Le juge électoral français n’est pas compétent pour connaître d’une élection étrangère… même tenue en France !

Note sous Conseil d’Etat, Ord., 23 mai 2014, Mme E., requête numéro 380560


Date de fraîcheur: Juin 2014





L’actualité internationale peut avoir des effets inattendus dans le prétoire du juge administratif plus habitué à connaître de la situation politique interne à d’autres Etat par le biais du contentieux de l’asile que par la voie du contentieux électoral.

Mme E. et d’autres requérants, tous de nationalité syrienne et résidents en France, ont saisi le juge des référés du Conseil d’Etat sur le fondement de l’article L.521‑2 du code de justice administrative (référé « liberté fondamentale ») d’une requête tendant à imposer à l’administration française de leur permettre de pleinement exercer leurs droits électoraux à l’occasion de l’élection présidentielle syrienne prévue le 3 juin 2014.

Le juge des référés rejettera cette requête sur le fondement de l’article L.522‑3 du code de justice administrative (ordonnance dites de « tri ») qui permet un rejet non contradictoire lorsque, notamment, la requête qui lui est présentée ne relève pas de la compétence du juge administratif. Si tel est le sort de nombreuses demandes de référés dépourvues d’urgence ou irrecevables, le fondement juridique de ce rejet constitue ici un élément notable.

En effet, si la requête tenait à permettre le bon accomplissement d’une élection étrangère, elle était dirigée contre l’Etat français qui a décidé de s’« opposer » à la tenue sur le territoire national de ces élections.

Ce faisant c’est en réalité deux éléments qui sont tranchés. Le premier, évident, est de constater l’incompétence du juge administratif pour connaître de l’élection étrangère elle-même. Le second, plus complexe, est de déterminer dans quelle mesure le Gouvernement français peut s’opposer à la tenue d’un scrutin « étranger » sur son territoire.

1°) Hormis le cas des « élections européennes », qui sont prévues et organisées en France en vertu d’un Traité international auquel la France est partie1, cette dernière n’organise aucun scrutin politique au suffrage universel en propre pour le compte d’organismes internationaux ou étrangers sur son territoire.

Toutefois, les règles issues du droit international2 permettent aux Etats d’organiser, dans le cadre de leur réseau consulaire, la tenue d’élections nationales à l’étranger si le droit de l’Etat d’accueil ne s’y oppose pas.

Le droit français ne comporte aucune disposition législative qui fait obstacle à la tenue d’élections étrangères sur son territoire dans ce cadre mais aucun texte ne l’organise pour autant. C’est donc dans un cadre souple que chaque Etat peut organiser sur le territoire français des élections dans ses locaux consulaires.

Mais la participation de la France peut être requise pour assister l’Etat étranger dans l’organisation des élections notamment lorsque les locaux consulaires s’avèrent mal commodes ou impropres à cet usage. Ainsi, la France doit accepter, au moins tacitement3, l’extension des locaux consulaires4 pour cet usage lorsque le nombre de votants l’impose. Les 5073 syriens autorisés à résider en France ne semblaient pas ici imposer de telles dispositions5.

Par voie de conséquence, la France pouvait parfaitement interférer sur la tenue d’élection syriennes en France puisqu’en application de l’article 5 de la Convention de Vienne, les lois de police qui sont applicables dans les locaux diplomatiques et consulaires sont celles du pays d’accueil6. Toutefois, ces locaux étant inviolables et les personnels diplomatiques disposant d’une immunité de juridiction7, la portée de cette règle est limitée par la volonté de l’Etat d’envoi8.

Il y a donc une ambivalence du statut des élections politiques étrangères en France qui sont à la fois un acte de la souveraineté étrangère et sur lequel la souveraineté française peut interférer. Il était donc logique que la notion d’« Acte de Gouvernement » se retrouve dans le présent contentieux.

2°) Il est à noter que la France n’est pas totalement libre d’organiser ses élections politiques et administratives en dehors du territoire national. Mais, à l’identique des restrictions pesant sur les élections organisées par les Etats étrangers en France, d’autres Etats peuvent interférer sur les élections françaises.

