Prescription quadriennale et dommages évolutifs de travaux publics

Note sous Conseil d’Etat, SSR., 6 novembre 2013, Mme C...B...c. commune de Mauguio, requête numéro 354931, publié au recueil


Date de fraîcheur: Novembre 2013





Le contentieux des dommages permanents de travaux publics est l’un des plus abondants, et l’un des plus frustratoires du contentieux administratif. Abondant car le fonctionnement, voire l’existence même de l’ouvrage public peut causer aux tiers des troubles anormaux de voisinage. Frustratoire car la preuve du préjudice, lorsqu’il est sonore ou olfactif, est souvent très difficile à prouver.

A ces difficultés s’ajoute que l’ouvrage public est souvent propriété d’une personne publique. Celle-ci bénéficie, en cette seule qualité, du droit d’opposer la déchéance improprement appelée “prescription” quadriennale (sur la différence entre prescription et déchéance, et ses conséquences contentieuses v. dans cette revue : Philippe Cossalter, “Recours contre les décisions opposant la prescription quadriennale”, Revue générale du droit on line, 2012, numéro 3782 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=3782)).

Le Conseil d’Etat, dans une décision tout à fait notable du 6 novembre 2013, précise les modalités de détermination du point de départ de la déchéance (Conseil d’Etat, SSR., 6 novembre 2013, Mme C…B…c. commune de Mauguio, requête numéro 354931, publié au recueil).

Etait en cause en l’espèce la construction d’une médiathèque dans le village de Mauguio (Hérault), qui causait aux voisins immédiats de l’ouvrage trois types de préjudice : une perte d’ensoleillement, une réverbération du soleil sur les surfaces de l’ouvrage et les nuisances sonores liées au fonctionnement d’une pompe à chaleur.

Avant d’évaluer le droit à indemnisation du requérant, le Conseil d’Etat devait se prononcer sur la déchéance opposée au requérant, concernant un ouvrage achevé en 1995.

La Haute assemblée rappelle un principe très largement admis dans le contentieux administratif, mais qui n’avait semble-t-il pas été formalisé aussi clairement depuis plusieurs décennies, et selon lequel la prescription quadriennale des dommages permanents de travaux publics  commence à courir à la “date à laquelle la réalité et l’étendue de ces préjudices ont été entièrement révélés, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés” (1). Le Conseil d’Etat apporte à ce principe un tempérament majeur, qui fera la notoriété de la décision rapportée : les dommages évolutifs ne sont pas frappés par la déchéance quadriennale (2).

1) La détermination du point de départ de la déchéance quadriennale des dettes résultant d’un dommage permanent de travaux publics

La déchéance quadriennale s’applique aux dommages permanents de travaux publics comme à toutes les dettes résultant de l’engagement de la responsabilité de l’administration. Le point de départ du délai est le jour où le dommage est connu dans son existence et dans son étendue (a). Le caractère permanent du préjudice ne modifie aucunement ce principe (b).

a) Le point de départ du délai de la déchéance

Le Conseil d’Etat rappelle qu’en matière de dommages de travaux publics, les droits à indemnisation sont acquis “à la date à laquelle la réalité et l’étendue de ces préjudices ont été entièrement révélés, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés“. Il en résulte que la déchéance quadriennale commence à courir au cours de l’année durant laquelle ces dommages sont connus de façon certaine. Cette solution est admise depuis longtemps (v. Conseil d’Etat, Section, 7 octobre 1966, Ville de Lagny, requête numéro 64564, p. 528).

Le Professeur Etienne Picard, dans le répertoire Dalloz “Contentieux administratif” (voce “Prescription quadriennale”) identifie dans la jurisprudence administrative quatre types de préjudices : les dommages instantanés, définitifs, successifs et continus (ou renouvelés chaque année).

Les dommages instantanés sont ceux qui résultent d’un événement unique, dont les conséquences ne perdurent pas : incendie ou explosion par exemple.

Les dommages successifs sont des “dommages qui, se reproduisant plusieurs fois de suite dans des circonstances semblables ou identiques ou en raison d’une même cause générale”, comme deux éboulements par exemple (Conseil d’Etat, 17 décembre 1958, Consorts Wassmer, T. 877).

