La dignité humaine en droit public français : l’ultime recours

Intervention à la 7ème conférence-débat du Centre de droit public comparé, Université Panthéon-Assas Paris II, 30 octobre 2014




Date de fraîcheur: Novembre 2014


Tout a été écrit sur la protection de la dignité humaine. Il peut sembler vain d’évoquer à nouveau la notion ou le concept, alors que la doctrine française a proposé de nombreuses synthèses déjà et évoqué la dignité dans ses divers aspects philosophiques et juridiques.

Principe cardinal de l’ordre constitutionnel européen (DURAND : 292), source de tous les droits fondamentaux (WINTRICH), source même de la démocratie  (HÄBERLE : 141) la dignité serait le fondement de l’ordre constitutionnel et de l’ordre social européen (DURAND : 313 s.). L’on mesure par ce déferlement de superlatifs la part d’artifice qui soutient la notion.

C’est en tout cas dotée d’une force peu commune, nouvelle loi d’airain de l’ordre constitutionnel contemporain, que la notion de dignité de la personne humaine est entrée dans la doctrine et le droit positif français.

Nous ne retiendrons ici la notion de dignité que dans son acceptation de dignité de la personne humaine, laissant de côté « les dignités » de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen (WEIL) et les références qui y sont faites dans le code pénal de 1992 (KOERING-JOULIN).  Débarrassé de cette référence plus ancienne mais peu pertinente pour notre propos l’on peut dater l’entrée du principe dans l’ordonnancement juridique à la décision du Conseil constitutionnel Bioéthique du 27 juillet 1994 (CC 94-343/344 DC) au moins sous l’espèce d’un principe constitutionnel.

Le principe de dignité de la personne humaine était déjà présent, outre dans le code pénal de 1992,  dans la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication modifiée, et dans la loi relative à l’habitat du 21 juillet 1994 définissant les caractères des logements d’urgence.

Le nombre des occurrences du principe dans la loi s’est depuis multiplié. Il existe aujourd’hui plus de cinquante textes législatifs en vigueur faisant référence à la dignité ou à la dignité humaine (très souvent il est vrai pour modifier un texte existant). Les deux derniers exemples sont l’interdiction des concours de « mini-miss » qui porteraient atteinte à la dignité des enfants (Loi 2014-873 : art. 58) et l’obligation pour les maîtres d’ouvrages et donneurs d’ordre de contrôler et faire cesser les hébergements collectifs de salariés  qui seraient contraires à la dignité humaine (Loi 2014-790 : art. 4).

Comme un miroir qui se serait brisé, la dignité a pénétré l’ordre juridique français de manière fragmentée. Mais ce sont les morceaux de verre les plus petits qui sont les plus tranchants.

Il ne faut pas selon nous chercher de profond effet de transformation au niveau de l’ordre constitutionnel.  De manière en apparence paradoxale, le droit public français a plus été changé par un article réglementaire du code de procédure pénale (l’article D. 189) que le principe consacré par le Conseil constitutionnel.

L’expression législative la plus spectaculaire du principe de dignité est probablement la création de l’article 16-1-1 du code civil, qui garantit aux restes des personnes décédées le respect, la dignité et la décence. Protection objective à laquelle la volonté du défunt ne permet pas de déroger (Cass. 1re civ., 16 sept. 2010, n° 09-67.456), l’article 16-1-1 en rejetant toute réification du corps humain et donc toute propriété (sauf pour l’heure la propriété publique : CAA Douai, 24 juill. 2008) et toute exploitation commerciale, est une expression du principe de dignité dans son expression la plus absolue.

Pour le reste le principe de dignité, diffusé dans les textes législatifs et réglementaires, a principalement pour objet de renforcer ou de remplacer, par un progressif glissement terminologique, des droits existants. Le terme de dignité semble par exemple souvent être l’expression universalisée de la notion plus circonstancielle de « décence ». Ainsi, si les maîtres d’ouvrages ou donneurs d’ordres ont l’obligation de s’assurer que les salariés accueillis en hébergement collectif disposent de logements conformes à la dignité humaine, l’obligation pourrait se résoudre en une garantie d’un logement décent. Il en va de même de tous les textes relatifs aux sans-abris qui tendent à garantir un logement  conforme à la dignité aussi bien qu’un logement décent (loi 2009-323).

La dignité vient également renforcer les éléments traditionnels de la protection de l’ordre public et des mineurs en matière de communications électroniques (loi 2004-669), dans le prolongement naturel de la loi du 30 juillet 1986.

De ce mouvement, la part du droit communautaire ne doit pas être oubliée. Un certain nombre de textes législatifs sont la transposition de directives utilisant la notion de dignité (v. par exemple la loi 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations ou la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique transposant la directive 98/44/CE).

*   *   *

Principe diffus, la dignité s’appuie en droit interne sur des fondements diversifiés.

Le Conseil constitutionnel fonde la « sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute  forme d’asservissement et de dégradation » sur le premier alinéa du préambule de la Constitution de 1946 (CC 94-343/344 DC).

Le Conseil d’Etat se garde bien d’évoquer un fondement unique et consacre en matière de police administrative générale le principe de dignité comme composante de l’ordre public sans apporter plus de précisions.

La rupture est notable entre le Conseil constitutionnel et le juge administratif, qui entretient son œuvre d’autonomisation des sources du droit administratif.

