Il s’est produit depuis quelques années, en ce qui concerne le point de départ du délai de recours pour excès de pouvoir, une évolution qu’il nous paraît intéressant de signaler.
La loi du 13 avril 1900, art. 24, § 4 (S. et P. Lois annotées de 1900. p. 1077; Pand. pér., 1900.2.100), a réduit à deux mois le délai des recours portés devant le Conseil d’Etat, qui était auparavant fixé à trois mois par l’art. 11 du décret du 22 juillet 1806, mais elle ne contient aucune disposition en ce qui concerne le point de départ du délai. II faut donc s’en référer à la jurisprudence qui s’était élaborée sous l’empire du décret de 1806, et suivre son développement.
En 1896, dans la deuxième édition du Traité de la juridiction administrative, t. II, p. 455 et s., Laferrière distinguait des actes susceptibles d’une notification individuelle et des actes qui ne sont susceptibles que d’une publicité plus ou moins étendue, parce qu’ils s’adressent à un ensemble d’intéressés qui ne pouvaient pas être individuellement avertis. Donc, deux points de départ du délai selon la nature de l’acte: ou bien la date de la notification ou bien celle de la publication (V. en ce sens, Cons. d’Etat, 24 janv. 1902, Avézard, S. et P. 1904.3.33, et la note de M. Hauriou; 10 juin 1904, Delattre, S. et P. 1906.3.114; 26 janv. 1906, Reynaud et Joyeuse, S. et P. 1908.3.24). On part de l’idée que la seule l’émission de la décision ne suffit pas pour faire courir le délai du recours, qu’il faut que la décision ait été portée à la connaissance de l’intéressé, mais on ne voit que deux moyens de porter à la connaissance, la notification ou la publication. Laferrière fait d’ailleurs observer, avec juste raison, qu’il ne suffit pas, pour faire courir un délai de recours contre une décision, que l’intéressé ait eu connaissance de l’existence de la décision, qu’il faut encore qu’il puisse être présumé en connaître le contenu exact, ce qui n’est guère possible qu’avec une notification ou un affichage ou une insertion contenant le texte.
Il s’en tenait rigoureusement à ces données, et, par exemple, en ce qui concerne la notification, s’il admettait qu’elle fût faite administrativement et non par acte extrajudiciaire, parce que l’Administration n’a jamais besoin de recourir au ministère d’un huissier pour signifier ses propres décisions, s’il admettait qu’elle ne fût assujettie à aucune forme sacramentelle, qu’elle pût résulter d’une simple lettre missive, ou même d’un télégramme portant officiellement la décision à la connaissance de l’intéressé, il n’admettait pas la notification verbale, car toute notification suppose la remise d’un document écrit; il n’admettait pas non plus la simple communication qui n’implique pas la remise effective d’un document à la partie.
Toutefois, il remarque que des équivalents à la notification peuvent plus facilement être admis lorsque l’acte intéresse une administration publique que lorsqu’il intéresse un particulier; que, selon la jurisprudence, le délai peut courir à l’égard des administrations du jour où elles sont en possession de la décision, alors même qu’il n’est pas justifié d’une notification régulière; il est ainsi tenu compte des rapports que les administrations ont avec les autorités dont elles relèvent, rapports plus fréquents et plus étroits que ceux des particuliers, et qui leur fournissent de nombreux moyens de connaître les documents qui les intéressent et d’en prendre copie. Aussi plusieurs arrêts ont-ils fait courir le délai, à l’égard d’une commune ou d’une fabrique, du jour où le conseil municipal ou le conseil de fabrique a délibéré sur la question de savoir s’il y avait lieu de former un recours; cette délibération prouve, en effet, que l’administration intéressée était en possession de la décision; mais encore faut-il qu’il y ait possession du texte, et non simple connaissance acquise, plus ou moins complète, du contenu de la décision (V. Cons. d’Etat, 8 déc. 1859, Comm. de Saint-Pierre-de-Sémilly, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 714; 10 déc. 1870, Comm. de Lugo di Nazza, Id., p. 1104; 17 juin 1881 Fabrique de Nailloux, S. 1883.3.9; P. chr.; 20 juill. 1894, Comm. de Proviseux, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 495).
Ainsi, à défaut de notification, il faut que le texte soit venu en la possession de l’intéressé.