En dehors de la situation particulière des forces militaires françaises basées à l’étranger9 et des Etats placés sous protectorat ou administration française, la règle historique était en effet que les français établis à l’étranger se devait d’exercer leurs droits civiques sur le territoire français10.

La France a cependant organisé des scrutins à l’étranger au profit de ses nationaux11 d’une manière très progressive et particulièrement récente.

a) Les scrutins politiques nationaux à circonscription unique (élections présidentielles et référendum nationaux) ont été les premières concernées par l’ouverture de bureaux de vote extraterritoriaux qui pouvaient se substituer au rattachement fictif des électeurs à un bureau de vote national.

La rédaction d’origine de l’article 1er de loi organique du 31 janvier 1976 dispose ainsi que « Pour l’élection du Président de la République, les Français établis hors de France peuvent (…) exercer leur droit de vote (…) dans un centre de vote créé à l’étranger avec l’assentiment de l’Etat concerné ou, à défaut, dans un département limitrophe d’un Etat frontalier », ces dispositions sont également applicables en cas de référendum national12. Il est également prévu l’aménagement des règles françaises de propagande électorale13 et la compétence des juridictions françaises14. Ces dispositions ont été mises en œuvre pour la première fois à l’occasion de l’élection présidentielle de 198115 et du référendum de 1988.

Il était donc prévu dans ce cadre la possibilité d’organiser des bureaux de vote à l’étranger sous la réserve de l’« assentiment de l’Etat concerné ». Plusieurs Etats y ont fait obstacle (Algérie, Cameroun, Côte d’Ivoire, Allemagne fédérale et Suisse)16 ce qui avait imposé la création de centres de vote spéciaux dans les départements frontaliers de l’Allemagne et de la Suisse17. Leur opposition a été ensuite levée progressivement18, ce qui a amené à ce que cette réserve liée à la souveraineté étrangère ait été ultérieurement supprimée par la loi du 20 juillet 200519. En pratique, la tenue de bureaux extraterritoriaux n’avait ici guère d’incidence dans la mesure où les scrutins en cause ne donnaient pas lieu à découpage électoral.

b) Le Parlement a également compris des représentant des Français de l’étranger20 dès la IIIe République mais cela résultait, en réalité, du cadre colonial.

Le Conseil de la République, sous l’empire de la Constitution de 1946, comprenait des membres représentant les français de l’étranger qui étaient désignés par la chambre basse21 sur présentation du Conseil supérieur des Français de l’étranger (CSFE) qui n’était alors pas lui-même élu au suffrage universel22. Le même dispositif sera maintenu pour le Sénat en 1958 avec toutefois le transfert de la désignation des parlementaires représentants les Français de l’étranger à la chambre haute sur proposition du CSFE23. Avec l’entrée en vigueur de la loi du 7 juin 198224, le CSFE, organe administratif, sera élu au suffrage universel direct conférant ainsi une légitimité démocratique à celui-ci et, par voie de conséquence, aux sénateurs représentant les français de l’étranger25. L’appellation de « conseil supérieur » sera ensuite modifié en Assemblée des français de l’étranger26 afin de refléter le changement de nature de l’organe.

L’Assemblée nationale ne comportait donc plus de représentation des français de l’étranger depuis la fin de la période coloniale. Cependant, avec la réforme constitutionnelle du 200827, il sera instauré des députés représentant l’ensemble des français de l’étranger suivant un mode de désignation identique à celui des députés élus en France, les circonscriptions électorales étant cependant plus vastes en ce cas28. Si, dans la plupart des Etats, nulle difficulté n’a été relevée, il convient de signaler que le Canada a fait obstacle à la tenue d’élections sur son territoire car celles-ci étaient contraires à la souveraineté de la Couronne et à l’indépendance du pays29. En pratique, cela a juste imposé de recourir aux seuls locaux consulaires et au réseau Internet pour la propagande et les opérations électorales afin d’en « réduire la visibilité ».

c) Il a, enfin, été institué des conseils consulaires, de nature administrative, ayant des fonctions consultatives30. Pour ces dernières, le droit de l’Etat d’accueil n’a qu’une portée limitée puisque la Convention de Vienne prévoit que chaque Etat est libre d’organiser ses organes consulaires ce qui semble inclure, en tant que de besoin, les organes électifs.

d) Sur le plan des principes, on constate donc que les élections « transnationales », en réalité des élections politiques tenues en territoire étranger, soulèvent des questions juridiques complexes.