Dans son avis d’Assemblée Hoffman-Glemane, le Conseil d’Etat trouve le fondement de la dignité dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen et la « tradition républicaine » (CE 2009 Hoffman-Glemane). La lecture des conclusions de Frédéric Lenica ne nous informe pas plus : une ligne seulement est consacrée au sujet, qui est identique à celle qui sera utilisée par le Conseil dans ses motifs. Inexpliquée, non détaillée, la dignité de la personne humaine est utilisée ici de façon totémique. L’on peut y voir aussi l’aversion du Conseil d’Etat pour tout esprit de système. La Préambule de 1946 n’est en tout cas pas évoqué. Devant caractériser l’incommensurable illégale ayant abouti tout au long de la Seconde guerre mondiale à la participation de l’Etat français à la déportation des juifs, le Conseil avait sans doute besoin d’un texte garantissant les droits fondamentaux avant 1946 et n’a pas eu l’utilité de fonder plus solidement la référence.

Dans la première ordonnance sur l’affaire Dieudonné, le président Stirn a repris le fondement proposé dans l’affaire Hoffmann-Glemane (CE ORD., 9 janvier 2014, Société Les Productions de la Plume et M. D., n° 374508) ce que se sont gardés de faire les deux juges des référés ayant eu à statuer les jours suivants.

Le Conseil d’Etat invoque plus rarement le principe de dignité découlant de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme. C’est notamment le cas en matière pénitentiaire (v. par exemple CE SSR., 14 décembre 2008, El Shennawy).

Les différentes occurrences du principe de dignité renvoient aux différents sens du principe. En matière de droit au logement et de droit du travail le principe est cette dignité sociale consacrée avant la première guerre mondiale. C’est dans une acception plus absolue que la dignité est consacrée dans l’ordre constitutionnel. Mais, comme nous l’avons dit le principe n’a pas apporté au niveau constitutionnel de changement majeur. Par ses caractères propres aussi bien que par ceux du système juridique français, toute confrontation ente la dignité et les principes constitutionnels existants a été évitée (I). C’est dans ses diverses expressions législatives et réglementaires que le principe de dignité trouve le plus de traductions mais là encore, en droit public du moins, le principe a été absorbé sans heurt (II).

 I. UNE CONFRONTATION EVITEE

Si le principe de dignité est entouré d’une telle aura, c’est que malgré la nouveauté de sa présence en droit français, il constitue déjà un principe philosophique ancien et un principe constitutionnel répandu. Il n’est pas besoin de rappeler la richesse des analyses doctrinales d’un principe placé au pinacle de la Loi fondamentale allemande depuis plus de soixante ans.

La dignité humaine pénétrait le droit français avec le statut de notion matricielle, principe dont découleraient tous les autres droits fondamentaux.

La notion aurait pu avoir en droit français la même position qu’en droit allemand et remplacer comme pietra del paragone de l’ordre constitutionnel un principe d’égalité quelque peu vieilli.

Telle ne semble pas être l’évolution qui s’est dessinée.

Le principe de dignité n’a ni dominé ni renouvelé l’ordre constitutionnel français. Eléphant dans un magasin de porcelaine, il n’a pas même brisé une soucoupe (A). C’est que le domaine dans lequel il aurait pu avoir les plus grandes conséquences, la bioéthique, est précisément celui où le Conseil constitutionnel laisse au législateur la plus grande latitude (B).

A./ La conciliation de la dignité avec et les grands principes du droit public français

La dignité, potentiel fossoyeur de la liberté individuelle n’a eu que peu d’influence sur l’ordre démocratique libéral (1). La dignité dont est issue toute égalité n’a pas absorbé le principe fondateur du droit public français (2).

1./ Dignité et liberté

Si la décision du Conseil d’Etat Morsang-sur-Orge a été si remarquée c’est principalement en raison du fait qu’elle consacrait une approche de l’ordre public qui permettait la « protection contre soi-même ».  Jusqu’alors, il n’y a guère que la jurisprudence relative au port obligatoire de la ceinture de sécurité (CE 4 juin 1975) qui avait permis d’illustrer un tel retournement du principe de liberté. Envisagé sur le fondement de l’article 4 de la DDHC, la liberté n’a en principe de limite que celle d’autrui.

Cette confrontation entre les principes de dignité et de liberté était annoncé comme inévitable, puisque la dignité propre à l’espèce humaine ne peut être asservie par l’un de ses membres. C’est un véritable choc entre la dignité et les principes classiques des sociétés libérales (BAERTSCHI).

Cet affrontement entre la liberté, premier pilier de la devise républicaine et la dignité promettait d’être d’autant plus cruel que la dignité est envisagée comme ne pouvant faire l’objet d’une conciliation. En droit allemand, la dignité est « intangible » (Article 1er de la Loi Fondamentale : « Die Würde des Menschen ist unantastbar »).

Le Conseil constitutionnel a pourtant entendu, dès l’introduction de la notion en droit constitutionnel français, poser les limites au principe en indiquant qu’il devait, au même titre que tous les autres principes à valeur constitutionnelle, faire l’objet d’une conciliation (CC, 27 juillet 1994). Après avoir consacré l’existence du principe de dignité, puis rappelé le principe de liberté individuelle, le Conseil affirme que cette liberté doit « être conciliée avec les autres principes de valeur constitutionnelle ».  Dans son considérant conclusif, le Conseil rappelle également que les dispositions de deux lois qui lui étaient soumises « mettent en œuvre, en les conciliant et sans en méconnaître la portée, les normes à valeur constitutionnelle applicables ».

