Jusqu’à présent, les pourvois contre les nominations irrégulières de fonctionnaires sur lesquels le Conseil d’Etat a été appelé à statuer étaient introduits tant au nom des associations amicales qu’au nom personnel de certains des fonctionnaires membres de ces associations. Aussi avez-vous évité jusqu’à présent de vous prononcer sur la recevabilité des actions introduites par ces associations elles-mêmes. Vos décisions sont toutes conformes à l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 février 1907, Prunget (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 157). Aujourd’hui, l’association se présente seule devant vous. Dès lors, la question de recevabilité se pose inéluctablement. M. le ministre n’a opposé à l’association aucune fin de non-recevoir tirée de son défaut de qualité, et l’association prend acte de cette reconnaissance implicite de son droit. Mais cette circonstance ne saurait faire obstacle à ce que vous examiniez la question. Tout tribunal a le droit et le devoir de vérifier, même d’office, la capacité juridique des personnes, physiques ou morales, qui se présentent devant lui pour plaider. C’est ainsi que vous avez d’office déclaré non recevable la requête formée par la Chambre syndicale des employés, parce qu’elle ne constituait pas un syndicat professionnel légalement formé (V. Cons. d’Etat, 3 août 1907, Chambre syndicale des employés, Pand. pér., 1907.3.79 ; Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 778). Nous devons donc nous poser les questions suivantes : 1° Dans l’état actuel de la législation, les fonctionnaires peuvent-ils légalement former entre eux des associations ? 2° En admettant qu’ils puissent s’associer, ces associations pourront-elles avoir le caractère d’associations professionnelles ? 3° En admettant que l’association requérante soit légalement formée, pouvait-elle intenter l’action dont vous êtes saisis ?

I. — Nous vous demandons la permission de vous rappeler les phases successives par lesquelles a passé cette question des associations des divers salariés de l’Etat. Elle est née au lendemain de la loi du 21 mars 1884. Lorsque se manifestèrent les premières velléités d’agents de l’Etat de se constituer en syndicats professionnels, le gouvernement commença par dénier ce droit à tous les salariés de l’Etat sans distinction, aux ouvriers comme aux employés et fonctionnaires. Cette première phase de la lutte prend fin, le 22 mai 1894, sur le vote par la Chambre des députés de l’ordre du jour suivant : « La Chambre ; — Considérant que la loi de 1884 s’applique aux ouvriers et employés des exploitations de l’Etat aussi bien qu’à ceux des industries privées, invite le gouvernement à la respecter et à en faciliter l’exécution » (J. off. du 23 mai 1894, déb. parl., p. 862). Ce vote entraîna la chute du ministre des travaux publics, qui était M. Jonnart. Depuis ce vote, aucun ministre n’a plus contesté aux ouvriers de l’Etat le droit de se prévaloir des dispositions de la loi de 1884. En revanche, beaucoup des agents rétribués par l’Etat, qui ont le caractère de fonctionnaires publics ou d’employés des administrations publiques, qu’il s’agisse d’instituteurs, agents ou sous-agents des postes, de cantonniers, se sont toujours vu dénier, par les ministres successifs, le droit de constituer des syndicats professionnels. Tour à tour, MM. Spuller, Rambaud, Combes, Bourgeois, Bienvenu-Martin, Briand ont repoussé les demandes des instituteurs, MM. Jules Roche, Millerand, Barthou, Dubief celle des agents et sous-agents de postes.

