L’intangibilité administrative n’est plus ce qu’elle était: La pension liquidée n’est pas toujours définitive…

Note sous CE, 7 mai 2014, Ministre du Budget, n° 355961


Date de fraîcheur: mai 2014





1°) Après l’intangible ouvrage public qui peut être désormais démoli (Conseil d’Etat, 29 janvier 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes, requête numéro 245239, obs. p. Sablière AJDA 2003 p. 784), après la cristallisation des pensions militaires qui sont dé-cristallisées (Conseil d’Etat, Assemblée, 30 novembre 2011, Ministre de la Défense c. Diop, concl. Courtial, rec. p. 605), c’est au tour des pensions de retraites liquidées de ne plus être totalement intangibles.

M. C., ancien fonctionnaire des services fiscaux a bénéficié, à compter de sa retraite prise le 1er août 1996, d’une pension de retraite jusqu’à son décès en 2010. Mme C., sa veuve, a alors sollicité une pension de réversion (article L.38 du code des pensions civiles et militaires) mais elle n’a pu bénéficier alors de la bonification de celle-ci pour enfants (article L.12 b) du code).

Elle a alors saisi l’administration d’une demande tendant à la révision de la pension de réversion dont elle bénéficiait qui a été rejetée le 28 janvier 2011 et a formé un recours auprès du Tribunal administratif de Rennes qui a annulé cette décision. Le litige en cause étant visé par les dispositions de l’article R.811‑1 du code de justice administrative, prévoyant que les tribunaux administratifs connaissent de certaines affaires en dernier ressort (Conseil d’Etat, SSR., 16 juin 2004, Dufau, requête numéro 262070, rec. T. p. 638), le ministre du Budget a alors formé un pourvoi à l’encontre de ce jugement devant le Conseil d’Etat

La Haute assemblée va alors trancher un point de procédure dans un sens favorable à la requérante transposant des solutions similaires, déjà admises dans d’autres branches du droit administratif, au contentieux des pensions.

Ce faisant, le juge suprême va ici remettre en cause sa jurisprudence (Conseil d’Etat, SSR. 29 janvier 2003, Lucet, requête numéro 246829, obs. Moniolle AJDA 2003 p. 1062) relative à l’intangibilité des pensions civiles de retraite des fonctionnaires, fondée sur l’article L.55 du code. Cette règle n’avait fait l’objet que d’une inflexion très limitée à l’encontre des décisions administratives modifiant partiellement les pensions auparavant liquidées et sur les seuls éléments ainsi rectifiés (Conseil d’Etat, SSR., 1er mars 2004, Castaing, requête numéro 243592, rec. p. 109).

Le Conseil d’Etat va juger qu’il y a lieu d’admettre la possibilité de contester par voie d’exception les modalités de détermination d’une pension liquidée antérieurement lorsque cette dernière décision ne peut être regardée comme définitive.

2°) Il est possible de contester par la voie de l’exception d’illégalité les actes individuels que durant le temps ou l’action en annulation est possible (Conseil d’Etat, 25 juillet 1980, Ministre de l’Environnement, rec. p. 318) ce qui semblait faire obstacle à ce que la pension de Mme C. puisse être révisée. Mais le Conseil d’Etat va combiner cette règle avec celle issue de l’article R.421‑5 du code de justice administrative pour arriver à cette solution originale.

Il avait en effet été déjà admis que les dispositions de l’article R.421‑5 du code de justice administrative, antérieurement codifiées à l’article R.104 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel reprenant à l’identique celles du décret du 28 novembre 1983, étaient applicables en matière de pension (Conseil d’Etat, SSR., 28 juillet 1989, Biscay, requête numéro 93722, rec. p. 167). En vertu de celles-ci, la forclusion n’est pas opposable à un administré lorsqu’il n’a pas été informé des délais et voies de recours à l’encontre d’une décision administrative le concernant. Ces mentions sont donc obligatoires et portent tant sur les délais d’action mais aussi sur les modalités de celles-ci (Conseil d’Etat, SSR., 8 avril 1998, Lahrache,requête numéro 171548, mentionné aux tables ).

