Le contrôle des plans de sauvegarde de l’emploi : quand l’administration s’ingère dans le redressement des entreprises…

Note sous CE Ass., 22 juillet 2015, Syndicat CGT de l’union locale de Calais et environs, n° 383.481 ; CE Ass., 22 juillet 2015, Société Pages jaunes, n° 385.668 ; CE Ass., 22 juillet 2015, Ministre du Travail de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, n° 385.816.


Date de fraîcheur: Octobre 2015





Par trois décisions de son Assemblée du contentieux, le Conseil d’État a précisé le régime et le contrôle juridictionnel administratif des « plans de sauvegarde de l’emploi » (PSE) profondément remaniés par la loi du 14 juin 2013 (Loi n° 2013‑503 relative à la sécurisation de l’emploi). Ceux-ci sont obligatoires pour toute restructuration d’une entreprise de plus de 50 salariés lorsqu’au moins 10 licenciements, dans un délai d’un mois, sont prévus. Lesdits plans doivent fait l’objet d’un agrément par les services de l’État (Article L.1233‑61 du code du travail) aux fins de limiter les destructions d’emploi.

La décision par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (« DIRECCTE ») (Décret n° 2009‑1377 du 10 novembre 2009 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi) statue sur ces plans de sauvegarde de l’emploi peut adopter de multiples formes suivant qu’elle porte formellement sur un accord collectif consacrant un PSE, qui est alors l’objet d’une « validation » (Article L.1233‑57‑5 du code du travail), ou une décision unilatérale de l’employeur, qui est alors proposée à l’« homologation » (Ibid). S’agissant d’un acte adopté en vertu de prérogatives de puissance publique (CC, 22 juillet 1980, « Loi portant validation d’actes administratifs », n° 80‑119 DC ; CC, 23 janvier 1987, « Conseil de la concurrence », n° 86‑224 DC), et suivant la volonté du législateur, il n’appartient qu’aux juridictions de l’ordre administratif de connaître d’un contentieux les concernant quand bien même les licenciements individuels relèveraient toujours du conseil de prud’hommes (Cette répartition se retrouve également en ce qui concerne les décisions de licenciement des salariés protégés et, historiquement, à l’encontre des autorisations administratives de licenciement) ce qui n’est pas sans occasionner parfois des difficultés contentieuses particulières.

En l’occurrence, l’accord collectif prévoyant un plan de sauvegarde de l’emploi au sein de la société Pages jaunes a fait l’objet d’une validation le 2 janvier 2014. Les sociétés Calaire Chimie et Heinz France ont élaboré, quant à elles, un plan unilatéral de sauvegarde de l’emploi qui a fait l’objet d’homologations de l’administration les 31 octobre 2013 et 7 janvier 2014.

Ces trois décisions ont fait l’objet de recours pour excès de pouvoir de la part d’un salarié, d’un syndicat et d’un comité d’entreprise, devant les tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise, et Lille. Si le plan présenté par la société Heinz verra son homologation annulée par les premiers juges (TA Cergy-Pontoise, 22 avril 2004, Comité central d’entreprise de la société « H. J. Heinz France » et autres, n° 14‑00714), les autres demandes seront rejetées (TA Lille, 26 mars 2014, Union locale CGT de Calais et environs, n° 13‑07584 ; TA Cergy-Pontoise, 22 mai 2014, M. A., n° 14‑02172).

Les parties perdantes ont alors systématiquement interjeté appel compte tenu de l’enjeu. La cour administrative d’appel de Versailles annulera alors la décision relative au plan de la société Pages Jaunes par un arrêt du 22 octobre 2014 (CAA Versailles, 22 octobre 2014, M. A., n° 14VE02235) alors que les autres recours en appel seront rejetés (CAA Versailles, 16 septembre 2014, Ministre du Travail, n° 14VE01826 ; CAA Douai, 3 juillet 2014, Union locale CGT de Calais et environs, n° 14DA00635).

Le Conseil d’État sera alors systématiquement saisi de recours en cassation dirigés contre ces arrêts.