L’intention ne peut être plus claire, de placer la dignité au niveau des autres principes de valeur constitutionnelle et notamment le principe de liberté individuelle. Le conflit est identifié. Il est résolu dès l’abord par l’expression d’une nécessaire conciliation.

Dès lors que la dignité est « abaissée » dans ses fonctions au niveau d’un simple principe à valeur constitutionnelle et peut faire l’objet d’une conciliation, elle n’est pas plus attentatoire à la liberté et à la propriété que le reste de l’ordre constitutionnel.

2) Dignité et égalité

Que le principe de dignité doive être concilié avec les autres principes à valeur constitutionnelle ne signifie pas qu’il ne pouvait pas se substituer, dans l’exercice du contrôle de constitutionnalité des lois, à des principes existants.

L’essor de la dignité a pourtant trouvé une très sérieuse limitation dans l’un des principes fondamentaux du droit constitutionnel français : le principe d’égalité. Sa place dans le système français est aussi fondamentale que la dignité dans le système allemand, même si leurs fonctions ne sont pas comparables.

La proximité, voire l’effet de recouvrement entre égalité et dignité peut se pressentir dans l’expression d’égale dignité. C’est parce que tous les membres de la communauté humaine sont investis de la même dignité que leur traitement ne peut être qu’égal. Le Conseil constitutionnel, dans la décision qui a consacré le principe de dignité en droit constitutionnel français, fait découler l’absence de protection de l’embryon au titre de la dignité, une absence corrélative de protection au titre du principe d’égalité (CC, 27 juillet 1994 : cons. 9). C’est donner immédiatement à la dignité de l’être humain une prééminence philosophique sur les autres principes constitutionnels dont le plus illustre d’entre eux. Le rattachement des droits fondamentaux se fait par rapport à la personne humaine dont l’existence même est consubstantielle à la dignité.

Mais aucun mouvement de substitution n’a eu lieu.

Le principe de dignité pourrait trouver à s’appliquer en substitution de l’égalité dans le domaine des « discriminations interdites » posées à l’article 1er de la constitution : l’origine, la race, la religion, le sexe. Les organes de l’Union européenne se réfèrent de plus en plus fréquemment à la dignité dans ces domaines, aux côtés ou en complément de la notion d’égalité.

L’égalité entre les femmes et les hommes est en particulier envisagée comme une expression de la dignité humaine. Le droit français a tout au plus fait une place plus importante à la dignité dans les domaines de lutte contre les discriminations sexuelles. Le titre de la loi du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les hommes et les femmes est révélateur d’une évolution dans l’approche du principe d’égalité. Par opposition à l’égalité « fictive », l’ancienne égalité prônant l’abstention, l’égalité réelle est celle qui châsse les « stéréotypes », les dégradations et humiliations propres à la condition féminine. Il n’est pas anodin que le principe de dignité apparaisse à plusieurs reprises au sein de cette loi, dans plusieurs de ses titres. L’intégration de la dignité dans les préoccupations liées au principe d’égalité semble s’arrêter à ce rapprochement quasi-philosophique.

B./ La place subsidiaire de la dignité parmi les principes à valeur constitutionnelle

La dignité n’a pas surpassé et ne s’est pas substituée aux principes existants.

En matière de bioéthique, domaine dans lequel elle pourrait recevoir sa plus complète expression, la dignité ne s’exprime que comme une limite, un garde-fou mis à l’œuvre du législateur mais qui n’a pour l’heure jamais été utilisé (1).

En dehors de la bioéthique, là où la dignité ne s’exprime pas seule, c’est un complément plus qu’un fondement qu’elle apporte (2).

1) Un rôle essentiellement symbolique

La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les questions éthiques est marquée par une sévère autolimitation. Si cette restriction, voire cette absence de contrôle dans le domaine du droit des personnes et du droit de la famille (CHENEDE, DEUMIER) ne concerne pas uniquement le principe de dignité, cette abstention du juge constitutionnel dans ce domaine est particulièrement marquante.

La première expression de l’autolimitation en ce domaine date de la décision IVG de 1975 ; le Conseil y affirme à titre liminaire que « l’article 61 de la Constitution ne [lui] confère pas […] un pouvoir général d’appréciation et de décision identique à celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité à la Constitution des lois déférées à son examen ». Maintes fois commentée, cette expression conserve à nos yeux tout son mystère.

Relever l’asymétrie des pouvoirs du Parlement et du Conseil, qui veut à tout prix éviter le « gouvernement des juges » aboutit en effet à signifier qu’il n’existerait pas, sur les questions d’éthique, d’orientation constitutionnelle dans les textes. Or il est indéniable que les normes constitutionnelles substantielles dessinent une orientation, des choix de société, qui sont implicitement mais nécessairement pris en compte par le Conseil.

Déclarer l’abstention, c’est en réalité faire un choix pour la liberté individuelle. La neutralité éthique du Conseil constitutionnel valide une option en faveur du libéralisme démocratique (BAERTSCHI). Ce choix est conforme à nos inclinations personnelles et nous ne le déplorons pas. Mais dans le domaine biomédical notamment, la référence au principe de dignité aurait pu permettre de contester une approche purement positive du droit (MATHIEU 2010 : 82).