Depuis la promulgation de la loi du 1er juillet 1901, la résistance du gouvernement a subi une modification. La première manifestation de cette nouvelle attitude du gouvernement se trouve dans les circulaires des 12 et 31 janvier 1903, concertées entre les ministres des travaux publics, de l’intérieur et de la justice, MM. Maruéjouls, Combes et Vallé, relatives aux cantonniers : « Dans un certain nombre de départements, dit la circulaire du ministre de l’intérieur du 12 janvier 1903, les cantonniers des divers services de voirie, se fondant sur la loi du 21 mars 1884, ont cru pouvoir former des syndicats professionnels. La question de légalité de ces associations, qui était restée indécise, vient d’être tranchée par une récente décision de M. le ministre de la justice, que je crois utile de porter à votre connaissance, après entente avec M. le ministre des travaux publics. M. le ministre de la justice estime que les cantonniers n’ont pas qualité pour invoquer, en leur faveur, le bénéfice de la loi du 21 mars 1884, attendu que, d’après la jurisprudence de la Cour de cassation (V. Cass. 27 juin 1885, S. 1887.1.281 ; P. 1887.1.660), le droit de former un syndicat est restreint à ceux qui, soit comme patrons, soit comme ouvriers ou salariés, appartiennent à l’industrie, à l’agriculture ou au commerce, à l’exclusion de toutes autres personnes ou de toutes autres professions. Il ajoute toutefois que, d’après la loi du 1er juillet 1901, la question de légalité du syndicat paraît avoir perdu la plus grande partie de son intérêt. Aux termes de cette loi, en effet, les citoyens peuvent former entre eux, sans condition de profession, des associations régulières qui, une fois déclarées, présentent à peu près les mêmes avantages que les syndicats professionnels. Il en résulte que le groupement dissous comme syndicat peut librement se reformer comme association. Dans ces conditions, les procureurs généraux ont reçu des instructions les invitant à provoquer la dissolution des syndicats de cantonniers constitués en vertu de la loi du 21 mars 1884, et à faire connaître en même temps aux administrateurs de ces syndicats qu’il leur est loisible de former valablement une association nouvelle, en se conformant aux prescriptions des art. 1 et 2 de la loi du 1er juillet 1901 et en se plaçant sous l’emprise de cette loi. » Ainsi apparaît une distinction entre le syndicat professionnel, forme privilégiée d’association, qui demeure interdite aux fonctionnaires, et l’association de droit commun, qui leur est ouverte.

Depuis ce moment, cette distinction a été acceptée par tous les ministres auxquels la question a été posée. Nous vous citerons les déclarations faites à la Chambre des députés, à la séance du 7 novembre 1905, par MM. Bienvenu-Martin, Dubief et Rouvier : « J’ai cru devoir, a déclaré M. Bienvenu-Martin, ministre de l’instruction publique (J. off. du 8 nov. 1905, déb. parl., p. 3084), adresser aux préfets des départements intéressés une lettre dont je donne connaissance à la Chambre : « J’ai été informé que dans quelques départements, les associations d’instituteurs ont mis à l’étude la question de savoir si elles peuvent se transformer en syndicats professionnels, par application de la loi du 21 mars 1884. Déjà, il y a quelques mois, à l’occasion de l’initiative prise par les instituteurs du Var, mon administration a été consultée sur la même question. D’accord avec mon collègue, M. le ministre du commerce, de l’industrie, des postes et des télégraphes, qui a dans ses attributions l’application de la loi du 21 mars 1884, j’ai répondu par la négative… (suit un rappel de la jurisprudence)… De cette jurisprudence, il résulte que les instituteurs publics ne rentrent pas dans les catégories visées par la loi et ne peuvent constituer un syndicat professionnel. Il est loisible, d’ailleurs, aux membres de l’enseignement public de former entre eux, sous le couvert de la loi du 1er juillet 1901, des associations régulières, qui, une fois déclarées, présentent sensiblement les mêmes avantages que les syndicats professionnels. En portant les dispositions qui précèdent à la connaissance du bureau de l’association des instituteurs, je vous prie d’insister sur l’intérêt même qu’ont les instituteurs publics à rester sur le terrain professionnel qui leur est propre. » « Tous les gouvernements qui se sont succédé à la tête de ce pays depuis 1884, a déclaré M. Rouvier. Président du conseil (J. off., loc., cit., p. 3087 et 3088), ont considéré que la loi du 21 mars 1884 ne s’applique pas aux fonctionnaires ; la liberté de se syndiquer, elle, appartient à ceux des agents de l’Etat qui servent l’Etat industriel, mais non pas l’Etat puissance publique. » Voici une autre circulaire de M. Briand du 6 avril 1906 : « Vous devez prévoir que l’instituteur, après vous avoir transmis régulièrement par écrit ses explications, croira, s’il est membre d’une association amicale d’instituteurs de son département, devoir charger le bureau de cette association d’intervenir auprès de vous pour présenter, plus efficacement sa défense. Plusieurs de vos collègues m’ont demandé, dans ce cas, la ligne de conduite à suivre. Les associations d’instituteurs ont une existence légale… », et le ministre engage les préfets à recevoir les délégués des amicales et à les entendre. Interpellé le lendemain au Sénat par M. Sébline (séance du 7 avril 1906, J. off. du 8, déb. parl., p. 409, 1re col.), M. Briand s’exprime ainsi : « Ma circulaire permettra aux amicales, qui sont des associations légales, de prouver qu’il n’est pas indispensable de recourir au syndicat pour obtenir ces résultats. » Le ministre déclare, en outre, qu’il ne tolérera la formation d’aucun nouveau syndicat d’instituteurs.

