De l’art délicat d’articuler compétence fiscale ultramarine et compétence sociale métropolitaine

Note sous CE Sect., 30 novembre 2015, Préfet délégué de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, n° 388.299


Date de fraîcheur: janvier 2016





Si la répartition des compétences normatives métropolitaines fait l’objet d’une jurisprudence abondante au regard des dispositions de droit commun (Articles 34 et 72 de la Constitution ; articles L.2121‑29, L.3211‑11 et L.4221‑1 du code général des collectivités territoriales.), cette répartition diffère en outre-mer et soulève souvent des questions de principe qui peuvent être ensuite transposées à d’autres contentieux.

La collectivité d’outre-mer de Saint-Martin, régie par l’article 74 de la Constitution, a souhaité fiscaliser une fraction de l’allocation de revenu de solidarité active, qui est localement versé par la Caisse d’allocations familiales (CAF) de Guadeloupe. Toutefois, celui-ci est normalement exempt de tout impôt sur le revenu en vertu des dispositions applicables nationalement qui ont été maintenues en vigueur (CC, 15 février 2007, « Loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer », n° 2007‑547 DC).

Elle a adopté, pour ce faire, une délibération le 30 octobre 2014 par son conseil territorial instaurant un prélèvement de nature fiscale de 30 % qui est libératoire de l’imposition sur les revenus localement applicable mettant ainsi en œuvre sa compétence fiscale. Ladite délibération prévoit également que cette fiscalité fera l’objet d’un prélèvement à la source auprès du tiers payeur unique qu’est la CAF de Guadeloupe.

Devant cette apparente contradiction entres politiques fiscale et sociale, le préfet délégué de Saint-Barthélemy et Saint-Martin a saisi le Conseil d’État d’un recours tendant à l’annulation de la délibération par laquelle cette fiscalité était créée.

Il convient de préciser que dans le cadre de la répartition des compétences asymétriques propres aux collectivités d’outre-mer (Article 74 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2003‑276 du 28 mars 2003), le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État demeurent tous deux compétents pour déterminer les prérogatives de l’État et celles de la collectivité dans des conditions procédurales complexes (Articles L.O.6313‑5, L.O.6342‑1 et L.O.6343‑2 du code général des collectivités territoriales.).

Pour déterminer si la collectivité de Saint-Martin pouvait bien adopter légalement cette délibération, le Conseil d’État se devait de trancher en réalité une triple difficulté relative à la compétence de la collectivité ce qui justifiait l’examen de cette affaire par la formation solennelle de Section du contentieux.

1°) Si, en métropole, le Parlement est seul compétent pour déterminer « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », cette situation diffère quelque peu dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution au sein desquelles cette compétence peut être transférée par l’État totalement ou partiellement (C’était auparavant le cas dans le cadre colonial : cf. article 33 § 3 de la loi de finances pour 1900 du 13 avril 1900, JORF p. 2312).

Le territoire de Saint-Martin se trouve désormais dans cette situation depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2007‑223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer (S. Diemert, « La création de deux collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution : Saint-Barthélemy et Saint-Martin », RFDA 2007 p. 669) qui a mis un terme au rattachement de la partie française de l’île au département d’outre-mer de Guadeloupe à la suite du référendum du 7 décembre 2003.

Ainsi, les dispositions des articles L.O. 6314‑3 I 1° et L.O. 6314‑4 du code général des collectivités territoriales fondent une compétence nouvelle en matière fiscale qui met, par là-même, un terme au principe d’identité législative applicable aux départements d’outre-mer (Article 73 de la Constitution) et qui régissait jusqu’alors Saint-Martin.

Au cas présent, la législation métropolitaine (Article 81 9° du code général des impôts.) prévoit bien l’exonération des allocations relatives au revenu minimum d’insertion, désormais revenu de solidarité active, et cette disposition était bien applicable à la Guadeloupe et à ses dépendances. Elle a été néanmoins maintenue lors du changement de statut de Saint-Martin au titre de la continuité normative (CC, 15 février 2007, « Loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer », op. cit.).

Toutefois, nul n’ayant de droit au maintien d’une réglementation dans son principe (CE, 25 juin 1954, Syndicat national de la meunerie à seigle, Rec. p. 379 ; CE, 27 janvier 1961, Vannier, concl. J. Kahn, Rec. p. 60), à partir du moment où la compétence était transférée aux autorités territoriales, ces dernières pouvaient parfaitement modifier les conditions d’imposition des divers revenus des personnes ayant la qualité de résident fiscal dans ce territoire (Article L.O.6314‑4 du code général des collectivités territoriales.). En effet, à compter du transfert de compétence, l’ancienne autorité compétente –ici l’État- n’a plus compétence pour intervenir (CE Sect., 7 octobre 1994, Joly, Rec. p. 428) et ne saurait contester le fait que son ancienne politique ne soit plus suivie d’effet (On notera ici à cet égard l’ambiguïté du recours du préfet qui se trouve au carrefour entre opportunité et légalité).

