SEPTIEME LEÇON – La souveraineté nationale dans les relations extérieures.

MESDAMES, MESSIEURS,

Dans les leçons précédentes, j’ai essayé de montrer comment s’était élaborée la conception de l’État moderne, fondée sur l’idée de souveraineté nationale. Nous avons déterminé ce que c’était qu’une nation, ce que c’était que la souveraineté et nous sommes arrivés à cette définition de l’État une nation souveraine organisée en gouvernement, ou encore la souveraineté nationale exercée par un gouvernement.

Cela compris, deux questions se posent. C’est en les examinant, en recherchant comment on a tenté de les résoudre que nous pourrons nous rendre compte de l’évolution qu’a suivie, depuis 1789, la notion de souveraineté nationale.

La première de ces deux questions apparaît quand on considère les rapports de l’État souverain avec ses sujets, c’est-à-dire avec les individus qui lui sont subordonnés, soit parce que simplement ils se trouvent en fait sur son territoire, soit parce que tout à la fois ils sont ses nationaux et se trouvent sur le territoire national. On considère ainsi l’État agissant à l’intérieur et se rencontrant avec les particuliers qui paraissent lui être subordonnés. On aperçoit tout de suite que la souveraineté vient alors s’opposer à la liberté de l’individu, ou, suivant une expression plus compréhensive et partant plus exacte (dont je me suis déjà servi), à l’autonomie de la personne humaine. Vous vous rappelez que, dans notre première réunion, j’ai montré qu’en même temps que l’on formulait, en France et en Amérique, à la fin du XVIIIe siècle, le principe de la souveraineté nationale, on proclamait aussi le principe de l’autonomie individuelle, je pourrais dire le principe de la souveraineté individuelle, et qu’ainsi on mettait en quelque sorte face à face la souveraineté de l’État et la souveraineté de l’individu.

Comment ces deux souverainetés vont-elles se concilier ? Il faut de toute nécessité que l’une d’elles cède à l’autre. Comment la combinaison s’est-elle faite et comment cette combinaison est-elle née d’une double évolution de la notion de souveraineté nationale et de la notion de liberté ? C’est ce que nous aurons à examiner dans les leçons qui vont suivre.

Mais, un autre problème non moins important et non moins difficile s’est aussi posé, et qu’il faut examiner immédiatement. Celui-ci, on peut bien le dire, il faut même le dire franchement, n’a pas encore vraiment reçu de solution. C’est le problème relatif aux rapports de l’État souverain avec les autres États souverains ; c’est la question de savoir comment se comporte la souveraineté nationale dans les relations internationales. Ici, il n’y a pas de contestation possible ; ce sont bien deux souverainetés qui s’affrontent, deux personnes également souveraines qui se rencontrent. Peut-on concevoir que les relations entre ces deux personnes souveraines soient soumises à une règle de droit supérieure à l’une et à l’autre, à une règle de droit qui limite leur action et leur impose de véritables obligations? Par définition, nous l’avons montré précédemment, la souveraineté de l’État est une volonté qui ne se détermine jamais que par elle-même, une volonté qui a des droits, mais point d’obligations, parce que, si elle en avait, elle cesserait d’être souveraine, puisqu’elle cesserait de se déterminer exclusivement par elle-même.

L’État souverain n’a point de devoirs, mais seulement une puissance commandante dans ses rapports avec les particuliers, parce qu’on peut dire que, si les individus sont autonomes, que si cette autonomie peut être comparée à la souveraineté, cependant c’est en quelque sorte une souveraineté secondaire et subordonnée et que, par conséquent, le rapport existant entre l’État souverain et ses sujets autonomes est un rapport de supérieur à subordonné, rapport soumis à une règle de droit, fondée précisément sur cette subordination des sujets à l’État. Mais il ne peut pas en être ainsi des rapports entre deux États souverains. Les deux souverainetés sont exactement de même nature et de même ordre : l’une d’elles ne peut céder à l’autre ; ni l’une ni l’autre ne peuvent être grevées d’obligations ; l’une et l’autre ne peuvent avoir que des droits. Et cependant, s’il y a des rapports permanents entre les États souverains, il faut bien que ces rapports soient soumis à une règle ; et toute règle impose des obligations aux sujets de ces rapports.

Les États souverains peuvent-ils être subordonnés à une règle qui leur impose des obligations réciproques ? Il semble logiquement que non, car, s’ils sont soumis à une règle qui vient limiter leur liberté d’action, leur indépendance, ils cessent d’être souverains ; ils cessent, peut-on dire, d’être des États. D’autre part, si on n’arrive pas à déterminer le fondement solide d’une règle s’imposant aux États dans leurs rapports entre eux, la force seule vaudra ; au cas de conflit, c’est la guerre et seulement la guerre qui décidera. Quelle perspective d’avenir pour l’humanité !