Au cours de ce même débat, M. Poincaré, ministre des finances, rectifie en ces termes une assertion inexacte de M. Sébline, qui avait mis en cause un prétendu syndicat d’agents des contributions indirecte : « Il n’y a pas de syndicat des agents des contributions indirectes… Les agents des contributions indirectes sont des fonctionnaires parfaitement corrects et respectueux de la loi. Ils se sont formés en association, à la faveur de la loi de 1901 et du droit commun, ce qui existe, d’ailleurs dans la plupart des administrations publiques, et ce qui est irréprochable » (J. off. du 8 avril, déb. parl., p. 408). Tant de déclarations concordantes, faites par des ministres appartenant à toutes les nuances de l’opinion républicaine, constituent une véritable doctrine gouvernementale.

Cette doctrine, avec la distinction qu’elle comporte, a été acceptée par les auteurs, notamment par M. Wahl, professeur à la Faculté de droit de Paris (note sous Douai, 11 nov. 1901, S. et P. 1901.1.289), M. Pichat (Contr. d’assoc., n. 18 et 52), et M. Fernand Faure, qui, dans la Revue politique et parlementaire, mène depuis un an une ardente campagne contre les syndicats des fonctionnaires. « Le droit d’association pour les fonctionnaires, écrit ce dernier auteur (Revue polit. et parlem. , 1907, t. II, p. 243), n’a pas besoin d’être réglementé par une loi particulière… Nous avons aujourd’hui deux lois sur le droit d’association : la loi générale du 1er juillet 1901 et la loi spéciale du 21 mars 1884. Par sa nature, la première est applicable à tous les citoyens sans exception, aux fonctionnaires, par conséquent, comme à tout le monde. Par sa nature également, la seconde n’est au contraire applicable qu’à ceux pour lesquels elle a été faite, c’est-à-dire, suivant la solide doctrine des deux arrêts de la Cour de cassation du 27 juin 1885, précité, et du 28 février 1902 (S. et P. 1903.1.445 ; Pand. pér., 1902.1.377), à ceux qui, soit comme patrons, soit comme ouvriers ou salariés, appartiennent à l’industrie ou au commerce, à l’exclusion de toutes autres personnes ou de toutes autres professions. » Elle a, enfin, été consacrée par quelques décisions judiciaires : « Attendu que la profession d’égoutier, étant à Paris exclusivement relative à un service public d’hygiène et de salubrité dépendant de l’administration de la ville, ne peut comporter l’étude ou la défense d’aucun intérêt économique, industriel, commercial ou agricole, et, par suite, ne permet pas à ceux qui l’exercent de constituer un syndicat en vertu de la loi du 21 mars 1884 ; que leur syndicat, qui paraît exister en la forme, n’a point, en réalité, d’existence légale, sauf le droit, pour les personnes qui le composent, de se constituer en association sous le régime de la loi du 1er juillet 1901, ce qu’elles n’ont pas cru devoir faire jusqu’ici ; qu’il ne peut, en conséquence, former valablement une demande en justice » (Trib. corr. de la Seine, 8 juill. 1903 ; Rec. Gaz. des trib., 1903, t. II, p. 227). Cette doctrine nous paraît, quant à nous, absolument fondée. La loi de 1901 ne fait aucune distinction. Elle est ouverte à tous. Il ne nous paraît donc pas possible de contester la légalité de l’association requérante, qui a été constituée conformément aux prescriptions de la loi du 1er juillet 1901, suivant récépissé délivré le 28 juillet 1905, et cela avec l’assentiment certain du ministre, puisqu’elle a son siège social au pavillon de Flore.

II. – Si les fonctionnaires ont le droit de former une association dans les formes de la loi de 1901, cette association peut-elle avoir un but et un caractère professionnels ? Ne doit-elle pas se constituer uniquement en vue de procurer des secours aux membres malheureux de l’association ou à leurs familles ? Nous ne voyons rien dans la loi de 1901 qui suppose à ce que les associations aient un caractère professionnel. Cette loi ne limite nullement l’objet des associations qu’elle régit. C’est l’opinion adoptée par M. Pichat (op. cit., n. 52) et par M. Barthou, dans son ouvrage sur l’Action syndicale. Enfin, il ne faut pas oublier que ce sont les ministres eux-mêmes, M. Bienvenu-Martin, M. Briand, qui ont convié les amicales à s’occuper des intérêts professionnels de leurs membres.