Les dommages définitifs ou permanents se rattacheraient, comme les dommages instantanés, à une seule année, mais leur étendue ne se révélerait pas de façon instantanée : “la dépréciation d’une propriété due à la proximité d’un ouvrage public n’est censée se révéler pleinement, en principe, que lors de l’achèvement de la construction de cet ouvrage, et non au début de la construction ou après quelques années de fonctionnement” (l’auteur prend l’exemple que nous avons cité : Conseil d’Etat, SSR, 10 mars 1972, Couzinet c. Ville de Toulouse, requête numéro 78595, p. 201).

Les dommages continus, ou renouvelés chaque année “à la différence des dommages définitifs, ils ne sont justement pas considérés comme définitifs en ce que leur cause doit ou devrait pouvoir disparaître rapidement, dès la cessation de l’activité ou de la carence administrative dommageable”. Il s’agit par exemple de refus répétés de concours de la force publique ou d’un défaut répété d’entretien d’un ouvrage public.

Malgré la finesse de la taxonomie proposée, il n’existe pas de véritable différence de régime, mais une diversité des cas d’espèce. Dans toutes les hypothèses évoquées, seul le renouvellement d’un événement déterminé (un éboulement qui se répète, un refus renouvelé de concours de la force publique, etc..) peut donner l’illusion que la déchéance ne court pas. La règle de principe est cependant invariable.

b) Le caractère permanent du préjudice ne met pas en échec le principe de la déchéance

Le caractère permanent du préjudice ne modifie pas le calcul du point de départ de la déchéance. Cela peut paraître relever de l’évidence. Nous pensons au contraire que c’est un principe d’opportunité, destiné à limiter les conséquences pécuniaires des dommages permanents de travaux publics.

En effet, il est fréquent que les préjudices subis aient un effet permanent. Il en va ainsi du préjudice d’agrément ou du trouble dans les conditions normales d’existence résultant d’un handicap. Mais la cause du préjudice elle, est fixe : accident professionnel, agression,  etc.

La particularité du dommage permanent réside dans le fait qu’il est… permanent. Non seulement les conséquences se ressentent de manière continue mais également les causes. La réverbération du soleil dans la surface vitrée du bâtiment interviendra à des dates et des heures fixes, de manière immuable. La gêne sonore et olfactive causée par une autoroute se répétera, et cela sans limite de durée.

C’est ce qui caractérise le dommage permanent, qui n’est peut-être nommé que par ellipse : le dommage permanent résulte d’une cause permanente.

L’on aurait pu dans ces conditions imaginer que l’indemnisation du dommage soit touchée par une déchéance “glissante” : elle n’aurait frappé que les préjudices subis dans les quatre années précédant celle durant laquelle la demande d’indemnisation du préjudice a été formée. Le Conseil d’Etat ne s’est jamais résolu (et n’a probablement jamais envisagé) de calculer la déchéance par référence à la date de la demande. Il retient la date de “consolidation” du trouble.

Le Conseil d’Etat traite ainsi de la même manière les “préjudices continus” et ceux qui ne le sont pas.

Deux décisions publiées au recueil permettent d’illustrer la différence entre préjudices continus et non continus.

Dans une décision Couzinet du 10 mars 1972 (Conseil d’Etat, SSR, 10 mars 1972, Couzinet c. Ville de Toulouse, requête numéro 78595, p. 201), le Conseil refuse de reconnaître le caractère de “préjudice continu” à l’assèchement de puits consécutifs à la construction par la ville de Toulouse d’un égout collecteur. Constitue au contraire un “préjudice continu” résultant d’un dommage permanent de travaux publics le bruit et les odeurs ainsi que la perte de l’accès direct à la mer résultant de la construction d’un nouveau port (Conseil d’Etat, SSR., 29 juillet 1983, Mme Vermaelen).

2) L’absence de déchéance des préjudices à caractère évolutif

a) L’énonciation d’un nouveau principe

Un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nancy du 5 mars 1992 donnait un exemple de préjudice évolutif qui, de ce fait, n’était pas “permanent”. La Cour, devant connaître d’une requête indemnitaire concernant les préjudices causés par la circulation routière sur la RN 83, notait que “ce dommage ne s’est réalisé dans son étendue actuelle et ne s’est révélé dans son caractère permanent qu’au fur et à mesure du développement du trafic sur la R.N. 83″ (CAA Nancy, 5 mars 1992, M. S…, requête numéro 90NC00116, inédit au recueil).

