HUITIÈME LEÇON – La Ligue des Nations.

MESDAMES, MESSIEURS,

Dans notre dernière réunion, j’ai posé le problème que soulève la souveraineté nationale dans les rapports internationaux. Nous avons vu que, malgré tous leurs efforts, les jurisconsultes les plus éminents de la France et de l’Allemagne ont été impuissants à établir le droit international sur un fondement vraiment solide, et cela, à cause de la persistance de cette notion exclusive et envahissante de souveraineté.

Si les plus savants juristes n’ont pas trouvé le moyen de concilier l’existence d’un droit international véritablement obligatoire pour les États, avec le principe de la souveraineté étatique, en se plaçant comme ils le font naturellement dans le domaine de la théorie pure, doit-on s’étonner que les hommes politiques et les diplomates, qui eux ne peuvent pas faire abstraction des faits et des contingences, n’aient point trouvé, ou du moins n’aient pas encore su réaliser le moyen d’imposer une règle véritablement obligatoire pour les États dans leurs rapports entre eux ?

I

Tout le monde sait que la première tentative sérieuse d’ordre général qui ait été faite pour établir un droit international conventionnel, obligatoire pour les nations malgré leur souveraineté, et pour essayer d’empêcher la guerre, n’est pas antérieure à la première conférence de La Haye, réunie en 1999, sur l’initiative de l’empereur de Russie, Nicolas II. L’œuvre fut alors à peine ébauchée, et la cause de l’insuccès fut incontestablement la revendication énergique par les grandes nations de leur puissance souveraine, qui, disaient-elles, leur donnait le droit d’apprécier librement les armements jugés nécessaires pour leur sécurité. Elles ajoutaient qu’elles ne pouvaient accepter de s’obliger à soumettre à une cour de justice internationale tous les conflits susceptibles de naître entre elles, même ceux intéressant leur honneur, leur indépendance et leur sécurité.

La tentative fut reprise par la seconde conférence de La Haye, en 1907. A cette date, on parut avoir abouti à un résultat effectif. Sans doute, les grandes puissances ne voulurent point prendre l’engagement de limiter leurs armements ni sur terre ni sur mer. Sans doute, on ne put point établir une règle rendant l’arbitrage obligatoire pour tous les conflits naissant entre nations. Mais on organisa la cour permanente d’arbitrage, à laquelle toutes les puissances étaient invitées à s’adresser avant d’entrer dans un conflit armé. D’autre part, puisqu’on ne pouvait pas établir une règle de droit conventionnel interdisant aux Etats souverains de recourir aux armes quand ils croiraient que leur honneur et leur sécurité seraient en jeu, on établit, d’une manière très minutieuse et très précise, les règles auxquelles les États signataires s’engageaient à se conformer dans la conduite de toute guerre, tant terrestre que navale. Comme on ne pouvait pas édifier une règle de droit interdisant la guerre, on faisait tout ce qu’on pouvait pour éviter qu’elle n’éclate, et si malgré tout elle éclatait, les belligérants devaient se conformer à certaines règles très étroites destinées à en limiter les horreurs et les cruautés.

L’œuvre de La Haye a été emportée comme un fétu de paillé par la tourmente de 1914. J’ai encore présente à l’esprit la visite que je fis quelques jours avant que n’éclate la guerre au somptueux palais de la Paix, bâti à La Haye, avec les dors généreux d’un illustre Américain. Peut-être, me disais-je, n’est-ce pas une chimère ? Peut-être les gouvernements, avant d’entreprendre une guerre, avant de déchaîner dans le monde la souffrance et la mort, viendront-ils ici demander le jugement de la haute cour internationale qui doit y siéger ? Vaine espérance. Quinze jours à peine après ma visite, Guillaume II, sans provocation d’aucune sorte, lançait travers la Belgique ses hordes contre la France.

L’Allemagne était restée sourde à toutes les suggestions. Elle avait refusé d’intervenir auprès de l’Autriche pour que celle-ci prolongeât la durée de l’ultimatum adressé à la Serbie. Elle n’avait pas voulu soumettre le conflit à la conférence des ambassadeurs réunie à Londres, comme le proposait sir Grey, ministre des Affaires étrangères de la Grande-Bretagne. Elle n’avait point voulu davantage entendre parler de la cour d’arbitrage de La Haye. Elle déchainait sur la Belgique et la France les horreurs d’une guerre sans merci. Son empereur avait le cynisme d’écrire que c’était par humanité qu’il faisait une guerre aussi cruelle que possible pour qu’elle fût plus courte. Tous les principes de La Haye étaient violés par l’Allemagne et l’éloquent réquisitoire d’un grand professeur français, Louis Renault, a cloué au pilori de l’histoire les auteurs de ces abominations.