Ce n’est pas le choix qui a été fait par le Conseil et l’ensemble des décisions invoquant le principe de dignité rappelle la grande liberté laissée au législateur pour déterminer les orientations générales en matière de recherche scientifique sur l’embryon (décision n° 2013-674 DC du 1er  août 2013) ou en matière d’interruption volontaire de grossesse (décision n° 2001-446 DC du 27 juin 2001).

En dehors des questions les plus sensibles touchant à la bioéthique, la structure même du contentieux constitutionnel laisse une place limitée au contrôle sur le fondement de la dignité.

L’atteinte à la dignité en dehors des questions bioéthiques est rarement constituée au niveau du texte législatif. C’est une marque, rassurante, du haut niveau de protection des droits fondamentaux dans l’ordre juridique français. Dès lors que l’instauration de la peine de mort ou la légalisation de la torture ne se posent pas dans le débat législatif, le Conseil constitutionnel est cantonné à une approche in abstracto de la constitutionnalité de la loi.

La procédure de QPC, même si elle est mise en œuvre à l’occasion d’affaires concrètes, reste une appréciation de la loi in abstracto. Cela ressort clairement de la décision par laquelle le Conseil constitutionnel a par ailleurs déclaré illégales les conditions de garde à vue ne permettant pas le recours à la défense d’un avocat dès la première heure. Répondant au moyen tiré de la violation du principe de dignité par les anciennes conditions de garde à vue, le Conseil considère qu’il « appartient aux autorités judiciaires et aux autorités de police judiciaire compétentes de veiller à ce que la garde à vue soit, en toutes circonstances, mise en œuvre dans le respect de la dignité de la personne ; qu’il appartient, en outre, aux autorités judiciaires compétentes, dans le cadre des pouvoirs qui leur sont reconnus par le code de procédure pénale et, le cas échéant, sur le fondement des infractions pénales prévues à cette fin, de prévenir et de réprimer les agissements portant atteinte à la dignité de la personne gardée à vue et d’ordonner la réparation des préjudices subis ; que la méconnaissance éventuelle de cette exigence dans l’application des dispositions législatives précitées n’a pas, en elle-même, pour effet d’entacher ces dispositions d’inconstitutionnalité » (CC, décision n° 2010-14/22 QPC :  cons. 20).

Le juge judiciaire et le juge administratif sont des juges constitutionnels et c’est à eux que revient la protection du principe de dignité in concreto.

2) Un complément plus qu’un fondement

Comme en droit européen et en droit allemand, le principe de dignité même lorsqu’il a vocation à s’appliquer, soit n’est pas invoqué soit n’est pas utilisé seul. Le principe conserve une place subsidiaire dans le contentieux constitutionnel.

L’on ne peut attribuer la place relativement subsidiaire du principe de dignité à la retenue des requérants ou à la force des habitudes. Le Conseil constitutionnel accepte depuis longtemps de soulever des moyens d’office (Décision n°73-51 DC Loi de finances pour 1974) et lui est ainsi possible, non seulement d’examiner des dispositions qui ne seraient pas expressément visées dans la saisine, mais d’examiner ces dispositions au regard des principes constitutionnels qu’il souhaiterait invoquer (BEZZINA).

Pour ne prendre que l’exemple du droit à un logement décent, le Conseil invoque ainsi le principe de dignité aux côtés des dixième et onzième alinéas du préambule de 1946 pour en faire un objectif à valeur constitutionnelle (décisions 94-359 DC et 98-403 DC). Malgré des tentatives doctrinales de conférer à la dignité le rôle fondateur qui devrait lui revenir (DUPÉRÉ), l’on peut considérer que la dignité ne pèse pas d’un poids considérable dans la reconnaissance du droit à un logement décent.

Comme nous l’avons dit l’usage conjoint du principe de dignité avec d’autres principes n’est pas propre au droit français ; le juge constitutionnel allemand lui-même préfère toujours privilégier un principe précis et technique et ne se référer à la dignité seule qu’en dernier recours (HEUSCHLING : 145).

Cette occasion ne s’est pas présentée et le Conseil constitutionnel n’a jamais déclaré une disposition législative contraire au principe de dignité.

II. UNE NOTION ASSIMILEE

Les usages du principe de dignité par les juridictions françaises sont bien trop diversifiés pour que nous en fassions ici le rapport.

Même en se restreignant à la juridiction administrative, les exemples d’une évocation parfois vivifiante du principe sont nombreux. La sauvegarde de la dignité humaine peut par exemple justifier, en principe, que le concours de la force publique soit refusé par l’autorité de police pour exécuter un jugement régulièrement rendu par l’autorité judiciaire prononçant une expulsion (CE 30 juin 2010 Min. Int c/ Ben Amour).

Mais ce sont les deux domaines de la police et du service public pénitentiaire qui offrent les illustrations les plus intéressantes de la pénétration multiforme du principe de dignité dans l’ordre juridique français et, en quelques sortes, dans son quotidien.

La police administrative faut-il le rappeler a permis d’illustrer de la manière la plus éclatante la pénétration du principe de dignité dans la jurisprudence administrative. Mais après la stupeur des débuts, il n’est pas exagéré de dire que le recours à la dignité dans la jurisprudence administrative est resté plus que limité (A).

Le domaine du « droit pénitentiaire » en revanche est un terreau fertile. Il propose l’exemple d’un véritable « contentieux de masse » rapporté à la population pénitentiaire. Là encore, les résultats de la mise en œuvre du principe de dignité sont relativement mitigés (B).