Le juge administratif suprême, saisi pour la première fois de la légalité de telles décisions adoptées suivant la procédure nouvelle, va alors renvoyer l’examen de ces trois affaires, qui ne pouvaient être formellement jointes, à sa formation la plus solennelle afin de préciser leur régime juridique.

Ce faisant, il a statué sur le régime procédural applicable aux plans de sauvegarde de l’emploi dans leur élaboration interne (1.), dans leur contrôle par l’administration (2.) et dans leur régime contentieux devant le juge (3.).

1°) Le plan de sauvegarde de l’emploi est un document qui vise à planifier puis à permettre, formellement, l’adaptation de l’entreprise à une situation économique nouvelle en procédant, le cas échéant, à des licenciements.

a) L’une des innovations de la loi du 14 juin 2013 consiste à prévoir une alternative dans son mode d’adoption. Soit, le plan résulte d’un accord collectif conclu avec les organisations syndicales sous la forme d’un « accord majoritaire », soit il est unilatéralement établi par l’entreprise ; la première des formes étant privilégiée par le législateur et par l’administration à raison de son caractère consensuel.

Dans les deux hypothèses, la consultation des organes représentatifs du personnel se doit d’être opérée. La jurisprudence administrative est très stricte à cet égard et considère que la non consultation de tels organes constitue une méconnaissance des garanties accordées aux salariés et qu’en conséquence un tel vice est rédhibitoire (CAA Marseille, 28 février 2006, Société SEMILON, n° 03MA0313, JCP (S) n° 21‑22.1528). Or, c’est bien le défaut d’information du comité central d’entreprise de la société Heinz France qui a justifié l’annulation de l’homologation de son plan de sauvegarde de l’emploi. Il est vrai que cette dernière invoquait la situation du groupe en Europe pour justifier la procédure suivie alors qu’elle n’avait, malgré une injonction en ce sens de la part de l’administration, fourni qu’une information strictement nationale aux organes représentatifs du personnel.

On signalera cependant que si la consultation des organes représentatifs du personnel est une condition incontournable de la légalité d’un plan de sauvegarde de l’emploi et de la décision prononçant son « homologation » ou sa « validation », il ne saurait être fait application de la jurisprudence Danthony (CE Ass., 23 décembre 2011, Danthony) dès lors que les organes consultés sont de nature privé et, qu’en tout état de cause, il s’agit là d’une garantie des travailleurs. Néanmoins, eu égard à l’économie générale du dispositif institué, l’administration devra imposer à l’entreprise concernée de réitérer une consultation régulière puis de s’assurer de son effectivité sans pour autant relancer la procédure d’élaboration ab initio.

b)Le code du travail prévoit que l’élaboration du plan de sauvegarde de l’emploi n’est possible qu’en cas de difficultés économiques. Or, l’appréciation de celles-ci est particulièrement délicate à appréhender eu égard aux conséquences humaines et contentieuses qui pourraient en résulter.

Le Conseil d’État a ici clairement opéré un partage des rôles par sa décision Société Heinz France : l’entreprise assume seule, sous le contrôle du juge prud’homal, la responsabilité tirée de ses choix stratégiques et de la cohérence de ses activités économiques et donc, le cas échéant, de mettre en œuvre une procédure de sauvegarde de l’emploi ou des licenciements.

Si ces éléments sont cohérents, et présentés comme tels aux organes représentatifs du personnel, alors le bien-fondé du plan de sauvegarde de l’emploi ne sera pas contrôlé de manière approfondie par l’administration, ni même par le juge de l’excès de pouvoir.

Cette solution est à la fois réaliste, raisonnable et logique.

Elle est réaliste car l’administration ne dispose pas des moyens pour contrôler la réalité économique des choix de gestion d’une entreprise qui peut être une multinationale dans le très bref délai prévu par le code et pour lequel elle ne dispose pas des moyens matériels et humains appropriés.

Elle est raisonnable car cela implique, en l’absence d’un contrôle a priori de nature administrative, que les salariés licenciés ne pourront que se tourner vers le Conseil des prud’hommes en cas de contestation de la réalité économique des licenciements (Cass. soc., 3 mai 2012, Viveo, n° 11‑20.741).