Toujours pour la même raison, parce qu’il faut que l’intéressé ait eu connaissance du texte, Laferrière n’admettait pas que l’exécution forcée de la décision pût suppléer à l’absence de notification. Sans doute, dit-il, l’exécution forcée révèle avec une énergie toute particulière l’existence de la décision; mais elle n’en révèle pas nécessairement la teneur et les motifs; elle ne permet pas de vérifier les irrégularités dont elle peut être entachée. Sur ce point, toutefois, la jurisprudence était indécise, et Laferrière cite deux arrêts contradictoires (V. Cons. d’Etat, 22 janv. 1863, Milon, S. 1863.2.69;.P. chr.; 9 févr. 1870, Poulizac, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 49). Enfin il admet que, si l’exécution forcée ne peut pas suppléer à la notification, elle peut, au contraire, suppléer à la publication en ce qui concerne les actes susceptibles de publicité, sans doute parce que ces actes peuvent toujours être retrouvés, une fois qu’on est averti de leur existence, et parce qu’on peut toujours connaître leur texte (V. Cons. d’Etat, 22 févr. 1878, Choppin, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 190; 24 janv. 1879, Le Marois, S. 1880.2.224; P. chr.; 19 déc. 1879, Briet, S. 1881.3.34; P. chr.).
Ainsi, en résumé, Laferrière est bien obligé d’admettre déjà certaines atténuations à la règle de la notification ou de la publication; mais il s’en tient rigoureusement à cette idée qu’il faut que l’intéressé ait eu à sa disposition le texte de la décision. Notons d’ailleurs qu’à cette époque, toutes les décisions de l’Administration sont explicites; qu’il n’y a pas ou presque pas de décisions implicites résultant du silence de l’administrateur, puisque la procédure du silence n’a été organisée pratiquement que par la loi du 17 juillet 1900.
Voyons maintenant les évolutions qui se sont produites depuis ce moment.
I. — Sans doute, la notification de la décision reste le principe, et l’arrêt du 22 mars 1907, Desplanches (3e espèce ci-dessus) spécifie que c’est à l’Administration à faire la preuve qu’elle a eu lieu. Un autre arrêt (V. Cons. d’Etat, 15 janv. 1909, Forges, 6e espèce) explique, en sens inverse, que la notification fait courir le délai, alors même que l’intéressé a refusé de recevoir copie de la décision notifiée. Mais la jurisprudence a été, par l’élargissement continuel du recours pour excès de pouvoir et des conditions de sa recevabilité, mise en présence de cas nouveaux, dans lesquels il ne pouvait plus être question ni de notification ni de publication de la décision; force lui a été, dans ces hypothèses, pour trouver un point de départ quelconque du délai de recours, d’en venir à une sorte de théorie de la connaissance acquise, qui est bien, si l’on veut, une présomption de la connaissance du texte de la décision, mais qui ne suppose plus aucune notification. C’est ainsi que, les membres des assemblées délibérantes ayant été reconnus recevables à attaquer les délibérations de ces assemblées, comme on ne peut pas supposer que ces délibérations leur soient notifiées, et comme elles ne sont publiées que par extraits, il a été admis qu’ils étaient censés les connaître du jour où elles avaient été prises, leur qualité de membres de l’assemblée leur procurant, en effet, des moyens de les connaître dans leur texte (V. Cons. d’Etat, 4 août 1905, Martin, affaire relative à une délibération du conseil général; d’ailleurs, l’arrêt relève la circonstance que le requérant avait pris part aux délibérations incriminées, et les avait donc connues immédiatement). M. Romieu, commissaire du gouvernement, dans ses conclusions sur cet arrêt (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 751), observe que cette solution est analogue à celle déjà admise pour les recours en cassation contre les décisions des conseils de révision; il a été décidé que les jeunes gens appelés au service militaire étaient réputés présents ou représentés devant les conseils de révision, et que, dès lors, le délai de deux mois courait contre eux du jour de la séance du conseil (V. Cons. d’Etat, 15 déc. 1899, Sekjali, S. et P. 1902.3.26; 1er juin 1900, Weinbrenner S. et P. 1902.3.93), à la condition, bien entendu, que l’intéressé ait été convoqué (V. Cons. d’Etat, 20 févr. 1903, Borel, S. et P. 1905.3.118). Il suit de là qu’en ce qui concerne les conseillers généraux, la circonstance, relevée dans l’arrêt Martin, que l’intéressé était présent à la délibération, n’est pas indispensable, et que le délai courrait aussi bien contre lui du jour de la délibération, alors même qu’il n’aurait pas été présent, pourvu qu’il eût été régulièrement convoqué.