A./ De l’usage subsidiaire du principe de dignité dans la jurisprudence administrative

Comme en matière de contrôle de constitutionnalité de la loi, le principe de dignité se voit attribuer en matière de police une place éminemment subsidiaire. C’est le cas en matière de police administrative spéciale (1), matière parfois oubliée tant les questions de police administrative générale déclenchent les passions (2).

1) En matière de police spéciale

Parallèlement aux quelques décisions très médiatiques en matière de police administrative générale, le Conseil d’Etat contrôle la police spéciale exercée par le CSA en matière audiovisuelle. L’article 1er alinéa 2 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dispose que la liberté de communication ne peut être limitée « que dans la mesure requise […] par le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d’autrui, du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion et, d’autre part, par la protection de l’enfance et de l’adolescence, par la sauvegarde de l’ordre public, […] ».

C’est rarement le principe de dignité seul qui justifie une sanction de la part de l’autorité administrative.

La position subsidiaire du principe de dignité peut être illustrée par les sanctions infligées à la radio Skyrock après une série d’émissions dans lesquelles des propos violents à l’égard des forces de police avaient été tenus. Suite à plusieurs mises en demeure, la radio avait été sanctionnée car à l’occasion de l’assassinat d’un policier, des animateurs avaient exprimé leur joie et leur approbation (CE SSR., 20 mai 1996, Société Vortex, n°  167694). Il résulte assez clairement des termes des conclusions et de la décision que l’atteinte à la dignité n’est pas le principal motif de la sanction, mais bien plutôt les risques d’atteinte à l’ordre public (dont la dignité est une composante).  Le Commissaire du gouvernement Guillaume Goulard  note que « les propos tenus n’ont ni la portée d’une critique d’ordre politique ou social, ni même l’excuse d’être drôles […] ils sont susceptibles d’être à la fois dangereux pour l’ordre public, en ce qu’ils présentent l’hostilité aux forces de police comme une attitude naturelle, insultants pour la mémoire d’un fonctionnaire mort dans l’exercice de ses fonctions et blessants pour sa famille ». Si des propos antisémites constituent une atteinte à la dignité justifiant une sanction (CE SSR., 9 octobre 1996, Association « Ici et maintenant », n° 173073), lorsque ces propos illustrent un soutien à des acte terroristes contre Israël ils constituent alors non plus une atteinte à la dignité, mais  une « incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de religion ou de nationalité » (CE SSR., 6 janvier 2006, Société Lebanese Communication Group, n° 279596).

Les cas dans lesquels la dignité est seule invoquée pour justifier une sanction en matière de police spéciale des communications électroniques sont assez rares. Il peut s’agir de descriptions précises faites à la radio sur l’état de décomposition de cadavres (CE SSR., 30 août 2006, Association Free Dom, n° 276866) ou de propos antisémites (CE SSR., 9 octobre 1996, Association « Ici et maintenant », n° 173073).

2) En matière de police générale

Mais c’est en matière de police administrative générale que l’évolution de la jurisprudence du Conseil d’Etat a eu le plus grand retentissement. A cet égard, le recours à la dignité humaine en matière de police a fait l’objet d’une médiatisation tout-à-fait disproportionnée par rapport à sa portée réelle. S’il est un domaine dans lequel la dignité peut être vue comme ne constituant qu’un ultime recours c’est précisément celui de la police générale.

Il semble inutile de rappeler le contenu et la portée de la première des décisions par laquelle le Conseil d’Etat a consacré la dignité comme composante de l’ordre public (CE 27 octobre 1995, Morsang-sur-Orge).

Ce n’est que douze ans plus tard que le Conseil d’Etat a de nouveau eu recours au principe de dignité pour justifier l’adoption d’une mesure de police administrative générale : il s’agit de l’affaire de la « soupe au cochon » (CE 5 janvier 2007). Cette pratique consistait à distribuer aux plus démunis une bonne soupe chaude en plein hiver, mais en l’agrémentant systématiquement de porc. Ceci excluait évidemment les indigents qui auraient en outre eu la prétention d’être des musulmans ou des juifs pratiquants. Comme dans l’affaire Morsang-sur-Orge, l’ordonnance « Solidarité des français » permet, par l’invocation de la dignité, d’interdire une manifestation en raison d’une atteinte intrinsèque à la dignité, et non en raison de risques de troubles extérieurs qu’elle pourrait causer. Sa portée médiatique a été moindre et sa portée juridique est plus restreinte, puisque la décision de l’autorité préfectorale n’assurait pas la garantie objective de la dignité (la « protection contre soi-même ») mais restait sur une approche subjective considérée comme moins attentatoire à la liberté.

Entre l’affaire Morsang-sur-Orge et la décision Dieudonné, la décision « Solidarité des français » aura été la seule à faire usage du principe de dignité pour justifier l’adoption d’une mesure de police administrative générale. Il n’existe pas à notre connaissance de décisions comparables des juridictions du fond.

Nous ne citerons « l’affaire Dieudonné » que pour faire bonne mesure et ne pas sembler nous arrêter en chemin dans un décompte si simple que celui du recours à la dignité par les autorités de police administrative générale.

Rappelons que par une ordonnance de référé suspension du 9 janvier 2014 le président de la Section du contentieux a rejeté le recours exercé contre un arrêté préfectoral interdisant le spectacle de Dieudonné appelé « Le Mure » (CE ORD., 9 janvier 2014, Société Les Productions de la Plume et M. D., n° 374508). La légalité de cet arrêté, qui était très incertaine, a pourtant été reconnue en raison des potentielles atteintes à la dignité que pouvait constituer un spectacle multipliant les propos antisémites.

