuel d’histoire mis en usage dans l’école, et, si la réclamation n’a pas été admise, c’est qu’en réalité, il n’y avait pas faute du service à avoir considéré ce refus comme un manquement à la discipline.
La question du contrôle des services par les administrés, que nous entendons traiter, est distincte de ces questions de fautes. Un service ne fonctionne pas au gré des administrés, mais il n’y a pas de faute caractérisée; ou bien le dommage n’est pas encore sensible; ou bien tout simplement les intéressés n’ont aucune envie de prendre à partie les fonctionnaires ou l’Administration; ce qu’ils veulent, c’est obtenir le redressement ou l’amélioration du service. Comment doivent-ils s’y prendre?
Nous savons qu’il s’agit de mettre en mouvement le contrôle de l’Administration, et que cela est à la disposition de l’administré; mais par quel mécanisme? Tout simplement par le mécanisme de la réclamation, qui a été singulièrement perfectionné par la loi du 17 juillet 1900, et qui aboutit maintenant régulièrement à un recours pour excès de pouvoir. Mais, dira-t-on, le recours pour excès de pouvoir est pour annuler des décisions; or, nous ne sommes pas en présence d’une décision de l’Administration; nous sommes en présence de la mauvaise exécution d’un service, c’est-à-dire d’un agissement. Sans doute; mais le procédé ingénieux consiste justement à transformer ce simple agissement en une décision exécutoire qui puisse être annulée, et cette transformation est opérée par la réclamation adressée à l’autorité administrative qui a le contrôle du service. La réclamation appelle une décision de l’autorité chargée du contrôle, et, par cette décision, rejetant ou admettant la réclamation, il est proclamé que l’exécution du service est bonne ou mauvaise, et que l’Administration a l’intention de la tenir pour bonne ou de la tenir pour mauvaise. C’est cette déclaration de volonté qui va pouvoir être déférée au Conseil d’Etat par le recours pour excès de pouvoir. Le perfectionnement apporté à ce mécanisme par la loi du 17 juillet 1900 consiste en ce que l’autorité à laquelle est adressée la réclamation est maintenant obligée de répondre, et que, si elle ne répond pas, son silence, après l’expiration d’un délai de quatre mois, est assimilé à une décision de rejet, de telle sorte que le réclamant est assuré d’obtenir une décision expresse ou tacite, et ainsi est assuré d’aboutir au Conseil d’Etat. (V. not. comme application, Cons. d’Etat, 4 août 1903, Finet, 7 août 1905, Abbé Zill-Desilles, et 7 août 1905, Ducreux, S. et P. 1906.3.129, et la note de M. Hauriou; 7 mai 1909, Monteux, S. et P. 1910.3.65; Pand, pér., 1910.3.65, et la note de M. Hauriou).
Ce qu’il obtiendra du Conseil d’Etat, à supposer que la décision rejetant sa réclamation soit annulée par celui-ci, n’aura que la valeur d’une censure; il sera simplement décidé par la haute Assemblée que tel ou tel service fonctionne mal ou s’exécute mal; dans le cas spécial du choix des manuels scolaires, il sera décidé que le ministre a eu tort de ne pas prononcer l’interdiction de tel ou tel manuel qui viole la loi de neutralité. Ce n’est qu’une censure, mais on sait que l’Administration active s’incline devant des censures pareilles, et réforme sa conduite, du moins dans la grande généralité des cas.
Assurément, pour que le concours pour excès de pouvoir réussisse, il faut qu’il y ait ouverture; mais, si réellement l’exécution du service a été mal opérée, il serait bien surprenant qu’il n’y eût pas, soit un détournement de pouvoirs, soit une violation de la loi et des droits acquis dans la décision qui, rejetant la réclamation, se trouve par là même approuver cette mauvaise exécution. La violation de la loi surtout est devenue une ouverture extrêmement facile à invoquer, d’une part, parce qu’il existe aujourd’hui tant de lois et de règlements qu’il serait bien surprenant qu’une incorrection quelconque de l’Administration ne constituât pas la violation ou la fausse application de quelque texte; d’autre part, parce que la jurisprudence tend à éliminer graduellement la condition du droit acquis, qui seule pouvait restreindre l’emploi fréquent du grief de violation de la loi. (V. sur cette évolution de la jurisprudence, la note de M. Hauriou sous Cons. d’Etat, 1er févr. 1901, Descroix [et non Déservik], S. et P. 1901.3.41; la note de M. Hauriou sous Cons. d’Etat, 11 déc. 1903, Lot et Molinier [2 arrêts] et 18 mars 1904, Savary, S. et P. 1904.3.113; adde, Hauriou, Précis de dr. admin., 11e éd., p. 424. V. au surplus, comme applications, Cons. d’Etat, 13 mars 1908, Héligon, S. et P. 1910.3.75; Pand. pér., 1910.3.75; 27 nov. 1908, Alcindor, S. 1911.3.27).
Dans nos affaires de choix de manuels scolaires, c’est l’ouverture de la violation de la loi qui devait être invoquée, et il n’y aurait aucune difficulté du chef de la condition du droit acquis, car, si une loi est violée, c’est celle garantissant la neutralité de l’école, et, si cette loi est violée, un droit individuel l’est aussi, qui est la liberté de conscience.
Sur ce point, M. le commissaire du gouvernement Pichat est aussi affirmatif que possible dans la première partie de ses conclusions; il rapporte des témoignages décisifs de Paul Bert et Jules Ferry, auteurs de la loi du 28 mars 1882, et des dispositions même de cette loi; il rappelle que le Conseil d’Etat, dans sa décision du 30 avril 1909, Comm. de St-Memmie (S. et P. 1910.3.50; Pand. pér., 1910.3.50), s’appuie « sur la loi du 28 mars 1882, établissant la neutralité de l’enseignement »; il eût pu ajouter la loi du 9 décembre 1905, sur la séparation des Eglises et de l’Etat, dont l’art. 1er est ainsi conçu : « La République assure la liberté de conscience », et qui, par ses dispositions organiques, fait en effet de cette liberté un droit individuel aussi déterminé que le droit de propriété ou la liberté du commerce et de l’industrie. (V. sur ce point, Hauriou, Principes de dr. Publ., p. 397).
Ainsi, réclamer de l’Administration elle-même qu’elle mette en mouvement son contrôle sur l’exécution du service, et, si elle s’y refuse, déférer sa décision ou son silence au Conseil d’Etat, du chef de violation de la loi ou du détournement de pouvoirs, afin de faire annuler son refus, voilà le moyen qui est à la disposition des administrés. Nous avions vu une première application de cette idée dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires du quartier Croix-de-Seguey (S. et P. 1907.3.33, et la note de M. Hauriou); mais, dans cette affaire, le contrôle de l’Administration sur l’exécution du service se détachait très nettement, parce qu’il s’agissait d’un service concédé. Le bénéfice que nous retirons de notre affaire des manuels scolaires est d’apprendre que le contrôle de l’Administration supérieure sur les services exécutés en régie se détache tout aussi nettement. Et, de fait, la situation des agents inférieurs autonomes n’est pas tellement différente de celle d’un concessionnaire. Il convient de s’habituer à cette idée qu’avec le développement croissant de la décentralisation des administrations locales et de l’autonomie des agents régionaux des services extérieurs des ministères, la fonction essentielle des administrations centrales devient le contrôle, et il est très intéressant de savoir que, par le procédé de la réclamation administrative, suivie de recours pour excès de pouvoir, tout administré intéressé peut s’immiscer dans le contrôle.
Ainsi, en chacun de nous sommeille un contrôleur général de l’administration publique.