Tel est le problème connu sous le nom de problème du fondement du droit international. Il n’y en a pas de plus grave et de plus angoissant. Pour vous dire toute ma pensée, il est véritablement insoluble, si l’on maintient la notion de souveraineté. Cela ressortira clairement de l’examen que nous allons faire des efforts tentés vainement pour le résoudre. Voyons d’abord les théories imaginées pour trouver un principe de solution, et ensuite les tentatives des diplomates pour la réaliser. La Ligue des Nations, dont, dans un grand pays que je n’ai pas besoin de nommer, on dit beaucoup de mal, restera cependant comme le plus noble effort qui jamais ait été fait pour fonder sur le droit les relations des peuples.

I

Comment les théoriciens ont-ils tenté de résoudre le problème du droit international ?

A la veille de la guerre, apparaissaient pour fonder le droit international deux doctrines opposées, l’une défendue par les juristes français, l’autre par les juristes allemands. Entre elles, vous allez voir apparaître déjà l’opposition absolue qui se retrouve, dans toutes les doctrines de droit public, entre la France et l’Allemagne.

Les juristes français tentaient de fonder le droit international sur une conception sensiblement pareille à la conception individualiste sur laquelle ils persistaient à fonder le droit interne. Voici comment ils raisonnaient. Tous les États, disaient-ils, sont des personnes égales et souveraines, comme tous les hommes sont des individus égaux et autonomes. Tous les États peuvent exercer librement leur action souveraine à l’extérieur ; ils peuvent librement développer leur être en tant qu’État ; et cela est proprement l’exercice de la souveraineté dans les relations extérieures. Mais, de même que l’individu, dans l’exercice de son activité autonome, doit respecter l’autonomie des autres, de même l’État, dans l’exercice de sa souveraineté indépendante, doit respecter l’indépendance souveraine des autres États.

On en tirait cette conséquence que les conventions internationales sont obligatoires pour les États qui les ont signées, parce que, si l’un des États signataires y porte atteinte, il porte par là même atteinte à la personnalité souveraine de l’État co-contractant, exactement de la même manière que l’individu qui viole un contrat porte atteinte à l’autonomie de son co-contractant, dont la situation contractuelle constitue un des éléments. Sous une autre forme, peut-être moins abstraite, on disait tout État doit respecter les droits fondamentaux des autres États. Un de ces droits fondamentaux consiste à pouvoir faire des conventions internationales ; par conséquent, si un État viole une convention qu’il a signée, il porte atteinte à un des droits fondamentaux de l’État avec lequel il a fait cette convention.

Cependant, malgré tous leurs efforts, les jurisconsultes français, qui tentaient de donner ainsi un fondement au droit international, ne pouvaient échapper à l’emprise de cette absorbante et persistante notion de souveraineté ; et ils étaient obligés de reconnaître que, si l’on affirmait qu’un État est rigoureusement et indéfiniment tenu par une convention internationale exactement de la même manière qu’un particulier est lié par ses contrats, il y a là quelque chose de vraiment attentatoire à la souveraineté. Ils avaient alors imaginé une doctrine, ingénieuse à la vérité, mais qui n’allait à rien de moins qu’à ruiner le fondement même qu’on voulait donner au droit international. Je fais allusion à la théorie dite théorie de la clause sic rebus stantibus, théorie d’ailleurs très simple.

On disait : oui, les États sont liés par les conventions internationales ; mais dans toute convention internationale est présumée sous-entendue la clause sic rebus stantibus, c’est-à-dire la clause suivante : les États signataires sont liés par la présente convention, mais seulement tant que les choses resteront ce qu’elles sont. Par conséquent, si les choses viennent à changer, l’État contractant peut se retirer. Suivant l’expression consacrée, tout État signataire d’un traité peut le dénoncer ; et lui seul, dans sa souveraineté restée intacte, est toujours compétent pour apprécier si les choses ont changé de telle sorte qu’il puisse dénoncer le contrat. Ainsi, disait-on, il y a un droit international, et la souveraineté des États se trouve en même temps sauvegardée.

N’était-ce pas reconnaître que, si le droit international existe, il n’a qu’un fondement bien fragile. En vérité, peut-on parler de contrat juridiquement obligatoire, quand une des parties peut toujours s’en dégager au moment où elle le veut et comme elle le veut, sous la seule condition de se conformer à la procédure internationale pour la dénonciation des traités.