III. – Enfin, si l’association requérante est légalement constituée et peut s’occuper des intérêts professionnels, avait-elle qualité pour intenter l’action dont elle vous a saisis ? Aux termes de l’art. 6 de la loi du 1er juillet 1901, toute association déclarée a le droit d’ester en justice. Mais quelles actions a-t-elle le droit d’intenter ou de soutenir ? Vous avez eu à examiner cette question à propos d’une affaire de repos hebdomadaire introduite par une chambre syndicale de patrons (V. Cons. d’Etat, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, 9e espèce, S. et P. 1907.3.19). M. le commissaire du gouvernement Romieu, dans ses conclusions (S. et P. loc. cit.), a exposé la distinction qu’il y a lieu de faire entre l’action syndicale, par laquelle le syndicat soutient les intérêts collectifs de la corporation toute entière, et l’action individuelle, intentée dans l’intérêt personnel exclusif d’un ou de plusieurs membres du syndicat, laquelle ne pourrait être exercée par le syndicat que s’il était constitué mandataire de ses membres. « On peut facilement concevoir dans une même matière, disait M. Romieu, des hypothèses où l’action du syndicat serait recevable ou non, suivant la nature des recours pour excès de pouvoir présentés : par exemple, une association de propriétaires pourrait attaquer, pour excès de pouvoir, un décret d’alignement, mais non le refus d’alignement individuel opposé à l’un d’eux : de même, nous admettrions la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir de la part d’une association de fonctionnaires contre une nomination illégale, portant atteinte aux intérêts collectifs, mais non d’une action tendant à obtenir la réparation du préjudice causé à tel ou tel fonctionnaire plus directement lésé. » Plus récemment, M. Teissier s’exprimait ainsi dans ses conclusions sous Cons. d’Etat, 15 février 1907, Prunget, précité : « Les requérants sont incontestablement recevables a introduire en leur nom personnel le recours ; de telle sorte qu’il n’est pas indispensable, dans l’affaire actuelle, de trancher la question de savoir si 1’Association amicale du ministère du commerce est recevable a vous demander l’annulation de l’arrêté attaqué. »

Au surplus, si la question se posait nécessairement, ou si vous vouliez la résoudre, nous n’aurions aucune hésitation à vous demander de déclarer le recours de l’association recevable. Cette association est, en effet, une association déclarée, ayant, par suite, aux termes de l’art. 6 de la loi du 1er juillet 1901, le droit d’ester en justice en son nom propre. Il y a lieu, évidemment, d’appliquer ici les mêmes distinctions que pour les actions des syndicats, et de décider qu’une association ne pourrait pas, sans mandat formel, exercer les actions individuelles de ses membres, et, par exemple, attaquer une mesure disciplinaire visant l’un d’eux. Elle ne pourrait substituer sa propre appréciation à celle du fonctionnaire lésé. C’est ce que vous avez décidé récemment (V. Cons. d’Etat, 28 déc. 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, précité). Mais, au contraire, et c’est un point que M. le commissaire du gouvernement Romieu a mis admirablement en lumiere, l’association est absolument recevable à exercer les actions ayant un intérêt professionnel collectif, et à attaquer l’acte lésant les intérêts que l’association a pour but de défendre.

Et tel est incontestablement le cas de l’espèce, la mesure attaquée portant un préjudice certain à tous les membres de l’association, et violant le décret sur l’organisation de l’administration centrale, pour l’observation et la défense duquel elle a été formée. Dans l’espèce actuelle, l’association, qui s’est constituée pour la défense des intérêts de carrière, exerce une action qui tend à assurer les garanties promises à l’ensemble du personnel par le décret du 23 mai 1896 (S. et P. Lois annotées de 1896, p. 149; Pand. pér., 1896.3.94). Elle soutient qu’étant données les dispositions de l’art. 11 de ce décret, d’après lesquelles les fonctionnaires coloniaux, lorsqu’ils sont nommés rédacteurs, entrent dans la classe correspondante à la solde d’Europe dont ils sont titulaires aux colonies, les rédacteurs issus du concours ou sortis de 1’Ecole coloniale, qui, suivant la règle générale de l’art. 11, ne sont nommés qu’à la dernière classe de l’emploi, ont intérêt d’écarter de ce poste d’avancement ceux qui ne remplissent pas les conditions requises pour y être nommés.

