Conclusions Romieu sur l’arrêt Terrier

Conclusions sur CE, 6 février 1903, Terrier, n° 07496, rec.






Le conseil général de Saône-et-Loire s’est préoccupé d’assurer la destruction des vipères dans le département : il a, en 1900, voté à cet effet un crédit de 200 francs et décidé d’allouer une prime de 0 fr. 25 à quiconque aurait tué une vipère, sur production du certificat du maire de la commune où elle aurait été tuée. Le nombre des vipères tuées a dépassé de beaucoup les prévisions : le préfet a payé à quatre chasseurs de vipères une somme de 1,766 francs, tant sur le crédit de 200 francs que sur le crédit pour dépenses imprévues, et refusé de rien payer au-delà. Les quatre chasseurs de vipères, parmi lesquels un sieur Terrier, réclamaient le paiement de 2,473 vipères. Le préfet a saisi le conseil général de la question, il lui a proposé pour l’avenir de laisser moitié de la prime, portée à 0 fr. 30, à la charge des communes dont les maires seraient intéressés à ne pas délivrer de certificat à la légère, et pour le passé de refuser le paiement des primes réclamées. Le sieur Terrier après s’être adressé, évi­demment à tort, au conseil de préfecture, saisit aujourd’hui directement le Con­seil d’Etat d’une demande tendant à faire condamner le département à lui payer la somme qu’il prétend lui être due en vertu du contrat qu’il soutient résulter de l’offre faite par le département. Le pourvoi soulève une très intéressante question de compétence ; est-ce à l’autorité judiciaire ou à la juridiction adminis­trative qu’il appartient de statuer sur l’action intentée par le chasseur de vipères contre le département ?

Dans le sens de la compétence judiciaire, on peut invoquer la théorie d’après laquelle les contrats des communes et des départements seraient en l’absence de textes spéciaux, des contrats de droit commun dont la connaissance appartien­drait aux tribunaux ordinaires, et l’on peut se prévaloir de deux arrêts récents, l’un du Conseil d’Etat du 1er juin 1900, p. 383 et l’autre du Tribunal des conflits du 16 nov. 1901 (p. 809), relatifs à la même affaire : il s’agissait d’un litige sur­venu entre une dame Moreau, sage-femme, et une commune au sujet d’une sub­vention de 600 francs qui lui avait été promise par le conseil municipal pour la déterminer à venir s’installer dans la commune et à y exercer sa profession. La compétence judiciaire a été reconnue pour interpréter le contrat allégué entre la commune et la dame Moreau.

Nous vous proposerons, Messieurs, dans l’affaire actuelle, d’admettre la com­pétence administrative. L’argument tiré des deux arrêts Moreau ne nous touche pas beaucoup : d’abord, parce que, dans cette affaire on se fondait sur l’existence d’un contrat individuel qui aurait été passé entre la sage-femme acceptant de venir exercer dans la commune et le conseil municipal lui promettant à cet effet le paie­ment d’une somme déterminée, tandis que, dans l’espèce actuelle, l’inscription par le conseil général d’un crédit au budget pour la destruction des vipères n’a pas le même caractère; ensuite et surtout parce que la théorie du contentieux des services publics communaux est depuis une quinzaine d’années en pleine évolution, que la compétence administrative s’élargit de jour en jour par l’action lente mais incessante de la jurisprudence et que le Conseil d’Etat restera fidèle aux tendances manifestées dans un grand nombre de ses arrêts les plus récents en accueillant aujourd’hui une solution qui aurait pu, il y a peu de temps encore, ne pas se présenter avec un degré suffisant de maturité.

Quel est donc l’état actuel de la jurisprudence en ce qui concerne le contentieux départemental et communal ?

I. On a pendant un certain temps interprété le principe de séparation des pouvoirs en ce sens que les actes de puissance publique seuls avaient par leur nature un caractère administratif et que les actes de gestion étaient régis par le droit commun, c’est-à-dire du ressort des tribunaux ordinaires, s’il n’en était autrement ordonné par un texte spécial. Les actions dirigées contre l’Etat et fon­dées sur un acte de gestion soit au point de vue d’obligations contractuelles soit en réparation de dommages, n’avaient dès lors pas un caractère administratif par elles-mêmes, mais uniquement parce qu’elles aboutissaient à mettre une somme à la charge du Trésor, et que des textes de la période révolutionnaire, notamment la loi du 26 sept. 1793, posent le principe de la liquidation adminis­trative des dettes de l’Etat. La compétence administrative pour tout ce qui con­cerne les actes de gestion, existait donc bien en fait pour l’Etat, mais était fon­dée uniquement sur un texte de droit financier, et non sur le principe de la séparation des pouvoirs. Il en résultait que pour les communes et les départe­ments, le texte de droit financier qui vise exclusivement les dettes de l’Etat faisant défaut, toutes les actions relatives aux actes de gestion devaient, à défaut d’un texte législatif spécial, être portées devant l’autorité judiciaire.