II

La doctrine allemande était plus brutale. J’en trouve surtout l’expression dans les ouvrages d’un juriste allemand éminent, dont on ne saurait méconnaitre le rôle et l’influence, le professeur d’Heidelberg, aujourd’hui décédé, Jellinek.

Cette doctrine enseigne que le droit international est essentiellement une création volontaire dès États souverains se limitant eux-mêmes par une convention, une union, suivant l’expression allemande une Vereinbarung. L’État, dit-on, est souverain ; il faut toujours partir de là, et il garde ce caractère dans tous les actes de sa vie. Il ne peut pas être soumis à une puissance supérieure dans ses rapports avec les autres États, pas plus que dans ses rapports avec ses sujets. Mais de même qu’à l’intérieur il peut volontairement se soumettre au droit, se limiter par un acte de sa propre volonté, il peut, dans ses rapports avec les autres États, se soumettre à une limitation conventionnelle et créer ainsi un droit international public auquel il est subordonné parce qu’il a par une convention consenti de s’y soumettre. Ainsi, il reste souverain, tout en étant soumis au droit. C’est la doctrine dite doctrine de l’auto-limitation de l’État, qui s’applique dans les relations internationales, comme elle s’applique dans les relations de l’État avec ses sujets.

Il est d’évidence qu’une pareille doctrine donne au droit international un fondement encore plus fragile que celui que tente de lui donner la doctrine française des droits fondamentaux. Celle-ci, en effet, oppose à la souveraineté d’un État les droits fondamentaux des autres États. Sans doute, elle est obligée d’admettre que la notion de souveraineté conduit à autoriser l’État à dénoncer en tout temps les traités signés par lui ; mais enfin, elle tente de fonder la force obligatoire du droit international sur l’existence de droits appartenant aux États et s’opposant à celui qui veut y porter atteinte. La doctrine allemande fonde le droit international sur la subordination volontaire des États se limitant eux-mêmes. Mais une subordination volontaire n’est pas une subordination réelle. Les États, qui ne sont obligés que parce qu’ils le veulent et tant qu’ils le veulent, ne sont pas véritablement obligés. Assurément, leur volonté souveraine reste intacte et c’est précisément pour cela qu’il n’y a point, à vrai dire, avec une pareille doctrine, de droit international.

Cette théorie de l’auto-limitation aboutit logiquement à autoriser toutes les violations du droit international, toutes les atteintes aux traités les plus solennels. Quand, le 3 août 1914, l’Allemagne, au mépris du traité qu’elle avait signé (le traité de 1839 garantissant la neutralité de la Belgique), envahissait et ravageait ce pays pour être plus sûre d’écraser plus rapidement et plus complètement la France, elle ne faisait que se conformer à une doctrine que l’un de ses plus illustres juristes enseignait ouvertement et sans hésitation. Quand, éperdu, M. de Bethmann-Hollweg, chancelier de l’Empire allemand, déclarait à M. Goschen, ambassadeur de la Grande-Bretagne, qu’il ne comprenait pas comment l’Angleterre pouvait entrer en guerre pour un chiffon de papier, quand il déclarait au Reichstag que nécessité n’a pas de loi, il ne faisait qu’exprimer, en une formule concrète et laconique, la savante théorie d’un des plus grands jurisconsultes de l’Allemagne.

Le professeur Jellinek ne reculait point d’ailleurs devant les conséquences de sa doctrine sur le fondement du droit international. Après l’avoir exposée, il ajoutait ceci, qui permet de supposer que, s’il avait vécu, il n’aurait point hésité à approuver la violation de la neutralité belge et toutes les atteintes portées par l’Allemagne aux conventions de La Haye sur les lois de la guerre : « Si l’observation du droit international, a écrit le professeur d’Heidelberg, se trouve en conflit avec l’existence de l’État, la règle de droit se retire en arrière, parce que l’État est placé plus haut que toute règle de droit particulière, comme l’étude des rapports de droit public interne nous l’a déjà appris. Le droit international existe pour les États et non pas les États pour le droit international1. »

Ainsi, juristes français et juristes allemands étaient impuissants à concilier l’existence d’un droit international véritablement obligatoire pour les États avec le principe de la souveraineté étatique. Les hommes politiques et les diplomates ont-ils été plus heureux ? La plus remarquable tentative qu’ils aient faite est la Ligue des Nations, qu’ont voulu créer les négociateurs du traité de Versailles. Il n’est pas possible de la passer sous silence. Son étude formera l’objet de notre prochain entretien.

1. Allgemeine Staatslehre, 2e édition, 1905, p. 345. [↩]