Devant la somme incalculable de douleurs, de destructions et de ruines que quatre ans et demi de guerre ont répandues dans le monde, l’idée est venue à tous les représentants des puissances alliées, quand la victoire du droit sur la barbarie savante a été complète, d’instaurer dans le traité de paix, qui allait être imposé à l’Allemagne, un système ayant pour objet de garantir les peuples contre le retour d’une pareille catastrophe, ou du moins d’en réduire le danger au minimum. C’est de là qu’est sortie la Ligue des Nations, qu’ont tenté de constituer les rédacteurs du traité de Versailles ; et, quoi qu’on en dise, c’était une grande et noble entreprise.

Je ne veux à aucun prix, et je tiens essentiellement à n’en avoir même pas l’apparence, prendre position dans la lutte des partis politiques aux États-Unis. Je crois cependant devoir dire qu’à mon avis, et très sincèrement, ce sera pour le président Wilson un éternel honneur devant l’histoire d’avoir exige que fût placé, au frontispice du traité de Versailles, un pacte qui associait toutes les nations civilisées dans une commune collaboration pour empêcher, dans la mesure du possible, le retour d’une catastrophe qui, pendant plus de quatre années, avait ensanglanté l’univers.

La guerre a été gagnée ; mais il fallait empocher qu’une puissance quelconque, l’Allemagne ou une autre, déchaînât à nouveau dans le monde une pareille calamité, qu’elle vint encore empêcher les hommes de vivre et de travailler librement et tranquillement sur leur territoire national. Telle a été la pensée qui a inspiré la création de la Ligue des Nations. Malgré les sarcasmes dont elle a été l’objet en Amérique, je déclare hautement qu’il ne s’est jamais rencontré, dans un traité de paix, une idée plus grande, plus généreuse, plus humaine.

II

Le but et le caractère de la Ligue des Nations sont au reste très nettement déterminés dans le préambule du covenant qui précède le traité de Versailles, et dont voici les passages essentiels : « Les hautes parties contractantes, considérant que, pour développer la coopération entre les nations et pour leur garantir la paix et la sûreté, il importe d’accepter certaines obligations de ne pas recourir à la guerre ; de faire régner la justice et de respecter scrupuleusement toutes les obligations des traités dans les rapports mutuels des peuples organisés adoptent le présent pacte qui institue la Société des Nations. »

Ce préambule indiquait non seulement le but de la Ligue des Nations, mais encore le caractère qu’elle devait avoir. On pouvait concevoir la création de ce que mon savant collègue et ami M. Lamaude, doyen de la Faculté de Droit de Paris, dans ses belles conférences sur la Ligue des Nations, appelle un super-État, c’est-à-dire un État qui serait placé au-dessus des États adhérents, lesquels lui devraient l’obéissance, un État qui serait investi d’une force armée destinée à faire entrer dans l’ordre les États récalcitrants.

Une Ligue des Nations ainsi comprise n’avait aucune chance d’être constituée. En effet, ç’eût été la négation complète et directe de la souveraineté des États adhérents. Ils auraient perdu par là-même leur indépendance souveraine, puisqu’ils seraient devenus les sujets d’une puissance placée au-dessus d’eux. La conception de la souveraineté est encore trop vivante dans les rapports internationaux pour qu’aucun des participants au traité de Versailles pût accepter une Société des Nations ainsi comprise. Telle que l’a constituée le traité de 1919, la Société des Nations est tout simplement une entente, une union conventionnelle dont les participants conviennent de régler en commun, par leurs représentants, certaines questions et de prendre en commun les mesures propres à empêcher la guerre, ou du moins à la rendre aussi rare que possible, et en outre de prendre toutes les mesures d’ordre international propres à développer la richesse économique et la culture morale des États participants.

Quels sont les États qui font partie de cette association ? L’article 1er les indique d’une façon très précise, et ses dispositions sont en harmonie parfaite avec le but même qui a inspiré la constitution de la Ligue des Nations. Sont déclarés membres originaires de la Société des Nations tous les États signataires du covenant. D’autre part, on décide que peuvent devenir membres de la Société tout État, tout dominion et toute colonie se gouvernant librement, sous cette condition, « qu’il donne des garanties effectives de son intention sincère d’observer ses engagements internationaux et qu’il accepte le règlement établi par la Société en ce qui concerne ses forces et ses armements militaires, navals et aériens (art. 1, §§ 1 et 2). Disposition capitale et que nous devons retenir.