Il ne faut pas inférer de cette ordonnance et de celles qui l’ont suivi que la jurisprudence administrative aurait connu une évolution majeure en 2014. La jurisprudence Dieudonné constitue une « réponse adaptée à une situation extraordinaire » (DE BECHILLON) et les critères posés à son recours sont tellement stricts que l’on peut affirmer qu’il s’agit d’une véritable jurisprudence d’exception (COSSALTER).

B./ Le milieu carcéral, domaine d’élection du principe de dignité

Le milieu carcéral est le domaine d’élection du principe de dignité. D’une manière générale, la privation de liberté qui était il y a vingt ans la raison d’un affaiblissement voire d’une neutralisation du principe de légalité, est le catalyseur d’une exacerbation d’un certain nombre de principes fondamentaux. La vulnérabilité des détenus et leur situation d’entière dépendance vis-à-vis de l’administration impose par exemple de leur servir des repas confessionnels, alors que le principe de laïcité de l’impose par dans les autres services publics (TA Grenoble, 7 novembre 2013, Centre pénitentiaire de Saint-Quentin-Fallavier, n° 1302502).

Ainsi le Conseil d’Etat rend en matière pénitentiaire des décisions notables qui réduisent progressivement la véritable zone de non-droit que constituait jusqu’au milieu des années 1990 le milieu carcéral. L’on peut noter par exemple la capacité des juridictions administratives à s’opposer, à travers un référé liberté, à une pratique inhumaine ou dégradante disproportionnée par rapport aux contraintes de sécurité, comme la fouille intégrale systématique (CE SSR., 14 décembre 2008, El Shennawy) (1).

Mais il est difficile d’imaginer que le juge administratif par une procédure de référé mette fin à une peine privative de liberté en raison des conditions déplorables d’incarcération qui se multiplient au fur et à mesure qu’augmente la surpopulation carcérale.

Le contentieux se résout alors très souvent en indemnités. Le contentieux pénitentiaire fondé sur les conditions indignes de détention est à cet égard en passe de devenir un contentieux de masse eu égard à la population réduite (un pour mille) qui peut être concernée au sein de la population française (2).

1) La dignité, outil d’une pénétration du droit dans le domaine pénitentiaire

Il est possible d’utiliser devant la juridiction administrative les procédures de référé pour obtenir la reconnaissance d’une situation contraire à la dignité de la personne humaine.

La jurisprudence du Conseil d’Etat s’est développée dans plusieurs directions, qui concernent des pratiques sur les prisonniers les plus dangereux mais qui n’ont pas de lien avec l’état de délabrement ou la surpopulation d’une part, et l’indignité des conditions de détention liées à la surpopulation carcérale et au délabrement des centres de détention et maisons d’arrêt d’une part.

Concernant les pratiques afférentes au traitement des prisonniers jugés les plus dangereux, le Conseil d’Etat a reconnu pour principe que les fouilles intégrales systématiques, qui pouvaient être justifiées par des raisons de sécurité, devaient être proportionnées (CE SSR., 14 décembre 2008, El Shennawy), répondant en cela à l’invitation du juge européen (Cour EDH, 2eSect, 12 juin 2007, Frérot c. France, req. n° 70204/01).

Notons que dans ce domaine comme tant d’autres, le recours au principe de dignité perd progressivement de son utilité dès lors que les textes y font référence et que par ailleurs se développe l’encadrement législatif et réglementaire des conditions de détention. Ainsi, si la fouille intégrale systématique d’un détenu a été suspendue en raison de son caractère inhumain et dégradant, la note de service du directeur de la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis instaurant un régime de fouille systématique de tous les détenus est suspendue pour contrariété avec l’article 57 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 organisant le régime des fouilles intégrales (CE ORD., 6 juin 2013, Section française de l’Observatoire international des prisons, n°368816).

Mais le contentieux le plus abondant concerne les conditions de détention liées au délabrement des maisons d’arrêt et centres de détention et à la surpopulation carcérale.

Le référé-liberté reste un outil d’une utilité relative mais qui permet de contraindre, dans toute la mesure des pouvoirs du juge administratif, l’administration pénitentiaire à des améliorations ponctuelles. C’est pour assurer le respect de l’article 22 de la loi du 24 novembre 2009 imposant à l’administration pénitentiaire de garantir à tout détenu le respect de sa dignité et de ses droits, que le Conseil d’Etat saisi en référé-liberté a enjoint à l’administration d’éradiquer les animaux nuisibles de la prison des Baumettes à Marseille (CE ORD., 22 décembre 2012, Section française de l’OIP, n° 364584).

Il n’est pas envisageable cependant que le juge administratif, quelle que soit la portée de ses pouvoirs nouveaux et l’impact du principe de dignité sur sa jurisprudence, mette fin à une peine privative de liberté. Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires s’y oppose évidemment.

Les mises en demeure comme celle qu’illustre l’affaire de la prison des Baumettes ne peuvent par ailleurs suffire à garantir, dans un délai raisonnable, le respect effectif du principe de dignité.

C’est donc sur le plan indemnitaire que se résout de plus en plus ce contentieux.

2) La dignité, source d’un nouveau contentieux de masse

Nous avons identifié près de six-cents décisions de juridictions administratives du fond se prononçant sur une affaire où était invoqué, souvent aux côtés de la Convention européenne des droits de l’homme, l’article D. 189 du code de procédure pénale.  Ces décisions sourdent du fond comme autant de sources, que le Conseil d’Etat tente maintenant de canaliser.