Les décisions de liquidation des pensions sont en effet des actes administratifs individuels créateurs de droit (Conseil d’Etat, 26 février 2003, Nègre, requête numéro 20227, rec. p. 53). Par voie de conséquence, ceux-ci ne peuvent être retirés ou contestés après l’expiration des délais usuels de 2 ou 4 mois (article R.421‑1 du code de justice administrative ; Conseil d’Etat Assemblée, 26 octobre 2001, Ternon, concl. Séners, rec. p. 497) sauf dispositions textuelles contraires. Or, dans le cadre des pensions civiles, l’article L.55 du code des pensions civiles et militaires autorise certaines contestations dans un délai d’une année et c’est bien ce dernier délai qui était ici opposable à M. et Mme C.

Il semblait donc impossible pour cette dernière de contester, directement ou indirectement, en 2010 la décision accordant à son mari une pension qui avait été adoptée en 1996.

Mais, au cas présent, s’il avait bien été indiqué à M. C, lors de la notification de son attribution de pension, que l’article L.55 du code des pensions civiles et militaires était applicable et que la forclusion était encourue à l’expiration du délai d’une année, il n’y avait nulle mention des voies de recours. L’omission de ce dernier élément faisait obstacle à ce que la forclusion soit ensuite opposée à M. C. ou à Mme C. (Conseil d’Etat, SSR., 15 novembre 2006, Toquet, requête numéro 264636).

Compte tenu de cette particularité, Mme C. ne pouvait se voir opposer le caractère définitif de la décision de liquidation de la pension de feu son mari ; l’exception d’illégalité était donc envisageable (Conseil d’Etat, Section, 4 juin 1954, Le Roux, rec. p. 348 ; Conseil d’Etat, SSR., 28 juillet 2000, Jessua, requête numéro 210798, rec. p. 328) et le Conseil d’Etat l’admet dans cette mesure dans le contentieux des pensions.

Un tel procédé avait bien été admis pour la contestation des actes déclaratifs d’utilité publique à l’occasion d’un recours dirigé contre les arrêtés de cessibilité (Conseil d’Etat, SSR., 9 février 2000, Chevalier, requête numéro 198413) dans le cadre de l’expropriation pour cause d’utilité publique au nom de la théorie des « opérations complexes » ; le raisonnement est ici transposable même si la condition de délai n’est pas anodine sur le plan pratique.

On se doit de préciser que de nombreuses décisions administratives antérieures au début des années 2000 n’ont été notifiées qu’avec une mention partielle des délais et voies de recours ; l’extension de la recevabilité de l’exception d’illégalité ici opérée a donc une portée pratique des plus considérables à l’égard des décisions d’attributions de pensions postérieures au 4 juin 1984 (date d’entrée en vigueur du décret de 1983 précité ; Conseil d’Etat, SSR., 22 juin 1992, Dufour, requête numéro 96473, mentionné aux tables ).

3°) Sur le fond du litige, la solution était entendue. M. C n’avait pu bénéficier de la majoration de sa pension « pour enfants » car il n’était pas de sexe féminin. Une telle disposition a été jugée discriminatoire et contraire au droit communautaire (CJCE, 29 novembre 2001, Griesmar, n° C‑366/99, obs. C. Moniolle JCP (G) 2002.II.10102 ; Conseil d’Etat, SSR., 29 juillet 2002, Griesmar, requête numéro 141112, concl Lamy, AJDA 2002 p. 823) et justifiait l’annulation de la décision d’octroi d’une pension dans cette mesure. Par voie de conséquence, M. C. aurait dû en bénéficier et il en était de même de Mme C. dans le cadre de la pension de réversion dont elle a bénéficié.

Ainsi, le Conseil d’Etat a enjoint au ministre, comme il le fait traditionnellement dans le contentieux des pensions, de procéder aux mesures d’exécution qui s’imposent : la revalorisation rétroactive de la pension de réversion, les intérêts et leurs capitalisations sur les sommes dues seront donc versés pour la période postérieure au décès de M. C. car aller au delà aurait impliqué de statuer ultra petita.

Didier Girard

Docteur en droit public Rédacteur en chef adjoint de la Revue générale du droit Wissenschaftlicher Mitarbeiter (Universität des Saarlandes)


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