Elle est logique car le plan de sauvegarde de l’emploi ne constitue pas à proprement parler une autorisation administrative de licenciement mais un simple préalable à l’édiction de décisions de droit privé. Libre à l’entreprise de mettre en œuvre ses projets de restructuration avec plus ou moins de force suivant l’évolution de la conjoncture.

Autrement dit, c’est bien l’entreprise –et non l’administration- qui a le pouvoir décisionnel en la matière.

2°) Les partenaires sociaux (Accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013), puis le Parlement (Loi n° 2013‑504 du 14 juin 2013, op. cit.), ont souhaité apporter une plus grande sécurité juridique aux procédures collectives de licenciement économique. La loi a donc imposé le recours au procédé original qui consiste à faire sanctionner par l’administration active les plans de sauvegarde de l’emploi avant leur mise en œuvre.

a)Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi est ainsi chargé de statuer sur le plan de sauvegarde de l’emploi par une décision qui est une « homologation » ou une « validation » qui n’intervient, en pratique, qu’en fin de procédure.

En effet, la procédure complexe tendant à l’édiction d’un plan de sauvegarde de l’emploi, est en réalité faite de multiples phases de « dialogue » et de consultations entre l’employeur, les partenaires sociaux et l’administration. Cette dernière pouvant même user de moyens de contraintes plus ou moins marqué à l’égard de l’employeur (Article L.1233‑56 du code du travail).

La compétence administrative est déterminée par les dispositions de l’article R.1233‑3‑4 du code du travail et ne souffre donc guère de difficultés contentieuses.

En revanche, les décisions d’« homologation » ou de « validation » se doivent d’être « motivées » (Article L.1233‑57‑4 du code du travail). Si la motivation des actes administratifs demeure une exception (CE Sect., 1er février 1980, Ministre de la Santé, Rec. p. 623), elle s’est très largement banalisée depuis la loi du 11 juillet 1979 (Loi n° 79‑587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public). C’est donc tout naturellement que la Haute assemblée impose que ces décisions, statuant sur ces plans, mentionnent les considérations de droit et de fait sur la base desquelles elles sont arrêtées. Toutefois, la motivation des décisions « favorables » sont exclues du champ d’application de cette loi et seuls des textes spéciaux la prévoient (Article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, décisions en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement,…). En se fondant sur sa jurisprudence applicable à de telles décisions, le Conseil d’État juge que cette motivation n’implique pas pour l’administration de prendre parti explicitement sur le respect de chacune des règles dont elle doit assurer le respect (CE, 27 mai 2002, Société Guimatha, Rec. p. 178) ou de viser l’intégralité des étapes procédurales suivies (CE, 5 novembre 1948, Naudou, Rec. p. 524). C’est en réalité une approche pragmatique par laquelle l’administration est fondée à porter une appréciation globale sur le projet qui lui est présentée sous la réserve du respect des garanties légalement prévues. Le Parlement, a cependant souhaité préciser, postérieurement aux trois décisions ici commentées (Article 291 de la loi n° 2015‑990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques), que le simple défaut de motivation n’impliquait pour l’administration que l’obligation d’adopter une décision formellement conforme aux dispositions légales offrant ainsi une large faculté de résiliation.

Ainsi, il appartient à l’administration de vérifier si les procédures et actes internes à l’entreprise sont légaux et réguliers, et cela quand bien même le juge administratif ne serait pas compétent pour ce faire (CE, 1er décembre 1999, Institut médico-éducatif de Fontenay Frerigny, n° 189.556). A défaut, la demande d’« homologation » ou de « validation » ne pourra qu’être rejetée, ce qui impliquera à l’entreprise concernée, si elle le souhaite, de corriger les vices relevés (Article L.1233‑57‑7 du code du travail) ou de saisir le juge administratif de cette question (M.‑C. Sarrazin, « Les licenciements économiques collectifs sous le regard du juge administratif », Revue de droit du travail 2014 p. 614).

b)Il échoit également à l’administration d’apprécier la validité du plan de sauvegarde de l’emploi, ce qui est, d’un point de vue théorique, plus complexe car cela impose pour l’administration de s’immiscer dans les actes internes des organes représentatifs du personnel, des syndicats ou des entreprises et, surtout pour ces dernières, dans leurs prévisions et anticipations.