Dans le même article, au paragraphe 3, on déclare que tout membre de la Société peut, après un préavis de deux ans, se retirer de la Société, mais à la condition d’avoir rempli à ce moment toutes ses obligations internationales, y compris celles établies par le covenant lui-même.

On crée pour assurer le fonctionnement de la Ligue des Nations deux organes : le Conseil et l’Assemblée (art. 2).

Le Conseil se compose des représentants  des grandes puissances alliées et associées, c’est-a-dire l’Angleterre, les États-Unis, la France, l’Italie et le Japon, et de quatre autres membres désignés par l’Assemblée. Au Conseil, chaque État a un représentant et ne dispose que d’une voix (art. 4, §§ 1 et 6).

L’Assemblée de la Ligue comprend des représentants de tous les États membres, nommés par leur gouvernement. Chaque État membre de la Société ne peut compter plus de trois représentants dans l’Assemblée et ne dispose jamais que d’une voix (art. 3).

Quelle est la compétence respective de l’Assemblée et du Conseil ? Le covenant ne le dit pas nettement ; il se sert d’une formule très vague, la même d’ailleurs pour le Conseil et l’Assemblée. « Le Conseil, l’Assemblée, est-il dit, connaissent de toute question rentrant dans la sphère d’activité de la Société, ou affectant la paix du monde. » Avec cette formule, il n’est pas étonnant qu’il se soit élevé de nombreuses difficultés sur la compétence respective des deux organes. L’Assemblée et le Conseil se réunissent quand les circonstances l’exigent. Le Conseil doit se réunir au moins une fois par an, au siège de la Société qui est à Genève, ou dans tout autre lieu (art. 3, § 2 et art. 4, § 3).

III

La Ligue des Nations est une union, une association qui naturellement implique, comme toute association, un certain nombre d’obligations à la charge des associés. On ne conçoit pas d’association qui n’en ferait point naître. Si l’on veut instituer un système ayant pour objet de réduire au minimum le danger qu’une guerre éclate, un système qui favorise le développement des intérêts matériels et de la culture morale et intellectuelle des États participants, un système qui garantisse autant que possible la paix et la sécurité des peuples, il faut bien que ceux-ci assument certaines obligations. Il n’y a pas de milieu. Veut-on, oui ou non, prendre des mesures pour tenter d’empêcher le retour d’une catastrophe comme celle qui a éclaté sur le monde en 1914 ? Veut-on, oui ou non, éviter qu’une puissance de proie ne se jette à nouveau sur ses voisins pour détruire leurs richesses morales et matérielles et s’emparer de leur territoire ? Pour atteindre ce but, il n’y a pas d’autre moyen que celui-ci : il faut que les nations qui croient qu’il y a un droit et une règle morale, même pour les nations, acceptent certaines obligations. Ce sont ces obligations, très légères d’ailleurs, à mon sens même trop légères, qui ont été édictées par les articles 10, 12, 13, 15, 16 et 17 du traité de Versailles. Ce sont ces articles qu’on a beaucoup critiqués et souvent certainement sans les avoir lus. Arrêtons-nous sur eux quelques instants.

Et d’abord le fameux article 10 : « Les membres de la Société s’engagent à respecter et à maintenir contre toute agression extérieure l’intégrité territoriale et l’indépendance politique présente de tous les membres de la Société. En cas d’agression, de menace ou de danger d’agression, le Conseil avise aux moyens d’assurer l’exécution de cette obligation. »

L’article 13, § 1 : « Tous les membres de la Société conviennent que, s’il s’élève entre eux un différend susceptible d’entraîner une rupture, ils le soumettront soit à la procédure de l’arbitrage, soit à l’examen du Conseil. Ils conviennent encore qu’en aucun cas ils ne doivent recourir à la guerre, avant l’expiration d’un délai de trois mois après la sentence des arbitres ou le rapport du Conseil. » L’article 13, § 1 : « Les membres de la Société conviennent que, s’il s’élève entre eux un différend susceptible à leur avis d’une solution arbitrale, et si ce différend ne peut se régler de façon satisfaisante par la voie diplomatique, la question sera soumise intégralement à l’arbitrage. L’article 15, § 1 : « S’il s’élève entre les membres de la Société un différend susceptible d’entraîner une rupture, et si ce différend n’est pas soumis à l’arbitrage prévu à l’article 13, les membres de la Société conviennent de le porter devant le Conseil. » L’article 16, § 1 : « Si un membre de la Société recourt à la guerre contrairement aux engagements pris aux articles 12, 13 ou 15, est ipso facto considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les autres membres de la Société. Ceux-ci s’engagent à rompre immédiatement avec lui toutes relations commerciales ou financières, à interdire tous rapports entre leurs nationaux et ceux de l’État en rupture de pacte. Et enfin l’article 17, § 1 : « En cas de différend entre deux États dont un seulement est membre de la Société, ou dont aucun n’en fait partie, l’État ou les États étrangers à la Société sont invités à se soumettre aux obligations qui s’imposent à ses membres aux fins de règlement du différend, aux conditions estimées justes par le Conseil… »