Ce type d’arrêt donne un exemple de prise en compte du caratère évolutif d’un préjudice, issu de la réalisation d’un ouvrage dont la consistance est elle-même permanente.

La possibilité d’identifier des préjudice à caractère évolutif est posé comme un principe par la décision commentée, le Conseil considérant que “la créance indemnitaire relative à la réparation d’un préjudice présentant un caractère évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi ;”.

Au cas d’espèce, le Conseil d’Etat considère que le préjudice résultant des nuisances sonores causées par une pompe à chaleur est évolutif, et que ces préjudices doivent être pris en compte au titre de chaque année au cours de laquelle ils sont subis :

5. Considérant […] que le préjudice résultant des nuisances sonores liées au fonctionnement de la pompe à chaleur de la médiathèque était par nature susceptible d’évoluer dans le temps, en fonction des conditions d’utilisation de cette installation et des mesures susceptibles d’être prises pour en limiter les nuisances ; qu’en rattachant un tel préjudice dans son ensemble à la seule année 1995 et non à chacune des années durant lesquelles il a été subi par M. et Mme A…et en en déduisant que la prescription quadriennale était opposable aux conclusions tendant à l’indemnisation de ce préjudice, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit ; 

b) La difficulté à apprécier la portée du nouveau principe

L’évocation des quatre types de dommages identifiés par Etienne Picard (cf. supra) montre combien l’hypothèse évoquée par l’arrêt rapporté est rare, au point qu’elle peut sembler tout-à-fait nouvelle. Le rapporteur public Nicolas Polge, dans ses conclusions sous la décision rapportée, reprend la classification évoquée. Mais il ne semble rattacher le dommage “évolutif” à aucune des catégories connues.

Pourtant, ces conclusions ne semblent pas appeler à une évolution majeure de la jurisprudence. Il est bien difficile de déceler, même de manière implicite, la volonté d’établir un principe pérenne. La première incertitude tient donc à la portée à donner à cette décision.

La seconde  incertitude concerne la portée pratique de la décision du 6 novembre 2013. Le Conseil d’Etat note que le fonctionnement de la pompe à chaleur est “par nature susceptible d’évoluer dans le temps”. L’on sait combien il faut se méfier des notions se définissant par leur nature. Le terme cache bien souvent, et bien mal, l’absence totale de soubassement théorique.

Le Conseil d’Etat a peut-être voulu signifier que les dommages résultant d’une nuisance sonore ont en principe un caractère évolutif. Une telle interprétation est loin d’être évidente. L’on sait par exemple que la sonnerie civile des cloches installées dans une église, dès lors que leur intensité est constante, révèle immédiatement l’étendue du préjudice, qui commence donc à se prescrire dès la première sonnerie (CAA Nancy, 5 novembre 2011, M. A.L. c. Commune de Saint-Ruffine, requête numéro 10NC01532).

Il est plus probable que certains préjudices sonores seulement puissent être considérés comme évolutifs. Mais il est difficile de savoir quels préjudices seront considérés comme étant “par nature” évolutifs.  L’on peut penser au bruit d’un éolienne, qui varie en fonction du vent, ou même à la circulation automobile, qui peut croître et décroître, en fonction des périodes de l’année et de la montée en charge de l’ouvrage (CAA Nancy, 5 mars 1992, M. S…requête numéro 90NC00116, inédit au recueil).

Retenons pour le moment que le fonctionnement des pompes à chaleur est par nature susceptible de causer un trouble évolutif. Mais encore faut-il, pour ouvrir droit à indemnisation, que le préjudice dépasse “les sujétions que les riverains doivent normalement supporter”. Or le fonctionnement de ce type d’ouvrages dépasse rarement les limites de ce que le juge adminisratif considère comme raisonnable comme en l’espèce, où le préjudice résultant du fonctionnement de la pompe à chaleur n’ouvre pas droit à indemnités.

Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


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