En ce qui concerne les décisions portant sur des accords entre employeurs et syndicats, l’autorité administrative ne pourra « valider » celui-ci qu’à la condition, classique, que les parties soient légalement aptes à y souscrire. Ceci implique qu’il soit vérifié si les signataires ont bien été légalement désignés pour ce faire ce qui soulevait une difficulté dans l’espèce Pages Jaunes puisqu’un signataire de l’accord n’avait pas été formellement désigné par un syndicat et, qu’en conséquence, l’accord ne revêtait plus la qualité d’« accord majoritaire » alors que cela constituerait une condition de sa légalité.

Cette solution, bien que différente de celle qui est appliquée dans d’autres branches du droit administratif, se justifie aisément pour deux raisons.

La première réside en ce que le législateur a entendu conférer à l’administration un véritable pouvoir de contrôle sur les plans de sauvegarde de l’emploi qui lui sont soumis dans un but de sécurité juridique : l’apparence n’a donc pas lieu d’être et l’alternative aurait été de poser une question préjudicielle à l’Autorité judiciaire ce qui aurait été en contradiction avec la volonté de célérité procédurale (CAA Marseille, 3 mai 2005, Crédit du Nord, n° 03MA01249).

La seconde tient à ce que de tels mécanismes ne sont pas étrangers au juge administratif qui n’hésite pas à statuer sur la validité d’actes de pur droit privé lorsque cela conditionne la validité de l’introduction d’une instance pendante devant lui (CE Sect., 3 avril 1998, Fédération de la plasturgie).

Un tel raisonnement pourrait même être transposé aux hypothèses d’« homologation » lorsque la qualité du pétitionnaire auprès de l’administration serait contestée notamment en cas de procédure de sauvegarde (Cela serait notamment le cas lorsque la représentation de la personne morale par un administrateur judiciaire soulève des difficultés).

Sur le contenu matériel du plan de sauvegarde de l’emploi, le contrôle de l’administration est multiple.

En premier lieu, l’administration doit s’assurer de l’intégrité du document qui lui est soumis et de la complétude de ses éléments au regard des dispositions légales et des conventions collectives applicables.

En deuxième lieu, la légalité intrinsèque de chaque mesure prévue se doit d’être confirmée au regard de son objet, de sa précision et de ses effets (Cass. soc., 11 octobre 2006, n° 04‑47.950) ainsi que des mesures de reclassement (Cass. soc., 28 mars 2012, n° 11‑30.034) ce que le juge judiciaire contrôlait déjà auparavant.

En troisième lieu, l’administration –sous le contrôle du juge- se doit d’apprécier le caractère suffisant du projet de plan au regard des objectifs légaux appréciés en fonction des moyens de l’entreprise (ou du groupe pour les plans antérieurs au 6 août 2015) (Loi n° 2015-990 du 6 août 2015, op. cit.), l’importance des projets de licenciement et les efforts de formations mis en œuvre ou projetés.

Il convient de relever que l’administration se doit d’apporter une décision au regard de l’ensemble de ses critères appréciés conjointement dans le très bref délai de 15 ou 21 jours (15 jours en cas de « validation » d’un accord, 21 jours pour une homologation. A défaut le plan est tacitement validé en application de l’article L.1233‑57‑4 du code). Si l’illégalité d’une disposition du plan sera rédhibitoire, l’appréciation des mesures de reclassement ou des mesures d’accompagnement ne peut qu’être contrainte, au moins partiellement, par des aspects extérieurs sur laquelle il sera délicat d’avoir une emprise quelconque ou des certitudes absolues.