En ce qui concerne l’Etat, les arrêts eux-mêmes qui visaient la loi du 26 sept. 1793, s’étaient souvent appuyés, en outre, sur le principe de la séparation des pouvoirs (conflit 6 déc. 1855, p. 705, Rothschild) ; les considérants de ces arrêts établissent même avec une vigueur saisissante cette vérité que la marche des services publics ne peut être réglée d’après les principes qui régissent les ­rapports de particulier à particulier. En 1873, l’on alla plus loin : le Tribunal des conflits, dans l’affaire Blanco (8 févr. 1873), p. 61 s’inspirant d’un arrêt du 6 août 1861, p. 672, Dekheister et répondant aux vues exposées avec beau­coup d’autorité par M. le commissaire du gouvernement David, fonda unique­ment la compétence administrative, dans les actions en responsabilité contre l’Etat, sur le principe de la séparation des pouvoirs ainsi que sur la loi du 24 mai 1872, d’après laquelle le Conseil d’Etat statue souverainement sur les recours «  en matière contentieuse administrative » ; c’était l’abandon définitif des anciens textes relatifs à la liquidation des dettes de l’Etat, considérés comme inutiles. Or, si l’on admet ce principe comme base juridique unique de la compétence administrative pour les rapports entre le service public et les tiers, dans l’ordre quasi-délictuel, on doit l’admettre également, a fortiori, pour les rapports contractuels qui naissent de l’organisation ou du fonctionnement du service public. Dès lors, les textes qui proclament la compétence administrative dans les diverses matières qui constituent la sphère d’action des services publics, et en particulier les lois qui chargent l’autorité administrative de prononcer sur les créances de l’Etat, ne doivent pas être considérés comme créant une com­pétence exceptionnelle, mais bien au contraire comme faisant purement et sim­plement application du principe de la séparation des pouvoirs et comme recon­naissant un contentieux qui est administratif, non par le fait de la loi, mais par sa nature propre.

II. Si telle est la base de la compétence administrative en ce qui concerne les services publics de l’Etat, on ne voit pas pourquoi elle ne subsisterait pas pour les services publics des départements, des communes, des établissements publics qui ont au même degré le caractère administratif. Qu’il s’agisse des intérêts nationaux ou des intérêts locaux, du moment où l’on est en présence de besoins collectifs auxquels les personnes publiques sont tenues de pourvoir, la gestion de ces intérêts ne saurait être considérée comme gouvernée nécessairement par les principes du droit civil qui régissent les intérêts privés : elle a, au contraire, par elle-même un caractère public, elle constitue une branche de l’administration publique en général, et, à ce titre, doit appartenir au contentieux administratif.

Votre jurisprudence tend de plus en plus, par les solutions qu’elle adopte, vers ces conclusions : elle a ainsi successivement admis la compétence du Conseil d’Etat, comme juge de droit commun du contentieux administratif, dans une série de litiges intéressant les communes, les départements, les établissements publics — soit dans les rapports de ces personnes publiques entre elles, soit dans leurs rapports avec des tiers — soit à l’occasion d’actions nées de contrats, soit à l’occasion de dommages causés par des actes de gestion.

Dans un arrêt du 31 janv. 1902, p. 56 (Grosson c. Commune de Firminy), vous avez reconnu implicitement votre compétence pour statuer sur une demande d’indemnité dirigée contre une commune pour le dommage causé à un tiers par la faute de son maire.

 

Depuis l’affaire Cadot (13 déc. 1889, p. 1148) vous statuez sur toutes les contestations qui peuvent s’élever entre les communes et leurs agents. On a, il est vrai, essayé de donner à cette compétence un caractère exceptionnel, en alléguant que le contrat des fonctionnaires de toute catégorie est un contrat qui com­porte un élément de puissance publique. Cela serait exact si l’on employait le mot de « puissance publique » dans le sens où on le prenait autrefois (voir con­clusions de M. David dans l’affaire Blanco, Trib. confl., 8 févr. 1873, p. 61) et où l’autorité judiciaire le prend encore souvent (Cour de cassation, Ch. civ., 12 juin 1901, l’Etat c. Dessauet), c’est-à-dire dans tous les cas où l’administra­tion intervient autrement que comme personne privée. Mais vous avez l’habitude, depuis un certain temps déjà, de réserver les mots de « puissance publique » pour les actes d’autorité et de commandement : il nous paraît, avec cette acception, bien difficile de faire intervenir l’idée de puissance publique dans les rapports contractuels qui peuvent exister entre une commune et un employé de bureau de la mairie. Aussi, pour éviter toute confusion reposant sur une ques­tion de terminologie, paraît-il préférable de considérer simplement que les con­trats des communes avec leurs agents sont des contrats administratifs par leur nature, parce qu’ils sont la condition essentielle de la marche des services publics communaux.