Telles sont les seules obligations imposées aux États adhérents à la Ligue des Nations. On ne peut contester qu’elles sont réduites au minimum. A mon sens, si l’on peut leur adresser une critique, c’est qu’elles étaient trop réduites, si réduites qu’on peut très justement se demander si elles sont de nature à permettre à la Société des Nations d’atteindre le but de haute moralité internationale en vue duquel elle a été constituée, si l’on peut trouver véritablement dans ces obligations les assises d’un droit international.

Et cependant, bien qu’il réduise ainsi au minimum les obligations des États adhérents, le pacte de Versailles est venu se heurter au principe toujours invoqué de la souveraineté étatique. Le sénat américain a solennellement déclaré qu’il ne pouvait pas ratifier de semblables dispositions parce qu’elles portaient directement atteinte à la souveraineté de l’Union, que notamment et surtout l’article 10 était attentatoire à la souveraineté des États d’une manière générale, et que particulièrement il était en contradiction absolue avec la constitution américaine, que, si l’Amérique acceptait cet article, elle pouvait être entraînée dans une guerre sans l’assentiment du congrès.

Je ne veux pas discuter ce point, et j’accepte telles quelles les raisons invoquées par le Sénat américain pour refuser de ratifier le traité de Versailles, particulièrement par le pacte de la Société des Nations je me borne à faire deux observations.

D’abord, l’attitude de l’Amérique montre à l’évidence la vérité déridée que je défends, à savoir que, tant que l’on maintiendra intacte la notion de souveraineté, on se trouvera dans l’impossibilité de fonder le droit international et d’édifier un système juridique propre à empêcher la guerre. Et cependant il faut qu’il y ait un droit international ; il faut faire tout ce qui est humainement possible pour éviter que de nouvelles guerres n’éclatent. Nous avons vu que les théoriciens étaient impuissants à donner un fondement solide au droit international ; les hommes politiques et les diplomates le sont aussi, parce que leurs efforts viennent encore et toujours se briser à l’obstacle né de cette idée persistante et encombrante de souveraineté.

La seconde observation que je veux faire est du même ordre. L’objection qui a été formulée au sénat américain contre la Société des Nations et particulièrement contre l’article 10 du pacte peut être faite contre tout accord international, de quelque ordre, de quelque nature qu’il soit. Il n’y a pas, il ne peut pas y avoir d’accord international qui ne vienne limiter plus ou moins la souveraineté des États participants Je citerai, par exemple, un accord aux obligations duquel, à l’heure actuelle, aucun État ne songe à se soustraire, l’union postale universelle, qui fixe le tarif du transport international des lettres, et qui impose à chacun des États signataires toute une série d’obligations. Il est d’évidence qu’un pareil accord vient limiter la souveraineté des États contractants, puisque chacun est obligé d’expédier, de recevoir et de distribuer les correspondances dans des conditions qui ont été déterminées par la convention, c’est-à-dire autrement que par sa propre volonté et dans des conditions qui ne peuvent pas être modifiées par un acte unilatéral de sa volonté.

Il faut le dire très nettement. Si particulièrement les articles 10 et 12 du pacte de Versailles créent des obligations contraires à la souveraineté des États, si pour cette raison un État qui veut garder intacte sa souveraineté ne peut les accepter, il n’y a pas de droit international, il ne peut pas y avoir de droit international ou du moins, il ne peut y en avoir qu’à la manière allemande, c’est-à-dire un droit international qui ne lie les États que parce qu’ils le veulent bien, et auquel ils peuvent se soustraire quand bon leur semble, « parce que, comme l’écrit Jellinek, le droit international est fait pour les États, et non les États pour le droit international. »

IV

Malgré l’abstention des États-Unis, le Conseil de la Société des Nations s’est déjà réuni plusieurs fois, et l’Assemblée a tenu ses premières assises à Genève, pendant le mois de novembre 1920. Elle s’est trouvée en présence de questions capitales, d’ailleurs prévues expressément par le pacte de Versailles, la création d’une cour de justice internationale et la limitation des armements. L’article i4 du pacte porte en effet : « Le Conseil est chargé de préparer un projet de cour permanente de justice internationale et de le soumettre aux membres de la Société… » Et l’article 8, §§ 1 et 3 : « Les membres de la Société reconnaissent que le maintien de la paix exige la réduction des armements nationaux au minimum compatible avec la sécurité nationale et avec l’exécution des obligations internationales imposée par une action commune. Le Conseil, tenant compte de la situation géographique et des conditions spéciales de chaque État, prépare les plans de cette réduction, en vue d’un examen et de la décision des divers gouvernements. »