Une décision du 12 novembre 2009 de la Cour administrative d’appel de Douai semble caractéristique du rôle joué par la dignité, même restreinte à un usage subsidiaire, dans l’évolution du droit pénitentiaire.

Ayant à connaître d’un appel sur un référé-provision, la Cour octroie une indemnité provisionnelle à deux détenus ayant séjourné en maison d’arrêt dans des conditions jugées indignes. Le manque d’espace, de lumière naturelle et d’intimité  contrevenaient aux conditions de détention prévues par les articles D. 350 et 351 du code de procédure pénale. La Cour cite en outre l’article D. 189 du code de procédure pénale qui dispose qu’ « à l’égard de toutes les personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à quelque titre que ce soit, le service public pénitentiaire assure le respect de la dignité inhérente à la personne humaine […] »  (CAA Douai 12 novembre 2009).

Cette ordonnance, qui n’est qu’une décision de référé-provision, est cependant caractéristique de l’absorption de la notion de dignité humaine par le droit positif. Ce n’est pas tant en effet au niveau de la violation des droits que la notion joue son rôle, que par la reconnaissance du préjudice que le juge considère comme constitué dès lors qu’existe une atteinte à la dignité humaine. L’on peut juger que la notion sert à shunter un raisonnement techniquement ardu sur le trouble dans les conditions normales d’existence, exercice difficile en milieu carcéral.

La décision rapportée est l’une des plus caractéristiques au sein d’un bouillonnement d’ordonnances accordant des indemnités dès lors que les détenus parviennent à prouver le caractère indigne de leur détention.

Le Conseil d’Etat n’a pas initié ce mouvement, mais l’a validé par une décision de section du 6 décembre 2013, Thevenot (n° 363290), tout en restreignant les conditions d’octroi des indemnités. L’objectif de cette décision de principe est, selon les termes du rapporteur public Delphine HEDARY,  autant de « faciliter le travail des juges des référés, comme d’ailleurs des juges du fond et votre contrôle en cassation [que d’] éviter que le juge du référé provision ne soit utilisé comme une sorte de distributeur automatique d’indemnité à raison des conditions de détention ».

Il est notable que la décision de la CAA de Douai du 12 novembre 2009 soit citée dans les conclusions, et que le caractère quelque peu automatique de la reconnaissance d’une violation de la dignité humaine soit vivement contesté.

Le Conseil d’Etat, qui s’appuie ici implicitement sur la jurisprudence de la CEDH, indique que « l’appréciation du caractère attentatoire à la dignité des conditions de détention dépend notamment de leur vulnérabilité, appréciée compte tenu de leur âge, de leur état de santé, de leur handicap et de leur personnalité, ainsi que de la nature et de la durée des manquements constatés et des motifs susceptibles de justifier ces manquements eu égard aux exigences qu’impliquent le maintien de la sécurité et du bon ordre dans les établissements pénitentiaires, la prévention de la récidive et la protection de l’intérêt des victimes ».

La portée de cette jurisprudence de principe est difficile à évaluer. Jusqu’à la décision Thévenot, les juridictions de fond n’ont guère accepté d’indemniser les requérants que dans des situations très caractérisées de détention de longue durée (entre 200 et 700 jours voir plus), au sein de cellules minuscules, sans cloisons de séparation pour les toilettes, etc.

La protection de la dignité de la personne humaine se résout en tout état de cause, en milieu carcéral, en de maigres indemnités dont l’obtention deviendra, au fil du temps, de plus en plus délicate sous l’influence de la jurisprudence Thevenot.

Il eut été envisageable de se passer de la dignité humaine pour fonder les recours indemnitaire liés aux mauvaises conditions de détention. La responsabilité de l’administration dans ce domaine peut être engagée par référence à la violation de normes sanitaires élémentaires. Si le Conseil d’Etat refuse de consacrer un standard de qualité, il ne semble toutefois pas impossible d’en élaborer un. Il en existe en matière de logement, il serait étonnant que l’élaboration de standards en milieu carcéral ne soit pas possible.

De la violation de ses obligations sanitaires par l’administration pénitentiaire pourrait découler la condamnation de l’Etat à indemniser les personnes ayant eu à en souffrir. Il n’y a guère besoin dans ce cas de recourir au biais de la dignité de la personne humaine.

En se référant à la dignité, et à la condition d’une violation de celle-ci pour ouvrir droit à indemnités, le juge administratif ajoute un critère. Or il n’est pas besoin d’être spécialiste de la matière pour comprendre qu’un critère supplémentaire rend l’indemnisation plus difficile.

Malgré ces limites et celles qui émergeraient d’une étude plus précise de la jurisprudence, qui dépasserait largement le cadre du présent article, l’on constate que la dignité humaine influe désormais, directement ou indirectement, sur l’appréciation juridique des conditions de détention. Elle doit cependant être conciliée, comme en matière constitutionnelle, avec les impératifs de sécurité publique et surtout les restrictions budgétaires qui condamnent les prisons à une longue décrépitude et les prisonniers à une situation souvent insoutenable.

*   *   *

JURISPRUDENCE

Décisions du Conseil constitutionnel

Décision n°73-51 DC Loi de finances pour 1974

Décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse.

Décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994 – Loi relative au respect du corps humain et loi relative au don et à l’utilisation des éléments et produits du corps humain, à l’assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal

Décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 – Loi relative à la diversité de l’habitat

Décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996 – Loi tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargées d’une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire

Décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998 – Loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions

Décision n° 2001-446 DC du 27 juin 2001 – Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse et à la contraception

Décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003 – Loi pour la sécurité intérieure

Décision n° 2004-498 DC du 29 juillet 2004 – Loi relative à la bioéthique

Décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004 – Loi relative aux libertés et responsabilités locales

Décision n° 2006-539 DC du 20 juillet 2006 – Loi relative à l’immigration et à l’intégration

Décision n° 2007-557 DC du 15 novembre 2007 – Loi relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile

Décision n° 2009-593 DC du 19 novembre 2009 – Loi pénitentiaire

Décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 – M. Daniel W. et autres [Garde à vue]

Décision n° 2010-25 QPC du 16 septembre 2010 – M. Jean-Victor C. [Fichier empreintes génétiques]

Décision n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010 – Mlle Danielle S. [Hospitalisation sans consentement]

Décision n° 2010-80 QPC du 17 décembre 2010 – M. Michel F. [Mise à la disposition de la justice]

Décision n° 2013-674 DC du 1er  août 2013, Loi tendant à modifier la loi n° 2011-814 du 7 juillet 2011 relative à la bioéthique en autorisant sous certaines conditions la recherche sur l’embryon et les cellules souches embryonnaires

Décisions des juridictions judiciaires

Cass. 1re civ., 16 septembre 2010, n° 09-67.456, Bull. civ. 2010, I, n° 174 ; JCP G 2010, p. 1239, note Marrion ; D. 2010, p. 2750, obs. Loiseau.

Décisions des juridictions administratives

Conseil d’Etat

CE SSR., 4 juin 1975, Bouvet de la Maisonneuve, n° 92161

CE Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, n° 136727

CE SSR., 20 mai 1996, Société Vortex, n°  167694

CE SSR., 9 octobre 1996, Association « Ici et maintenant », n° 173073

CE SSR., 6 janvier 2006, Société Lebanese Communication Group, n° 279596

CE SSR., 30 août 2006, Association Free Dom, n° 276866

CE Ord., 5 janvier 2007, Ministre de l’Intérieur c. Association « Solidarité des Français», n° 300311, T.

CE SSR., 14 décembre 2008, El Shennawy, n° 315622, rec.

CE SSR., 1er juillet 2009, Garde des Sceaux c/ Mme Mouisel, n° 308925

CE Ass., Avis, 16 février 2009, Madame Hoffman-Glemane , n°  315499

CE SSR. 30 juin 2010, Ministre de l’Intérieur c/ M. et Mme Ben Amour, n° 332259, rec. ; concl. Jean-Philippe THIELLAY, Bulletin juridique des collectivités locales, n° 9/10 (septembre 2010), pp. 625-627

CE ORD., 22 décembre 2012, Section française de l’Observatoire international des prisons, n° 364584

CE ORD., 6 juin 2013, Section française de l’Observatoire international des prisons, n°368816 ; Serge SLAMA, « Encadrement jurisprudentiel du rapport d’humiliation intégral des fouilles à nu systématiques » in : Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 20 juin 2013

CE Sect., 6 novembre 2013, Thevenot, n°  363290 ; conclusions Delphine HEDARY, AJDA 2014 n° 3 p. 237; note Mattias GUYOMAR, Gaz. Pal. 2014 n° 30, pp. 21-23

CE ORD., 9 janvier 2014, Société Les Productions de la Plume et M. D., n° 374508

CE ORD., 10 janvier 2014, SARL Les Productions de la Plume et M. D., requête numéro 374528

CE ORD., 11 janvier 2014, SARL Les Productions de la Plume et M. D., requête numéro 374552

CE Ass., 24 juin 2014, Mme Lambert et autres (« Lambert II »), n° 375081, 375090 et 375091

Juridictions du fond

CAA Douai, 24 juillet 2008, Commune Rouen contre Préfet de la région Haute-Normandie, Préfet de Seine-Maritime, n° 08DA00405, rec. ; AJDA 2008 n° 34 pp. 1896-1902 note Lepers.

CAA Douai 12 novembre 2009, n° 09DA00782 ; note Eric Péchillon, AJ Pénal 2010 p. 91

TA Grenoble, 7 novembre 2013, M. AB c. Directeur du centre pénitentiaire de Saint-Quentin-Fallavier, requête numéro 1302502 ; note Cossalter, Revue générale du droit on line, 2013, numéro 12967 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=12967)

Textes cités

Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat

Loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé

Loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité

Loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique

Loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle

Loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique

Loi n° 2005-370 du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie (loi Leonetti)

Loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations

Loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire

Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion

Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire

Loi n° 2013-715 du 6 août 2013 tendant à modifier la loi n° 2011-814 du 7 juillet 2011 relative à la bioéthique en autorisant sous certaines conditions la recherche sur l’embryon et les cellules souches embryonnaires

Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes

Loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale

BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE

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Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


Doctrine:


Citer cette publication :

Centre de droit public comparé, ' La dignité humaine en droit public français : l’ultime recours, Intervention à la 7ème conférence-débat du Centre de droit public comparé, Université Panthéon-Assas Paris II, 30 octobre 2014 ' : Revue générale du droit on line, 2014, numéro 18309 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=18309)