Le contrôle par le juge des référés de la légalité des assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence

Note sous CE, Sect. 11 décembre 2015, n° 394989, 394990, 394991, 394992, 394993, 395002, 395009


Date de fraîcheur: Décembre 2015





La période d’état d’urgence ouverte par l’adoption du décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 puis par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions promet d’être d’une grande richesse. Les outils offerts au citoyen pour assurer sa défense en temps normal restent à sa disposition en période de légalité d’exception.

Si l’on peut mettre un espoir mesuré dans les chances de succès de la plupart des recours qui seront exercés contre les diverses mesures adoptées dans le cadre de l’état d’urgence, leur effectivité procédurale est indéniable. Comme on le sait (Philippe Cossalter, ‘ Légalité de crise et état d’urgence, ‘ : Revue générale du droit on line, 2015, numéro 22919, www.revuegeneraledudroit.eu/?p=22919) la loi du 3 avril 1955 ouvre notamment la possibilité de procéder à des perquisitions ou de prononcer des assignations à résidence. Dans ce dernier cas, et selon l’article 7 de la loi dans sa rédaction initiale, la personne faisant l’objet d’une mesure d’assignation à résidence pouvait saisir une étrange commission départementale d’un recours gracieux; aucun texte n’avait créé cette commission et ni la procédure de constitution, ni la procédure de saisine de la commission n’avaient pas été précisés par le pouvoir réglementaire.

L’une des vertus de la loi du 20 novembre 2015 aura été d’abroger l’article 7 . Le contrôle des mesures d’assignation à résidence comme des autres mesures prises en application de l’état d’urgence sont soumises au contrôle du juge administratif en application du nouvel article 14‑1 de la loi du 3 avril 1955 telle que modifiée par la loi du 20 novembre 2015, qui dispose que ces mesures, à l’exception du prononcé des peines prévues à l’article 13, « sont soumises au contrôle du juge administratif dans les conditions fixées par le code de justice administrative, notamment son livre V ».

C’est donc une nouveauté que le juge administratif puisse être saisi directement, y compris par la voie du référé-liberté, contre des mesures d’assignation à résidence prononcées dans le cadre de l’état d’urgence. Cette nouveauté et les enjeux liés au contrôle des nombreuses mesures d’assignation à résidence prononcées depuis le 14 novembre 2015 justifiaient que l’affaire soit portée devant la section du contentieux.

Ce sont plus précisément sept décisions rendues le même jour sur des cas similaires qui sont rendues par la section du contentieux le 11 décembre 2015. Ces décisions étaient rendues sur appel de sept décisions du juge du référé-liberté saisi sur le fondement de l’article L.521-2 CJA (bien que dans ses décisions, le Conseil se prononce “sur la cassation” des ordonnances des TA). Le Conseil rejette les sept requêtes pour absence d’atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale mais renvoie, dans l’une des affaires, une QPC au Conseil constitutionnel.

Les décisions du Conseil d’Etat présentent trois intérêts. En premier lieu et c’est à nos yeux la question essentielle, le Conseil devait répondre à la question de savoir si l’état d’urgence, mis en oeuvre pour faire face à la menace terroriste, pouvait justifier que de supposés activistes environnementalistes ou altermondialistes soient assignés à résidence alors que se tenait du 30 novembre au 11 décembre 2015 la conférence des Nations Unies pour le climat “COP 21”. Une adéquation entre les motifs du recours à l’état d’urgence et les motifs des assignations à résidence doit-elle être respectée ? En répondant par la négative, le Conseil d’Etat ouvre résolument le champ d’usage de l’état d’urgence (1).

En second lieu, le Conseil d’Etat juge du référé-liberté était invité à transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité. La Haute juridiction détermine l’office du juge du référé liberté dans le cadre des litiges où sont applicables les dispositions faisant l’objet de la question prioritaire de constitutionnalité (2).

Enfin le Conseil d’Etat précise les conditions et la nature du contrôle du juge du référé-liberté dans le cadre de l’état d’urgence (3).

1) Sur le rapport entre les motifs du recours à l’état d’urgence et des mesures adoptées sur son fondement

L’un des moyens soulevés devant le Conseil d’Etat tenait à l’absence de lien entre les motifs du recours à l’état d’urgence et les motifs des assignations à résidence. La presse nationale a largement fait écho aux perquisitions et assignations à résidence opérées à l’égard de militants altermondialistes, parfois maraîchers biologiques protestant de leur pacifisme ou de leur simple rôle logistique dans des manifestations à l’occasion de réunions du G20 ou contre tel projet d’équipement.