3°) Le Conseil constitutionnel a jugé qu’il existait une compétence naturelle du juge administratif pour statuer sur la légalité des décisions par lesquelles les autorités publiques mettaient en œuvre des prérogatives de puissance publique (CC, 22 juillet 1980, « Loi portant validation d’actes administratifs, op. cit. ; CC, 23 janvier 1987, « Conseil de la concurrence », op. cit.). Par voie de conséquence, et en l’absence de disposition législative contraire, il n’appartient qu’aux juridictions de cet ordre de connaître des recours dirigés contre de tels actes.

a) Dans le cadre particulier du droit du travail, la compétence administrative admet la recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre :

les actes portant extension des accords collectifs (CE Sect., 4 mars 1960, Société le peignage de Reims, Rec. p. 169) ;

les autorisations administratives de licenciement (Articles L.2411‑1 et s. du code du travail) qui ne concernent plus que les « salariés protégés » depuis la suppression de l’obligation d’autorisation administrative en cas de licenciement économique (Loi n° 86‑797 du 3 juillet 1986 relative à la suppression de l’autorisation administrative de licenciement) ;

les décisions de l’inspection du travail relative aux règlements intérieurs des entreprises (Articles L.1322‑1 et s. du code du travail).

C’est donc fort logiquement que le législateur a étendu ses solutions au contentieux des décisions administratives relatives aux plans de sauvegarde de l’emploi (Article L.1235‑7‑1 du code du travail) tout en excluant l’exercice du recours gracieux ; il s’agit là d’un recours pour excès de pouvoir (Décision Syndicat CGT de l’union locale de Calais et environs, §. 5).

b)Le législateur a également entendu transposer, de manière plus originale, le principe de l’« unicité de l’instance » prud’homale (Articles R.1452‑6 et 7 du code du travail) en imposant devant le juge administratif la tenue d’une instance contentieuse unique à l’égard du plan de sauvegarde de l’emploi lui-même et de la décision administrative statuant sur sa « validation » ou son « homologation ». Cette solution n’est pas totalement inédite mais se trouve être généralement issue de la jurisprudence administrative qui indique alors que l’acte contesté n’est pas détachable d’une procédure administrative (H. Charles, « Actes rattachables » et « actes détachables » en droit administratif français, LGDJ, 1968, 242 p.).

On relèvera, avec un regard bienveillant, que le législateur a maintenu la compétence d’appel alors que les évolutions récentes du code de justice de justice administrative avaient plutôt tendance à induire une suppression de l’appel en attribuant soit une compétence de premier ressort aux cours administratives d’appel (Décrets n° 2013‑730 du 13 août 2013 et 2015‑268 du 10 mars 2015), soit en supprimant la voie de l’appel au profit de la seule cassation (Décret n° 2015‑233 du 27 février 2015). Néanmoins, afin de tenir compte de l’urgence inhérente au jugement des litiges portant sur les plans de sauvegarde de l’emploi, il a été prévu un délai de jugement réduit de 3 mois pour chaque degré de juridiction à l’exception du Conseil d’État (Article L.1235‑7‑1 du code du travail) ce qui n’était pas –en soi- exceptionnel (Ainsi la rédaction originelle de l’article 7 de la loi n° 78‑753 du 17 juillet 1978 prévoyait un délai de jugement fixé à 6 mois avant d’être abrogé).

Afin de contourner la jurisprudence du Conseil d’État suivant laquelle un tel délai n’est pas impératif (CE Ass., 31 janvier 1975, Élections au conseil de l’Université de Toulouse-Le-Mirail, Rec. p. 265), le législateur a mis ici en œuvre le choix exceptionnel qu’il avait déjà mis en œuvre dans le cadre du contentieux électoral (Article L.265 du code électoral), du contentieux fiscal (CE Sect., 9 février 1979, Godard, Rec. p. 51 [solution applicable avant la réforme de 2011]) et, plus récemment, de l’examen des questions prioritaires de constitutionnalité (Articles 23‑4 et 23‑5 de l’ordonnance organique n° 58‑1067 du 7 novembre 1958). Ainsi, lorsque le délai est expiré, le juge est dessaisi et le litige est porté directement devant la cour administrative d’appel territorialement compétente ou, le cas échéant, le Conseil d’État (On relèvera à cet égard la méfiance affichée qu’a le Parlement à l’égard de la jurisprudence du Conseil d’État en ce qui concerne les questions relatives aux délais de jugement des juges du fond).