C’est par le même raisonnement que vous vous êtes reconnus compétents pour statuer sur les litiges — entre les communes et les consistoires au sujet de la répartition entre eux des dépenses du culte (C. d’Et., 3 févr. 1893, p. 91, Con­sistoire de l’église réformée de Paris) — entre deux départements pour la ven­tilation des dépenses d’internement des aliénés (C. d’Et., 30 nov. 1894, p. 632, département de la Seine).

 

La doctrine qui se dégage de l’ensemble de ces décisions nous paraîtrait pou­voir se formuler ainsi : « Tout ce qui concerne l’organisation et le fonctionne­ment des services publics proprement dits, généraux ou locaux, — soit que l’administration agisse par voie de contrat, soit qu’elle procède par voie d’autorité — constitue une opération administrative, qui est, par sa nature, du domaine de la juridiction administrative, au point de vue des litiges de toute sorte auxquels elle peut donner lieu », ou encore, sous une autre forme,

Toutes les actions entre les personnes publiques et les tiers ou entre ces personnes publiques elles-mêmes et fondées sur l’exécution, l’inexécution ou la mauvaise exécution d’un service public, sont de la compétence administrative et relèvent, à défaut d’un texte spécial, du Conseil d’Etat, juge de droit commun du contentieux de l’administration publique générale ou locale. L’on arriverait ainsi à assimiler le contentieux départemental et com­munal au contentieux d’Etat et à unifier, par une interprétation plus large du principe de la séparation des pouvoirs, les règles de compétence pour la gestion des intérêts collectifs par les personnes publiques de toute nature : vos décisions sur les rapports des communes avec leurs agents et sur les litiges intercommu­naux ou interdépartementaux ne formeraient plus, dès lors, qu’un cas particulier — le plus important d’ailleurs — de ce contentieux administratif local.

Il demeure entendu qu’il faut réserver, pour les départements et les communes, comme pour l’Etat, les circonstances où l’Administration doit être réputée agir dans les mêmes conditions qu’un simple particulier et se trouve soumise aux mêmes règles comme aux mêmes juridictions. Cette distinction entre ce qu’on a proposé d’appeler la gestion publique et la gestion privée peut se faire, soit à raison de la nature du service qui est en cause, soit à raison de l’acte qu’il s’agit d’apprécier. Le service peut, en effet, tout en intéressant une personne publique, ne concerner que la gestion de son domaine privé : on considère, dans ce cas, que la personne publique agit comme une personne privée, comme un propriétaire ordinaire, dans les conditions du droit commun (Trib. des conflits, 30 mai 1884, p. 436, Linas ;29 nov. 1884, p. 855, Jacquinot ; 21 mass 1891, p. 252, Cahen d’Anvers ; 24 nov. 1894, p. 631, Loiseleur ; Cass. civ., 12 juin 1901- précité). D’autre part, il peut se faire que l’Administration, tout en agissant non comme personne privée, mais comme personne publique, dans l’intérêt d’un service public proprement dit, n’invoque pas le bénéfice de sa situation de personne publique et se place volontairement dans les conditions du public — soit en passant un de ces contrats de droit commun d’un type nettement déterminé par le Code civil (location d’un immeuble, par exemple, pour y installer les bureaux d’une administration) qui ne suppose pas lui-même l’application d’aucune règle spéciale au fonctionnement des services publics — soit en effectuant une de ces opérations courantes que les particuliers font journellement, qui supposent des rapports contractuels de droit commun et pour lesquelles l’administration est réputée entendre agir comme un simple particulier (commande verbale chez un fournisseur, salaire à un journalier, expéditions par chemin de fer aux tarifs du public, etc.) (C. d’Et., 13 juill. 1883, p. 658, Compagnie P.-L.-M. c. -ministre du Commerce). Il appartient à la jurisprudence de déterminer pour les per­sonnes publiques locales, comme elle le fait pour l’Etat, dans quels cas on se trouve en présence d’un service public fonctionnant avec ses règles propres et sans caractère administratif, ou au contraire en face d’actes qui, tout en intéressant la communauté, empruntent la forme de la gestion privée et entendent se maintenir exclusivement sur le terrain des rapports de particulier à particulier, dans les conditions du droit privé.