Il est très clair que l’état d’urgence a été prononcé dans la nuit du 13 au 14 novembre 2015 pour faire face à une menace terroriste inédite sur le territoire métropolitain.  Les travaux préparatoires de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prolongeant l’état d’urgence et modifiant la loi du 3 avril 1955 ne font référence qu’aux attentats, sans que la COP21 ne soit évoquée. Les motifs du recours à l’état d’urgence sont donc exclusivement liés aux attentats du 13 novembre.

L’une des règles classiques commandant la légalité des mesures de police administrative est la “nécessité” de ces mesures. Le principe de nécessité, parfois difficilement distingué par le juge lui-même des deux autres conditions que sont le caractère adapté et proportionné signifie qu’une menace réelle de trouble à l’ordre public justifie l’intervention de l’autorité de police avant même que soient examinées les conditions d’adaptation (limitation des mesures dans le temps et l’espace) et de proportionnalité (mesures d’une intensité juste suffisante pour faire face au risque de trouble à l’ordre public en application du principe de proportionnalité, dans le cadre d’un contrôle normal de la part du juge).

La condition de nécessité aurait pu servir de guide à l’interprétation des dispositions législatives relatives à l’état d’urgence et conduire le Conseil d’Etat à émettre sur ces mesures un doute sérieux sur la légalité de toute mesure qui ne serait pas adoptée pour faire face à une menace d’attentats.

Ce n’est pas l’option retenue par le Conseil d’Etat qui énonce, après avoir cité l’article 6 nouveau de la loi, relatif aux assignations à résidence, que

ces dispositions, de par leur lettre même, n’établissent pas de lien entre la nature du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à ce que soit déclaré l’état d’urgence et la nature de la menace pour la sécurité et l’ordre publics susceptible de justifier une mesure d’assignation à résidence ; que, par suite, elles ne font pas obstacle à ce que le ministre de l’intérieur, tant que l’état d’urgence demeure en vigueur, puisse décider l’assignation à résidence de toute personne résidant dans la zone couverte par l’état d’urgence, dès lors que des raisons sérieuses donnent à penser que le comportement de cette personne constitue, compte tenu du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence, une menace pour la sécurité et l’ordre publics ;

S’en tenir à la lettre du texte est une forme d’interprétation. En l’espèce l’interprétation retenue par le Conseil d’Etat est la plus restrictive des libertés qui pouvait être retenue puisqu’elle établit une déconnection entre les motifs du recours à l’état d’urgence et les motifs de toute mesure prise sur son fondement, en tout cas toute mesure d’assigation à résidence.

L’on peut considérer que l’interprétation vaut pour les autres mesures restrictives de libertés que sont notamment les perquisitions. L’article 6 de la loi prévoit l’assignation à résidence d’une personne lorsqu’il existe “des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics “. L’article 11 de la loi prévoit que des lieux peuvent être perquisitionnés “lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics“.  Les motifs retenus pour justifier une perquisition ne devraient pas être plus liés aux motifs du recours à l’état d’urgence qu’en ce qui concerne les assignations à résidence.

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Le Conseil d’Etat s’est donc fondé, pour finalement rejeter les demandes de mesures provisoires et conservatoires qui lui étaient faites en qualité du juge du référé-liberté, sur des motif étrangers à la menace terroriste.

Le Conseil évoque à travers ses décisions des participations à des “actions revendicatives violentes, dont celle visant le site d’enfouissement de déchets de Bure” (Conseil d’Etat, Section, 11 décembre 2015, M. A…B…, requête numéro 394989) ou encore des projets de manifestations contre l’exposition universelle de Milan (Conseil d’Etat, Section, 11 décembre 2015, M. B…C…, requête numéro 394991).

Notons que le Conseil d’Etat se fonde dans toutes ces affaires sur des “notes blanches” du ministère de l’intérieur. Ce mode de preuve est classiquement admis par le juge administratif (CE, Assemblé, 11 octobre 1991, M. D., Tables p. 939 ; Conseil d’Etat, 2 mars 2003, Ministre de l’Intérieur c/R., p.74 ; Conseil d’Etat, SSR., 4 octobre 2004, Ministre de l’intérieur c. M. X., requête numéro 266948, inédit ; CE, 14 février 2007, M. E. O., requête numéro 279704 ; CE, 23 février 2007, M. B., requête numéro 299208 ; Conseil d’Etat, 7 août 2008, M. C., requête numéro 274928) bien qu’il ne permette que d’établir des faits rapportés par la seule administration, de manière nécessairement non-contradictoire et probablement invérifiable.

En tout état de cause et dans les sept affaires rapportées, le Conseil d’Etat considère que l’administration n’a pas portée d’atteinte grave et manifestement illégale à la liberté et venir des requérants.