Le droit de l’Etat d’accueil est en effet territorialement applicable en vertu des règles relatives aux relations internationales mais les immunités applicables permettent néanmoins à l’Etat d’origine de « rattacher » ces actes à sa juridiction. Ainsi, le contrôle des élections françaises à l’étranger relève du Conseil constitutionnel31, du Conseil d’Etat32 ou du Tribunal administratif de Paris33. Le contrôle de la qualité d’électeur français est attribué aux tribunaux civils du premier arrondissement de Paris34.

Toutefois, si juridiquement il est parfaitement possible d’organiser un scrutin politique dans les locaux diplomatiques français sans l’accord du pays hôte, il est politiquement délicat d’y procéder sans son acceptation même tacite. En effet, si les personnels diplomatiques et consulaires bénéficient de privilèges assurant leur protection contre des mesures de rétorsion, tel n’est pas le cas des simples citoyens qui y sont établis. Il est donc nécessairement requis une rencontre de volonté minimale en ce sens des Etats concernés.

A cet égard, il convient de préciser que jusqu’aux élections présidentielles syriennes de 2014, la France n’avait, quant à elle, jamais formé opposition à aucun scrutin étranger sur son territoire depuis 1945.

Ceci rend d’autant plus atypique la position française qui a été soumise au juge des référés du Conseil d’Etat et sur laquelle peu de précédents existent.

3°) Il y a donc une double contrainte juridique qui pèse sur de telles élections : externe et interne provenant de l’Etat d’origine et de l’Etat d’accueil.

a) Les règles constitutionnelles françaises font du Président de la République le « chef de la diplomatie »35 et, sous son autorité, seules les autorités compétentes de l’Etat peuvent y procéder36. Mais nulle règle formelle n’est applicable ici en dehors de la conclusion d’un Traité ou de l’exercice du droit de légation.

Il convient de préciser que le 13 novembre 2012, le « Conseil national syrien » a été reconnu par les autorités françaises comme le seul représentant légal du peuple syrien en lieu et place du Gouvernement de Damas37. Une telle décision constitue en droit français un Acte de Gouvernement et les droits étrangers consacrent des solutions similaires38.

Le seul contrôle qui s’opère sur de tels actes est donc un contrôle administratif et politique exercé d’abord par le Président de la République sur les autorités gouvernementales et exécutives qui lui sont subordonnées et, ensuite, par le Parlement qui peut, à ce titre, contrôler ou censurer le Gouvernement39. Mais les juridictions sont tenues d’en prendre acte sans pouvoir en déterminer la validité40.

Au cas présent, ce n’est pas la reconnaissance gouvernementale du « Conseil national syrien » en lieu et place du « Gouvernement de Damas » qui était discutée au contentieux, mais le fait pour les autorités françaises de ne pas « reconnaître » et de s’« opposer » aux élections organisées par les autorités de Damas qui ne sont plus, elles-mêmes, reconnues. La question de la détachabilité de cette « opposition », au regard des relations extérieures de la France, était donc posée. La décision en question relève-t-elle de l’ordre juridique interne français ou syrien ou du seul droit international ?

b) La Constitution de la République arabe syrienne du 27 février 2012 prévoit que le Président de cet Etat est élu au suffrage universel direct41 et le contentieux qui en résulte doit être porté devant la Haute cour constitutionnelle au plus tard dans les 3 jours qui suivent le dernier tour de scrutin42. Cependant, si le juge constitutionnel syrien est bien compétent pour connaître de l’organisation cette élection en France, ce n’est qu’à l’égard des autorités diplomatiques et consulaires syriennes et non des autorités françaises.