Ces délais font également obstacle, lorsqu’ils sont expirés, à tout renvoi devant les seconds juges (Décision Heinz) ou –a fortiori devant le tribunal administratif- suivant ainsi la jurisprudence classique applicable en matière électorale (CE, 19 janvier 1972, Élections municipales de Dalancourt, Rec. p. 62).

c) Néanmoins, dans le silence de la loi, il appartenait au Conseil d’État de préciser un certain nombre de points.

Si la lettre de la loi (Article L.1235‑7‑1 du code du travail) précise que l’employeur, les organisations syndicales et les salariés peuvent saisir le juge administratif de la légalité des décisions portant sur les plans de sauvegarde de l’emploi, ces précisions n’étaient pas ici suffisantes pour trancher l’entier litige.

En effet, la notion de « salarié » est ici ambiguë : s’agit-il de n’importe quel salarié ou des seuls salariés concernés par le plan de sauvegarde de l’emploi ? Par sa décision Pages jaunes, la haute juridiction tranche ce point en précisant que la seule qualité de « salarié » n’est pas suffisante pour intenter une action, faisant ainsi usage de sa jurisprudence générale en matière d’excès de pouvoir (D. Bailleul, « L’intérêt d’un “intérêt à agir” en matière d’excès de pouvoir », LPA février 2003 n° 23). Il est en effet requis que la situation individuelle du requérant soit susceptible d’être affectée par l’application du plan. Cela pourrait paraître rigoureux –et à l’encontre de la volonté même du législateur- mais il n’en n’est en réalité rien car, en la matière, l’intérêt pour agir s’apprécie exclusivement à la date de l’introduction de la demande devant les premiers juges (CE, 6 octobre 1965, Marcy, Rec. p. 493). C’est donc en réalité une garantie indirecte qui est offerte aux salariés : si le plan de sauvegarde est imprécis, alors tous les salariés pourront le contester ; s’il est précis alors les personnes concernées pourront le faire car c’est le rôle exclusif des syndicats de garantir les droits des salariés dans leur ensemble.

Ceci justifie la solution inverse rendue dans l’espèce Syndicat CGT de l’union locale de Calais et environ aux termes de laquelle tout syndicat –et non les seuls syndicats présents ou représentés dans une entreprise- peuvent agir à l’encontre des décisions relatives aux plans de sauvegarde de l’emploi (En revanche le délai de 2 mois est celui déclenché par la publicité effectuée dans les conditions prévues par l’article L.1233‑57‑4 du code du travail. Il ne sera donc pas possible, en cas de forclusion, de solliciter l’intervention d’un syndicat tiers).

Il en est de même pour les organes représentatifs du personnel, dont les comités d’entreprise, lorsqu’ils peuvent ester en justice, eu égard à leur objet et à leur finalité, ce qui était le cas dans le cas de la société Heinz France.

On se doit de mentionner qu’il n’est pas précisé par le Conseil d’État si le juge saisi doit apprécier l’impact effectif du plan concerné au regard des intérêts de ces organes consultatifs. Ceci ne manquera pas de soulever des difficultés dans le cadre des plans de sauvegarde de l’emploi à caractère national, du caractère spécialisés de certains syndicats ou d’institutions similaires européennes, en particulier les comités d’entreprise européen, ou même étrangères.

Si les solutions ainsi rendues semblent être, pour l’essentiel, en phase avec la jurisprudence sociale de la Cour de cassation, force est de constater que l’articulation entre l’intervention du juge judiciaire et du juge administratif n’est pas encore parfaitement connue alors que les enjeux humains liés à de tels contentieux sont difficilement contournables.

Didier Girard

Docteur en droit public Rédacteur en chef adjoint de la Revue générale du droit Wissenschaftlicher Mitarbeiter (Universität des Saarlandes)


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