Par voie de conséquence, si rien ne s’y oppose, il était loisible au territoire, dans le respect des règles juridiques supérieures applicables (Le « bloc de légalité spéciale » ici applicable est défini par l’article L.O.6343‑4 du code général des collectivités territoriales.) de fiscaliser un revenu auparavant exempt de tout impôt (CC, 29 décembre 1999, « Loi de finances pour 2000 », n° 99‑424 DC).

2°) Néanmoins, si la collectivité de Saint-Martin a bien reçu la compétence fiscale de la part du législateur organique, force est de constater que la compétence sociale n’a pas été transférée et relève donc, nécessairement, des compétences de l’État (Article L.O.6313‑1 du code général des collectivités territoriales.). Or, la taxation d’aides sociales peut être de nature à faire obstacle à leur utilité et à leur plein effet.

C’est alors que le Conseil d’État va ici mettre en œuvre, de manière implicite, la théorie de l’indépendance des législations (I. Mboup, « La notion instrumentale d’indépendance des législations » RDP 2013 p. 589) confortant par là même une certaine « autonomie du droit fiscal » (Cf. pour une approche critique : M. Collet, Droit fiscal, 2e éd., Puf, p. 94 et s.).

En effet, si la collectivité n’était alors pas compétente pour déterminer la politique sociale qui se devait d’être mise en cause, cela ne saurait pour autant faire obstacle aux compétences qui sont transférées. Toute autre interprétation des textes viderait de son sens les dispositions organiques adoptées en 2007.

Ainsi, sauf à opérer un détournement de pouvoir normatif (CC, 11 octobre 1984, « Entreprises de presse », n° 84‑181 DC), ce qui serait le cas d’une fiscalité confiscatoire (CC, 29 décembre 2012, « Loi de finances pour 2013 », n° 2012‑662 DC) dirigée contre tel ou tel revenu social dans un but exclusivement politique, la compétence fiscale ne saurait être mise en échec par d’autres compétences qui relèveraient d’autres autorités quand bien même il s’agirait du Parlement.

Il demeure donc une limite matérielle à l’exercice de la compétence transférée : celle de ne pas faire échec à la mise en œuvre des compétences non transférées. Mais, celle-ci est en réalité peu contraignante dans la mesure où, dans le cadre de l’outre-mer, la compétence fiscale ne s’exerce pas dans les mêmes conditions qu’en métropole. En effet, ici la collectivité est pour l’essentiel libre de déterminer la fiscalité et ne peut se contenter de voter un taux de prélèvement suivant les habilitations données par le législateur, elle doit exercer sa compétence sur l’intégralité de la compétence transférée (assiette, taux et éléments de liquidation, modalités de recouvrement). Il suffit donc en pareille situation de déterminer habillement l’imposition en cause.

3°) Le principe de la compétence territoriale des collectivités d’outre-mer s’entend strictement. A ce titre, Saint-Martin peut parfaitement lever l’impôt sur des résidents fiscaux (Sur cette notion : cf. article L.O.6314‑4 I 1° du code général des collectivités territoriales.) qui se trouvent sur celui-ci et imposer à des tiers payeurs d’opérer un prélèvement à la source sous la réserve d’épuiser sa compétence (J. Tremeau, La réserve de loi, Economica, 414 p.).

Dans le cadre de la fraction des allocations de revenu de solidarité active en question, il se doit d’être précisé que dans la situation particulière de Saint-Martin, c’est toujours la Caisse d’allocations familiale de Guadeloupe qui demeure chargée de son paiement. Or ladite caisse se trouve intégralement en dehors de ce territoire.

En conséquence, les textes applicables à Saint-Martin qui seraient relatifs à la mise en œuvre de mesures de contrôle et de contrainte ne peuvent totalement être mis en œuvre au regard de leur territorialité.

Une telle difficulté n’était assurément pas simple puisqu’en l’absence de possibilité de définir les modalités de recouvrement forcé, la délibération aurait été nécessairement illégale du fait de la violation de la « réserve de loi » : la collectivité se doit donc de préciser l’intégralité des modalités de recouvrement et non leurs seuls principes.

Mais le juge administratif va alors constater que s’agissant d’un organisme public, un recouvrement spontané par le tiers payeur pouvait s’envisager et que seule l’hypothèse d’un refus de prélèvement, ou de son absence d’effectivité, à la source serait problématique.

En conséquence, le Palais royal va donc imposer à Saint-Martin de conclure une convention avec l’État, ad hoc d’assistance, pour déterminer dans quelle mesure et manière, le recouvrement forcé serait possible en métropole ou dans les départements d’outre-mer qui y sont assimilés. A défaut, l’absence de recouvrement de l’impôt ainsi créé ne pourrait faire l’objet de mesures de contraintes « extraterritoriales » soit envers la CAF de Guadeloupe, soit envers les contribuables. Un tel procédé est donc appelé à se systématiser afin de permettre un fonctionnement efficace des services du recouvrement, la solution est parfaitement transposable à cet égard en dehors de la matière fiscale pour toute autre compétence qui serait transférée…

Didier Girard

Docteur en droit public Rédacteur en chef adjoint de la Revue générale du droit Wissenschaftlicher Mitarbeiter (Universität des Saarlandes)


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