La Haute cour constitutionnelle syrienne étant incompétente à l’égard des autorités françaises et le juge administratif français étant incompétent à l’égard des autorités syriennes, c’est en réalité des rapports matériels de droit international qui étaient ici en cause.

Or, s’agissant d’interactions entre les effets en France de la reconnaissance internationale d’un Etat et d’un Gouvernement étranger et la souveraineté politique des deux Etats, la qualification d’« Acte de Gouvernement » s’imposait au regard de ses liens avec la conduite des relations internationales. Ceci ne pouvait que conduire la juridiction administrative à décliner sa propre compétence. Toute autre interprétation aurait conduit en réalité le juge administratif à déterminer si la reconnaissance du Conseil national syrien en lieu et place du Gouvernement de Damas était légale ou légitime. Il s’agit là d’une question exclusivement politique de diplomatie internationale, le rejet s’imposait donc.

Didier Girard

Docteur en droit public Rédacteur en chef adjoint de la Revue générale du droit Wissenschaftlicher Mitarbeiter (Universität des Saarlandes)

  1. Articles 223 et s. TFUE. []
  2. Article 5 m de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires (entrée en vigueur France le 30 janvier 1971, cf. décret n° 71‑288 du 29 mars 1971, JO p. 3739). []
  3. Nul formalisme n’est ici requis. []
  4. Ainsi les élections présidentielles algériennes des 12-17 avril 2014 ont donné lieu à l’utilisation de locaux autres que consulaires pour servir de bureau de vote dont le parc des expositions de la ville de Marseille ou une salle de l’Hôtel de ville de Cherbourg… []
  5. La Syrie dispose de locaux diplomatiques à Paris (Ambassade et section consulaire), Marseille et au Moule (Guadeloupe). []
  6. Cass. crim., 11 juin 1852, DP 1852.I.192 ; solution toujours applicable : cf. CA Versailles, 11 décembre 1990, Mamadou Diawara, obs. H. de Touzalin JCP (G) 1991.II.21690 []
  7. CA Paris, 8 novembre 2006, Comité de défense de la cause arménienne c. Sezgin, n° 05/05619, obs. J.‑B. Racine et E. Dreyer D. 2007 p. 851. []
  8. En effet, les forces de police française ne peuvent pénétrer dans les locaux diplomatiques étrangers qu’à la demande ou avec l’accord des autorités de cet Etat. []
  9. Article 9 de la loi organique n° 76‑97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l’élection du Président de la République, JO p. 803. []
  10. Il est à cet égard ouvert de multiples possibilités d’inscription sur les listes électorales en France. []
  11. Il convient de relever que la circonstance que ceux-ci puissent être binationaux est ici inopérante ; au regard des autorités françaises, il sont citoyens français. []
  12. Article 20 de la loi organique ; Décret n° 76‑950 portant application de la loi organique n° 76‑97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l’élection du Président de la République, JO p. 6165. []
  13. Articles 10 et s. de la loi organique. []
  14. Articles 9 et 15 de la loi organique. []
  15. Cf. D. Maus, Textes et documents relatifs à l’élection présidentielle des 26 avril et 10 mai 1981, coll. Notes et études documentaires, La documentation française, 1981, 236 p. not. p. 200 et 210 qui fait état de 132 141 inscrits sur les listes électorales des Français de l’étranger. []
  16. Cf. Ch. Cointat, Rapport n° 315 (2004-2005), Sénat, not. p. 29 ; Sénat, Note sur la représentation institutionnelle des citoyens établis hors de leur pays, étude n° LC 232, 2013, 72 p., <http://www.senat.fr/lc/lc232/lc232.pdf>. []
  17. Décret n° 76‑1187 du 21 décembre 1976 portant création de centres de vote dans des départements limitrophes de la République fédérale d’Allemagne et Décret n° 76‑1188 du 21 décembre 1976 portant création de centres de vote dans des départements limitrophes de la Confédération helvétique, JO p. 7432. Il convient de préciser que Berlin, du fait de son statut spécifique n’était pas concernée par l’opposition allemande (cf. Décret n° 77‑47 du 19 janvier 1977, JO p. 485). []