Le plus souvent, le Conseil exige que la décision ait été portée à la connaissance de l’intéressé par l’Administration; mais cette condition peut se trouver réalisée par les événements les plus divers.
Dans l’affaire du 19 janvier 1907, Comm. de Sandillon (1ère espèce), il s’agit d’un conseil municipal qui, dans une de ses délibérations, vise l’acte qu’il veut ensuite attaquer, et le Conseil d’Etat en conclut que c’est à partir de la délibération contenant le visa que commence à courir le délai du pourvoi : ceci est le prolongement pur et simple de la jurisprudence citée par Laferrière, et rappelée plus haut en ce qui concerne la connaissance acquise par les administrations publiques.
Mais, dans l’affaire du 15 février 1907, Dayma et autres (2e espèce), il ne s’agit plus d’une administration publique; ce sont des conseillers municipaux qui ont attaqué devant le préfet une délibération du conseil municipal de la commune; le préfet a rejeté leur réclamation, et, dans une séance dudit conseil municipal, à laquelle assistaient les réclamants, le maire a fait connaître l’arrêté du préfet et le conseil municipal a donné acte de cette communication; le Conseil d’Etat en conclut que, par là, l’arrêté du préfet a été porté à la connaissance des intéressés, et il déclare tardif les recours qu’ils forment plus de deux mois après cette réunion. Notons que c’est une simple communication, et même une communication verbale.
Deux décisions rendues le 26 juin 1908 (4e et 5e espèces) nous mettent en présence d’un nouvel élargissement du recours pour excès de pouvoir, et d’un nouvel embarras dans lequel on est jeté pour fixer le point de départ du délai; il s’agit des concours administratifs ouverts ou des places offertes, pour lesquels il est produit des candidatures que l’Administration examine; soit en examinant les candidatures, soit en admettant les candidats à participer à un concours, elle confère à tous les candidats évincés qualité pour attaquer la décision qui sera prise et la nomination du candidat qui triomphera. Cependant on ne peut pas lui imposer de notifier la décision à tous les candidats; il n’y a pas non plus de véritables mesures de publicité organisées, bien qu’une publicité soit donnée en fait à la nomination intervenue. Il fallait donc encore en venir à la connaissance acquise, ou au fait que la décision avait été portée à la connaissance de l’intéressé. Dans l’affaire Requin (4e espèce), où il s’agissait de la nomination d’un conservateur de musée et des archives municipales, le Conseil d’Etat a pris texte de ce que le réclamant avait porté sa réclamation devant une autorité incompétente (le préfet), pour en conclure qu’il avait nécessairement connaissance de la décision à la date de cette réclamation. Dans l’affaire Roger (5e espèce), il se borne à constater que le réclamant reconnaît que l’arrêté attaqué a été porté à sa connaissance à telle date.
Enfin, l’affaire Broc, du 29 janvier 1909 (7e espèce), concerne un adjudant qui attaque une décision par laquelle le général commandant le corps d’armée a ajourné sa demande de commission; mais il a formé ce recours plus de deux mois après avoir contracté un rengagement d’un an. Le Conseil déclare que le fait du rengagement d’un an implique que la décision du général avait été, au préalable, portée à sa connaissance, et que, dès lors, le délai de deux mois commence à courir du jour du rengagement. En effet, l’intéressé n’aurait pas rengagé, s’il n’avait été averti du rejet de sa demande de commission.
Il ne faut pas se dissimuler que cette jurisprudence récente nous ramène à une théorie de la connaissance acquise de la décision, analogue à celle qui a régné pendant si longtemps en matière d’appel des arrêtés des conseils de préfecture, et qui a été condamnée par l’art. 51 de la loi du 22 juillet 1889 (S. Lois annotées de 1890, p. 631; P. Lois, décr., etc. de 1890, p. 1086; Pand. pér., 1889.8.43. V. Jacquelin, L’évolution de la procédure administrative, p. 44). Laferrière aurait voulu éviter l’établissement de cette théorie de la connaissance acquise en matière de recours pour excès de pouvoir, et il ne l’a pas pu; elle est pleine de dangers, en effet, en ce qu’elle confond forcément la simple communication, et même la communication verbale, avec la notification, en ce qu’elle ne permet plus de distinguer si l’intéressé a eu connaissance du texte de la décision ou simplement de son existence, en ce qu’elle remplace par des présomptions la certitude de la notification.