Nous croyons que cette argumentation est fondée, et nous ajouterons ce renseignement que, dans le projet de loi relatif aux associations de fonctionnaires, déposé au nom du gouvernement, à la séance du 11 mars 1907 par M. Clémenceau, président du conseil, ministre de l’intérieur, et M. Guyot-Dessaigne, ministre de la justice (J. off., mai 1907, doc. parl. de la Ch. des dép., p. 226), l’art. 3 reconnaît à ces associations le droit de « poursuivre devant la juridiction compétente l’annulation des mesures prises contrairement aux dispositions législatives et réglementaires, sans préjudice des recours individuels formés par les intéressés ». S’agit-il d’attribuer aux associations un droit nouveau ou de mettre au-dessus de toute contestation un droit qu’elles ont dès à présent la faculté d’exercer ? Voici comment cet article est commenté dans le rapport de l’honorable M. Jeanneney (J. off., avril 1908, doc. parl. de la Ch. des dép., p. 507) : « La capacité d’ester en justice appartenant normalement, avec la personnalité civile, aux associations déclarées, aussi bien qu’aux syndicats, et aucune limites n’y étant mise, ni par la loi de 1901, ni par celle de 1884, il était peut-être inutile d’inscrire au projet une disposition spéciale pour donner à ces groupements le droit de poursuivre devant la juridiction compétente l’annulation de mesures prises contrairement aux dispositions législatives et réglementaires. En matière de recours contentieux, la jurisprudence administrative a pris depuis quelques années et ne cesse de se donner un développement dont on ne peut se réjouir, et qui constitue un salutaire exemple. Élargissant chaque jour son contrôle, elle n’oppose plus maintenant au fonctionnaire, qui se plaint de la nomination illégale de l’un de ses collègues, qu’il manque de qualité pour agir en justice, faute d’un intérêt direct et personnel. Elle accueille le recours pour excès de pouvoir de tous ceux qui sont en droit de dire que la nomination faite l’a été en violation des lois et qu’elle est de nature à nuire à leur avancement (V. Cons. d’Etat, 11 déc. 1903 [2 arrêts], Lot et Molinier, et le 18 mars 1904, Savary, S. et P. 1904.3.113 ; Pand. pér., 3e espèce, 1905.4.21). D’autre part, la jurisprudence judiciaire reconnaît aussi, à présent, que, lorsqu’un groupement est constitué en vue d’un certain objet, l’intérêt individuel de chacun de ces membres est, dans la limite de cet objet, toujours accompagné de l’intérêt collectif du groupe (V. Cass. 5 jan. 1897, S. et P. 1897.1.212 ; Pand. pér., 1898.1.414 ; Aix, 26 juin 1906, S. et P. 1906.2.295). Après quelques hésitations, le Conseil d’Etat a même admis le syndicat à défendre les intérêts collectifs du groupe (V. Cons. d’Etat, 21 déc. 1906, Syndicat des propriétaires du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, S. et P. 1907.3.33, la note de M. Hauriou et les renvois. V. aussi, Cons. d’Etat, 29 juin 1900, Syndicat agricole d’Herblay, S. et P. 1903.3.1, et la note de M. Hauriou). De telles décisions eussent permis sans doute aux syndicats professionnels de fonctionnaires de poursuivre sans difficultés l’annulation de mesures illégales, sans qu’une disposition spéciale fût nécessaire : la défense des intérêts de leurs membres est, en effet, leur mission corporative essentielle. La même solution devrait, croyons-nous, être étendue aux associations déclarées de la loi de 1901 : leur spécialité fonctionnelle est encore d’assurer la sauvegarde des droits de leurs adhérents. Mais leur droit à agir ne devrait point leur être contesté. Peut-être donc une disposition spéciale n’était-elle pas nécessaire. Nous avons pourtant adhéré à celle que nous proposait le projet du gouvernement… Cette disposition avait l’avantage de lever éventuellement toute difficulté sur la recevabilité d’une action ; elle marque aussi très nettement l’une des intentions caractéristiques de la loi que nous proposons. Elle se justifie, au fond, par les très bonnes raisons qui l’avaient inspirée à la commission extraparlementaire » (J. off., loc. cit., p. 529).

Nous vous proposerons donc, conformément à l’avis implicite du ministre, de reconnaître qualité à l’association requérante, en examinant au fond son pourvoi.