Avec cette réserve, nous ne pensons pas que l’autorité judiciaire fasse le moindre obstacle à l’extension de la compétence administrative à tout ce qui intéresse l’administration proprement dite des personnes locales. A l’audience de rentrée de la Cour de cassation, le 16 oct. 1902, M. le procureur général Baudouin, exa­minant l’œuvre doctrinale de M. Laferrière et l’évolution accomplie, sous son influence, par la jurisprudence du Conseil d’Etat dans la matière qui nous occupe, s’exprimait en ces termes : « Et prenons-y garde, Messieurs, ce n’est point là une thèse d’école ne présentant qu’un intérêt purement théorique ! C’est, en réalité, la jurisprudence le prouve tous les jours davantage, la création de tout un contentieux de droit commun, comprenant toutes les affaires des communes et des départements, autres que celles qu’un texte spécial attribue à une juridic­tion particulière ou qui comportent des questions de propriété ou des contrats de droit civil, réservées à la juridiction de l’autorité judiciaire… La doctrine nouvelle, qui donne pour juge ordinaire à tous ces litiges le Conseil d’Etat, comble une lacune considérable de notre droit public. M. Laferrière se félicitait infiniment de cette partie de son œuvre, destinée à prendre de jour en jour une portée plus grande encore, et, lorsqu’il disait, avec quelque orgueil, qu’il avait ainsi crée le contentieux administratif, communal et départemental, j’estime qu’il n’exagérait rien ». La vie des personnes publiques a ses règles propres qui ne peuvent pas être toutes empruntées à la vie des personnes privées : si les principes généraux du droit sont les mêmes, les applications diffèrent. Il y a certainement plus d’analogie entre les contrats de l’Etat et ceux des communes qu’entre les contrats des communes et ceux des particuliers, — et l’on conçoit que l’autorité judiciaire ne soit pas jalouse d’un contentieux où l’in­tervention des corps électifs et des agents de l’administration mettent constam­ment en cause le principe de la séparation des pouvoirs et rendent l’action des tribunaux civils souvent malaisée et quelquefois même impuissante.

III. Dans l’affaire qui vous est actuellement soumise, il nous paraît que nous nous trouvons bien en présence d’une opération administrative et non d’un contrat de droit civil.

La destruction des animaux nuisibles dans le département, quand elle est entreprise par un conseil général, est faite dans l’intérêt de la collectivité des habitants, et semble bien avoir le caractère d’un véritable service public. En dehors de la destruction des loups, qui est régie par la loi du 3 août 1882, et qui donne lieu à des primes payées par l’Etat, il n’existe actuellement aucune législation en vigueur sur la matière. Mais la loi des 28 septembre – 6 oct. 1791 portait que « les corps administratifs encouragent par des récompenses les « habitants à détruire les animaux malfaisants » ; la loi départementale du 10 mai 1838 contenait un art. 12, n°18, qui classait dans les dépenses obligatoires des départements « les primes fixées par les règlements d’administration publique « pour la destruction des animaux nuisibles », et le tableau B n°3, annexé aux décrets du 25 mars 1852 et du 13 avr. 1861, appelait les préfets à statuer sur ces primes. Les règlements prévus n’ont pas été faits, et la disposition elle­-même de la loi de 1838 n’a pas été reproduite dans la loi du 10 août 1871 : l’in­tervention des conseils généraux, lorsqu’elle a lieu, est donc purement facultative et volontaire. Il n’en est pas moins vrai que le vote, par le conseil général, d’un crédit pour primes à allouer en vue de la destruction des vipères ne saurait être considéré comme établissant entre les départements et les chasseurs de vipères des rapports de droit privé. Il y a là un véritable service public, une opération d’intérêt général qui a pu, à un moment donné, être considérée comme obligatoire pour les corps locaux, et qui, dès lors, a, au plus haut degré, le caractère administratif : c’est un service public, pour lequel le conseil général aurait pu créer des agents spéciaux, tandis qu’il a préféré procéder par voie de primes offertes aux particuliers; le but, le sens, les modalités des accords inter­venus entre le département et les citoyens qu’il a appelés à concourir à ce service d’utilité collective ne peuvent être appréciés que par l’autorité administra­tive.

Vous devez donc, Messieurs, retenir la connaissance du litige pendant entre les chasseurs de vipères et le département, parce qu’il s’agit d’un litige qui est, par sa nature, administratif, et relève, comme tel, à défaut d’un texte spécial, du juge de droit commun du contentieux administratif, qui est le Conseil d’Etat, aux termes de la loi du 24 mai 1872. Mais, comme l’état de l’instruction ne permet pas de statuer au fond immédiatement, vous devez renvoyer le sieur Terrier devant le préfet pour y être procédé à la liquidation des primes auxquelles il peut avoir droit : si une contestation se produit au sujet de cette liquidation, vous aurez alors à lexaminer au fond.


Doctrine:


Citer cette publication :

Portrait de Jean Romieu, ' Conclusions Romieu sur l’arrêt Terrier, Conclusions sur CE, 6 février 1903, Terrier, n° 07496, rec. ' : Revue générale du droit on line, 2018, numéro 29383 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=29383)