Mais il faut reconnaître que l’événement était fatal, du moment que le recours pour excès de pouvoir devenait accessible à des réclamants que l’Administration n’a pas en face d’elle au moment où elle prend sa décision, que la décision n’intéresse que d’une façon accessoire et par ricochet; elle ne peut songer à la notification; il faudrait alors, dans ces circonstances, imposer des mesures de publicité. Par exemple si les délibérations des conseils généraux étaient astreintes à une publicité intégrale, on pourrait faire courir le délai du recours des conseillers généraux contre ces décisions du jour de la publication. Si les nominations de fonctionnaires étaient, elles aussi, astreintes à une publicité efficace, le délai du recours pourrait partir du jour de la publication (V. sur ce point, Cons. d’Etat; 1er juin 1906, Alcindor et autres, 3e espèce, S. et P. 1908.3.138; Pand. pér., 1908.3.138, et la note), et ainsi de suite.
Enfin, observons que les arrêts du Conseil d’Etat semblent insister sur cette idée que la décision doit avoir été portée à la connaissance de l’intéressé par l’Administration, ce qui implique de la part de celle-ci une communication, une démarche quelconque (sauf cependant dans l’hypothèse des membres d’assemblées délibérantes qui, étant participants de la délibération, la portent eux-mêmes à leur propre connaissance). Cette démarche imposée à l’Administration exclut l’idée d’une connaissance acquise par l’intéressé par ses propres moyens, alors qu’il ne serait pas participant de la décision. Cette précision semble bien résulter d’un arrêt du Cons. d’Etat, 31 janvier 1908, Brousse (Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 92), rendu sur la demande d’indemnité intentée contre une commune par un fonctionnaire municipal révoqué. Dans cette affaire, il semble qu’en fait, le réclamant avait eu connaissance de la délibération du conseil municipal rejetant sa demande d’indemnité, mais le Conseil d’Etat déclare que, « la délibération n’ayant pas été notifiée au sieur Brousse, le délai n’a pu courir contre lui ».
Tout cela n’est évidemment pas très net ni très satisfaisant, et nous répétons qu’il serait désirable que, par un développement des mesures de publicité, le Conseil d’Etat pût être ramené sans inconvénient au dilemme de la notification ou de la publication. Peut-être même pourrait-on mettre en discussion la pratique de la notification administrative, et se demander si elle n’est pas pour quelque chose dans le malaise qui se révèle en toute cette matière. La notification des décisions par la voie administrative est très commode et très économique, mais elle a le défaut de n’être pas solennelle, et de ne pas emporter avec elle sa preuve. Elle a besoin d’être prouvée, et c’est à l’Administration à en faire la preuve (V. Cons. d’Etat, 22 mars 1907, Desplanches, 3e espèce). N’est-ce point par cette question de la preuve d’un acte, qui en soi n’est pas solennel, que l’on glisse dans tous les à peu près des présomptions de la connaissance acquise ? Le danger de l’absence des formalités solennelles est que l’on tombe dans les questions de fait, et le fait, ici, il n’y a pas à se le dissimuler, c’est la connaissance acquise par n’importe quel moyen.
Il faudrait, ou que l’Administration adoptât la notification par huissier, ou que des formes fussent créées pour la notification administrative.
II. — Toutes les évolutions de jurisprudence que nous venons d’examiner ont ceci de commun qu’elles tendent à maintenir dans sa rigueur le délai de deux mois du recours pour excès de pouvoir contre les décisions explicites. Il s’est constitué une jurisprudence plus grave en matière de décision implicite résultant du silence de l’Administration; elle tend à supprimer ici le délai, c’est-à-dire qu’après l’expiration du délai de quatre mois de la loi du 17 juillet 1900, d’où résulte la décision implicite de rejet de la réclamation, le Conseil d’Etat ne soulève pas la question d’un délai de deux mois qui existerait pour former le recours (V. Cons. d’Etat, 7 août 1905, Zill-Desilles, S. et P. 1906.3.129, et la note de M. Hauriou; 24 févr. 1905, Société du canal de jonction de la Sambre à l’Oise, liée, des arrêts du Cons. d’Etat, p. 193; 21 févr. 1908, Muratet, Id. p. 172). Mais nous nous bornons à rappeler cette jurisprudence; ce n’est pas le moment d’y insister.