2) L’office du juge du référé-liberté confronté à une QPC

Le Conseil d’Etat était également saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité concernant les nouvelles dispositions de l’article 6 de la loi de 1955 modifiée. En effet, devant la quasi-unanimité soulevée par le projet ayant abouti à la loi la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions, aucune des autorités constituées de l’Etat en ayant la capacité n’a saisi le Conseil constitutionnel. La possibilité de saisir le Conseil constitutionnel d’une QPC restait donc ouverte, ce dernier ne s’étant jamais prononcé sur la consitutionnalité de la loi “dans les motifs et le dispositif” d’une de ses décisions.

La particularité de l’affaire était que la QPC était posée à l’occasion d’une procédure de référé-liberté, situation qui n’est pas exceptionnelle mais qui a été l’occasion pour le Conseil d’Etat de détailler l’office du juge du référé lorsqu’il est saisi d’une telle QPC :

10. Considérant qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions organiques avec celles du livre V du code de justice administrative qu’une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée devant le juge administratif des référés statuant, en première instance ou en appel, sur le fondement de l’article L. 521 2 de ce code ; que le juge des référés peut en toute hypothèse, y compris lorsqu’une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant lui, rejeter une requête qui lui est soumise pour incompétence de la juridiction administrative, irrecevabilité ou défaut d’urgence ; que s’il ne rejette pas les conclusions qui lui sont soumises pour l’un de ces motifs, il lui appartient de se prononcer, en l’état de l’instruction, sur la transmission au Conseil d’Etat de la question prioritaire de constitutionnalité ou, pour le juge des référés du Conseil d’Etat, sur le renvoi de la question au Conseil constitutionnel ; que même s’il décide de renvoyer la question, il peut, s’il estime que les conditions posées par l’article L. 521 2 du code de justice administrative sont remplies, prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires, compte tenu tant de l’urgence que du délai qui lui est imparti pour statuer, en faisant usage de l’ensemble des pouvoirs que cet article lui confère ;

Qu’il relève de l’office du juge des référés de renvoyer une QPC au Conseil constitutionnel ou de rejeter la requête pour irrecevabilité ou défaut d’urgence n’est pas nouveau. Dès le 16 juin 2010 le Conseil avait fait sur ce point le travail d’interprétation en détaillant l’office du juge du référé-liberté confronté à une QPC (Conseil d’Etat, ORD., 16 juin 2010, requête numéro 340250, publié au recueil; v. aussi Conseil d’Etat, ORD., 21 mars 2011, Mme Diana A, requête numéro 347232, mentionné aux tables). Tout au plus peut-on trouver les ordonnances du 11 décembre 2015 mieux rédigées sur ce point et plus complètes que l’ordonnance du 16 juin 2010.

La question s’articule en trois temps. En premier lieu le juge des référés n’est pas obligé d’examiner la QPC avant de régler les questions de compétence et de recevabilité. Il lui est donc possible, quel que soit le caractère sérieux de la question de constitutionnalité, de rejeter la requête pour incompéence, irrecevabilité ou défaut d’urgence. En second lieu il relève de l’office du juge des référés d’examiner une QPC. Enfin, en cas de renvoi de la question au Conseil d’Etat ou au Conseil constitutionnel le juge des référés peut prendre des mesures provisoires ou conservatoires. Sans que le Conseil ne le précise, ces mesures peuvent consister dans le cas d’une assignation à résidence en un prononcé de la suspension de la mesure en attendant le résultat de la QPC.

Mais une question surgit alors : si, constatant que l’autorité administrative a commis “une atteinte grave et manifestement illégale” à une liberté fondamentale le juge des référés considère qu’il est nécessaire d’adopter des mesures provisoires ou conservatoires, quelle est l’utilité de la QPC ? En d’autres termes que se passe-t-il si satisfaction peut être donnée au requérant sans même qu’une disposition législative applicable au litige ne soit déclarée contraire à la constitution ?

La réponse peut être donnée en deux temps. En premier lieu il convient de noter que l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 relative au Conseil constitutionnel dispose dans son 1° que la QPC doit être trasmise si “1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuitesLe législateur organique n’a donc pas posé comme condition que la question soit “utile à la solution du litige” mais simplement que la disposition législative en cause soit appicable au litige. Cette interprétation, et c’est le second temps, a été confirmée par le Conseil d’Etat dans une décision assez anodine du 19 mars 2012 (Conseil d’Etat, SSR., 19 mars 2012, M. G., requête numéro 352843, mentionné aux tables). Dans cette affaire le Conseil était saisi d’un recours contre une décision de la Commission centrale d’aide sociale dont la composition, effectuée sur le fondement de l’article L. 134-2 du code de l’action sociale et des familles, était contestée comme attentatoire au principe d’impartialité. L’Etat arguait qu’en l’espèce la commission n’encourait pas de critique et que la déclaration de l’inconstitutionnalité de la disposition législative contestée ne modifierait pas l’issue du litige. Le Conseil d’Etat répond que “cet article, qui fixe la composition de la commission centrale d’aide sociale, est applicable au présent litige au sens et pour l’application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, nonobstant la circonstance, invoquée par le ministre des solidarités et de la cohésion sociale, que cette commission aurait statué sur l’appel formé devant elle par M. G. dans une composition qui la mettrait, en l’espèce, à l’abri de toute critique au regard du principe d’impartialité, dès lors que c’est sur le fondement des dispositions de cet article que les membres de la commission ayant statué sur cet appel ont été désignés“.