  18. L’opposition sera définitivement levée en 1979 pour l’Allemagne et 1994 pour la Suisse. Les oppositions temporaires du Cameroun et de la Côte d’Ivoire seront levées en 1980 (Décret n° 79‑856 du 1er octobre 1979, JO p. 2484 ; décret n° 80‑699 du 2 septembre 1980 p. 2130 ; décret n° 80-858 du 31 octobre 1980, JO p. 2567 et décret n° 94‑1012 du 23 novembre 1994, JO p. 1676). Compte tenu de son climat politique interne, l’Algérie s’opposera à la tenue des élections françaises sur son territoire en 1994 par l’Algérie (Décret n° 94‑858 du 4 octobre 1994, JO p. 14075) et cela jusqu’en 2001 (Décret n° 2001‑1006 du 2 novembre 2001, JO p. 17372). []
  19. Article 1er de la loi organique n° 2005‑821 du 20 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 76‑97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l’élection du Président de la République, JO p. 11928. []
  20. Notamment des parlementaires désignés dans le cadre colonial (protectorats, mandats, etc.). Cf. sur ce point B. Gaudillere, Atlas historique des circonscriptions électorales françaises, éd. Droz, 1995, not. p. 694 et s. []
  21. Article 6 de la Constitution du 27 octobre 1946 ; Résolution du Conseil de la République du 13 décembre 1946. []
  22. Décret n° 48‑1090 du 7 juillet 1948, JO p. 6645. []
  23. Articles 13 et s. de l’ordonnance organique n° 59‑260 du 4 février 1959 complétant l’ordonnance n° 58‑1098 du 15 novembre 1958 relative à l’élection des sénateurs, JO p. 1795. []
  24. Loi n° 82‑471 du 7 juin 1986 relative au Conseil supérieur des français de l’étranger, JO p. 1810. []
  25. En effet, si leur élection par le Sénat pouvait les légitimer à ce titre, l’absence de possibilité de « candidatures libres » constituait à cet égard une exception dans la tradition politique française depuis la IIIe République. []
  26. Loi n° 2004‑805 du 9 août 2004 []
  27. Loi constitutionnelle n° 2008‑724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve république, JO p. 11890. []
  28. Ordonnance n° 2009‑935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, JO p. 12752. []
  29. C. Pellen, « A la conquête de l’Amérique : la campagne des élections législatives dans la 1ère circonscription des français de l’étranger », RFSP n° 63‑6 (2013) p. 1137 ; « Les Canadiens ne veulent pas de député français du Canada », Le Monde daté du 2 janvier 2012 ; « Les Français du Canada pourront voter aux législatives assure le Quai d’Orsay », Le Monde daté du 4 janvier 2012. []
  30. Loi n° 2013‑659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, JO p. 12224. []
  31. Elections présidentielles, référendum, élections des députés et sénateurs représentant les français établis hors de France (articles 58 à 60 de la Constitution du 4 octobre 1958). []
  32. Article L.311‑3 9° du code de justice administrative (contentieux des élections et délégués consulaires et des membres de l’Assemblée des Français de l’étranger). []
  33. Article R.312‑19 du code de justice administrative (autres organes consultatifs locaux). []
  34. Article 9 de la loi organique. []
  35. Articles 5, 14, 52 et s. de la Constitution. []
  36. Conseil Constitutionnel, 25 février 1982, « Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions », décision n° 82-137 DC. []
  37. « La France reconnaît la nouvelle entité de l’opposition syrienne », Le Monde daté du 14 novembre 2012. []
  38. Par exemple pour les Etats-Unis : Cour suprême des Etats-Unis, 2 février 1942, United States v. Pink, 315 US 203 (1942). []
  39. Article 49 de la Constitution. []
  40. Cass. civ., 3 novembre 1952, Epoux Martin c. Banque d’Espagne, JCP (G) 1953.II.7368 et RDP 1954 p. 595 []
  41. Article 86 §. 1 de la Constitution syrienne. []
  42. Article 86 de la Constitution syrienne ; décret-loi syrien n° 35 de 2012. []

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