Qu’a fait l’Assemblée de Genève. Le 13 décembre 1920, après de longs débats, elle adoptait le plan d’établissement d’une cour permanente de justice internationale devant siéger à La Haye, et se composant de onze membres élus par la Ligue. Mais l’Assemblée de Genève décidait en même temps que cette cour n’aurait pas le caractère de juridiction obligatoire, c’est-à-dire que les États ayant un différend ne seraient pas obligés de le lui soumettre. C’est sur ce point que les discussions ont principalement porté. Les petites puissances demandaient que la cour de justice internationale eût le caractère de juridiction obligatoire. Les grandes puissances, la France, l’Angleterre, l’Italie, le Japon s’y opposaient, et toujours pour la même raison, parce que le caractère de juridiction obligatoire serait une atteinte à la souveraineté étatique. Sur leur demande, l’Assemblée a repoussé le caractère obligatoire de la juridiction internationale, ce qui a provoqué l’éloquente protestation d’un délégué belge, M. Lafontaine : « Je voudrais, s’est-il écrié, avoir l’éloquence d’un Démosthène et d’un Mirabeau. Si vous ne m’écoutez pas, écoutez le cri de l’humanité ; écoutez les voix des mères et des veuves, dont les pleurs, pour tout ce qu’elles ont perdu, roulent sur nous comme les vagues de la mer. Écoutez l’humanité qui en a assez de vos intérêts vitaux et de votre souveraineté nationale et qui désire la paix. »

Quant à la réduction des armements, en réalité elle n’a pas fait un pas, et l’Assemblée s’est bornée à voter le 14 décembre, après de vives discussions, une motion par laquelle elle invite le Conseil de la Ligue à recommander aux nations participantes de décider que les prévisions de dépenses en vue des armements ne dépasseront pas, en 1922 et en 1923, le chiffre auquel elles seront fixées pour 1921. Même cette formule aussi atténuée que possible n’a point réuni l’unanimité. Sept puissances ont voté contre, à savoir : le Brésil, le Chili, la France, la Grèce, la Hollande, la Roumanie et l’Uruguay. Je dois dire que M. Léon Bourgeois, en déclarant que les délégués français ne voteraient pas la motion, n’a point invoqué le principe de la souveraineté, mais seulement la situation faite à la France en Europe et dans le proche Orient.

« La France, a-t-il dit, a assumé une grande responsabilité pour assurer l’exécution du traité de Versailles. Elle a assumé une charge beaucoup plus lourde que toute autre nation. Personne ne saurait dire que les conditions existant actuellement en Europe et dans le proche Orient soient telles que la France puisse désarmer. »

V

Il y aurait encore bien des choses à dire sur la souveraineté internationale, le traité de Versailles et la Ligue des Nations. Mais je m’arrête, parce que, si j’allais plus loin, je serais forcément amené à parler de questions purement politiques, et je ne veux pas sortir du domaine propre au droit et à la sociologie. Les conclusions de cette leçon et de la précédente apparaissent d’ailleurs évidentes.

Dans les rapports internationaux, la conception de la souveraineté des États est encore prépondérante, et tant qu’elle conservera sa force, il sera impossible de donner un fondement solide au droit international, de le rendre vraiment obligatoire pour les États et d’instaurer un système propre à empêcher la guerre. La Ligue des Nations ne pourra certainement atteindre tout son objet que si l’on arrive, non pas sans doute à détruire, je crains que pour bien longtemps encore ce soit impossible, mais du moins à faire passer au second plan cette conception absorbante de souveraineté et à mettre au premier plan, non plus la notion de droit souverain, mais celle de devoir s’imposant aux gouvernants et aux peuples de ne pas troubler la paix et de respecter l’autonomie nationale et territoriale des autres nations.

Ne désespérons pas de l’avenir. Il a fallu de longs efforts pour fonder le droit public interne, pour limiter par des obligations vraiment juridiques et positives les pouvoirs de l’État à l’égard des individus. On est sur le point d’y être arrive. Il viendra bien aussi, tôt ou tard, un moment où l’on saura fonder solidement un droit international public. Cela m’amène naturellement à parler de la souveraineté à l’intérieur. Ce sera l’objet des prochaines leçons.