Le juge du référé-liberté peut donc être amené à considérer qu’une décision administrative est illégale sans même que soit nécessaire la déclaration d’inconstitutionnalité de la disposition législative qui en est le fondement, tout en renvoyant la QPC au Conseil d’Etat ou au Conseil constitutionnel. Le mécanisme de la QPC dépasse en effet le seul cadre du litige soumis au juge.

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En l’espèce, et comme nous l’avons vu le Conseil d’Etat considère que les mesures d’assignation à résidence étaient justifiées et ne portaient donc pas une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir. Il rejette en conséquence six des requêtes. La septième sert de support au renvoi devant le Conseil constitutionnel (Conseil d’Etat, 11 décembre 2015, M. H…X…, requête numéro 395009) et fait donc l’objet d’un sursis à statuer.

Le rejet des six requêtes qui étaient accompagnées d’une QPC pourrait étonner. Si le juge du référé-liberté a la possibilité de sursoir à statuer et renvoyer la question au Conseil constitutionnel même lorsqu’il entend par ailleurs donner satisfaction au requérant (v. supra), ce devrait être a fortiori le cas lorsqu’il n’entend pas, en l’état du droit applicable, donner satisfaction au requérant. Mais en l’espèce, les requêtes étant multiples, le Conseil ne renvoie qu’une seule question et non pas sept. Pour les six autres le Conseil d’Etat indique que “dans l’attente de la décision du Conseil constitutionnel sur la question prioritaire de constitutionnalité qui lui est renvoyée, la demande en référé doit être examinée par le Conseil d’Etat au regard et compte tenu des dispositions de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, telles qu’elles sont en vigueur à la date de la présente décision ;“.

Chaque requête est traitée de manière autonome mais, en même temps, elles sont toutes liées. Il faut évidemment comprendre qu’en cas de déclaration d’inconstitutionnalité, chaque requérant pourra à nouveau saisir le juge du référé-liberté et aura de très fortes chances d’obtenir gain de cause; le sursis à statuer devant le Conseil d’Etat est donc procéduralement peu utile. Le procédé est pourtant bien étrange, qui consiste à rejeter une QPC en argant qu’une QPC identique vient d’être transmise et régler l’affaire en l’état du droit applicable. La fausse autonomie des procédures, qui dépendent pourtant l’une de l’autre car c’est le renvoi d’une QPC sur l’une d’elles qui justifie le rejet des six autres, peut laisser sceptique.

3) Etat d’urgence et condition d’urgence

Très avars de libéralisme à l’égard des requérants, les premiers juges avaient rejeté les requêtes en référé-liberté pour défaut d’urgence. L’urgence est en effet la première condition de recevabilité d’une requête en référé-liberté (art. L. 521-2 CJA).

Le Conseil d’Etat annule les ordonnance des premiers juges en considérant qu’une mesure d’assignation à résidence qu’

10. […] eu égard à son objet et à ses effets, notamment aux restrictions apportées à la liberté d’aller et venir, une décision prononçant l’assignation à résidence d’une personne, prise par l’autorité administrative en application de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, porte, en principe et par elle‑même, sauf à ce que l’administration fasse valoir des circonstances particulières, une atteinte grave et immédiate à la situation de cette personne, de nature à créer une situation d’urgence justifiant que le juge administratif des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521‑2 du code de justice administrative, puisse prononcer dans de très brefs délais, si les autres conditions posées par cet article sont remplies, une mesure provisoire et conservatoire de sauvegarde ;”

Le Conseil d’Etat crée donc un nouveau cas d’urgence présumée comme, devant le juge du référé suspension en cas de recours contre un permis de construire lorsque les travaux ont commencé (Conseil d’Etat, SSR., 27 juillet 2001, Commune de Tulle, requête numéro 230231, mentionné aux tables; Conseil d’Etat, SSR., 14 mars 2003, requête numéro 251335, mentionné aux tables) et en matière de référé-liberté en cas de refus ou de retrait de titre de séjour (Conseil d’Etat, SJS., 11 décembre 2002, requête numéro 246526, inédit)

Philippe Cossalter

Professeur de droit public - Chaire de droit public français de l'Université de la Sarre - Co-directeur du Centre juridique franco-allemand Agrégé des facultés de droit Maître de conférences à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2006-2010) Docteur en droit public de l'Université Panthéon-Assas (Paris II) (2005) http://ssrn.com/author=2217890


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