Conseil d’Etat, SSR., 17 décembre 1997, Ordre des avocats à la Cour de Paris, requête numéro 181611, rec. p. 491






Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés le 31 juillet 1996 et le 29 novembre 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentés par l’Ordre des avocats à la cour de paris, dont le siège est …, représenté par son bâtonnier en exercice, domicilié à cette fin audit siège ; l’Ordre des avocats à la cour de paris demande au Conseil d Etat d’annuler le décret n° 96-481 du 31 mai 1996 relatif au service public des bases de données juridiques ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne ;
Vu la directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 1996 concernant la protection juridique des bases de données ;
Vu l’ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finance ;
Vu l’ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et à la concurrence ;
Vu la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, et notamment ses articles 38 et 40 ;
Vu le décret n° 84-940 du 24 octobre 1984 relatif au service public des bases et banques de données juridiques ;
Vu le décret n° 93-471 du 24 mars 1993 portant application de l’article 38 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relatif à la publicité des délégations de service public ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, et notamment son article 75-I ;
Vu l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
– le rapport de M. Gounin, Auditeur,
– les observations de Me Guinard, avocat de l’Ordre des avocats à la cour de Paris,
– les conclusions de M. Combrexelle, Commissaire du gouvernement ;

Sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non recevoir opposée par le Premier ministre à la requête de l’Ordre des avocats à la cour de Paris :
Considérant qu’aux termes de l’article 1er du décret attaqué : “Le service public des bases de données juridiques vise à rassembler et mettre sous forme de bases de données informatisées, en vue de leur consultation par voie ou support électronique, le texte et les éléments de description et d’analyse documentaire : – des traités et accords internationaux publiés ; – des lois et règlements ; – des documents publiés au Journal officiel des Communautés européennes ; – des instructions et circulaires publiées conformément aux dispositions de l’article 9 de la loi du 17 juillet 1978 susvisée ; – des conventions collectives nationales ayant fait l’objet d’un arrêté d’extension ; – des décisions du Conseil constitutionnel, du Conseil d’Etat et du Tribunal des conflits ; – des arrêts de la Cour de cassation et de la Cour des comptes ; – des jugements des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs ; – des décisions des cours et tribunaux judiciaires ; – des décisions des chambres régionales des comptes ; – des arrêts de la Cour de justice et du tribunal de première instance des Communautés européennes ; – des arrêts de la cour et des décisions de la Commission européenne des droits de l’homme ; des actes publiés des autorités administratives indépendantes ; – d’autres documents officiels de caractère juridique dont les catégories sont fixées par arrêté conjoint du Premier ministre et du ou des ministres intéressés” ; que les articles 2 à 6 du même décret précisent les conditions selon lesquelles les services de l’Etat, les juridictions et les autres organismes de droit public relevant de l’Etat procèdent, à partir des textes, décisions et documents mentionnés à l’article 1er, à la “production”, à la “mise en forme”, au “rassemblement” et à la “mise en cohérence” de bases de données informatisées, c’est à dire, selon l’article 2, “d’ensembles cohérents et structurés d’informations autorisant des recherches croisées sur tout ou partie des zones d’identification, des liens ou du texte des documents le constituant” ;
Considérant qu’en vertu des articles 7, 8 et 9 du décret attaqué, la diffusion externe des bases de données ainsi produites, mises en forme, rassemblées et mises en cohérence par les services de l’Etat, les juridictions et autres organismes de droit public relevant de l’Etat est confiée à un concessionnaire, sous réserve du cas, prévu à l’article 9 où, si le concessionnaire n’est pas à même de l’assurer, la diffusion par un tiers est autorisée par le Premier ministre ; que les obligations du concessionnaire sont définies à l’article 10, aux termes duquel : “la concession prévoit l’obligation pour son titulaire, de céder sur support numérisé les données qu’il détient à tout tiers qui se propose de les rediffuser. Cette rediffusion fait l’objet d’une licence délivrée au nom du concédant par le concessionnaire et fixant, conformément à des conditions générales énoncées dans la concession, une rémunération équitable du concessionnaire et le respect, par le rediffuseur, d’exigences d’intérêt général” ;

Considérant qu’aucune de ces dispositions ne fait obstacle au libre accès des tiers aux documents juridiques mentionnés à l’article 1er du décret attaqué, ni à leur transformation en bases de données, ni à la commercialisation des bases de données que ces tiers auraient ainsi créées ; que le décret ne fait pas davantage obstacle, ainsi qu’il ressort des termes, rappelés ci-dessus, de son article 10, à ce que des tiers procèdent, notamment à des fins commerciales, à la diffusion des données que le concessionnaire détient et qu’il est tenu de leur céder dans les conditions fixées audit article ;
Sur les moyens tirés de ce que le décret attaqué méconnaîtrait l’article 34 de la Constitution :
Considérant qu’en vertu des articles 34 et 37 de la Constitution il appartient au pouvoir réglementaire de fixer les modalités de l’organisation d’un service public de l’Etat, sous réserve qu’il ne soit pas porté atteinte aux matières ou principes réservés au législateur ;
Considérant que la mise à disposition et la diffusion de textes, décisions et documents juridiques de la nature de ceux mentionnés à l’article 1er, précité, du décret attaqué, dans des conditions adaptées à l’état des techniques, s’appliquant, sans exclusive ni distinction, à l’ensemble de ces textes, décisions et documents – et notamment de ceux dont la diffusion ne serait pas économiquement viable – et répondant aux exigences d’égalité d’accès, de neutralité et d’objectivité découlant du caractère de ces textes, constituent, par nature, une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient à l’Etat de veiller ;
Considérant que le décret attaqué n’a pas d’autre objet que d’organiser le service public des bases de données juridiques ainsi défini ;
Considérant qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus le décret attaqué ne fait pas obstacle à la création et à la diffusion, à des fins commerciales, de bases de données juridiques ; qu’il n’est, dès lors, pas intervenu en méconnaissance de la liberté du commerce et de l’industrie ;
Considérant que l’Ordre des avocats à la cour de Paris n’est pas davantage fondé à invoquer une méconnaissance de l’article 34 de la Constitution en soutenant que les dispositions du décret attaqué toucheraient aux obligations civiles et commerciales, porteraient atteinte à la propriété intellectuelle, à la liberté d’information ou au droit à l’information ;
Sur les moyens tirés du droit de la concurrence :
Considérant qu’il était loisible à l’Etat d’organiser le service public des bases de données juridiques en recourant, en ce qui concerne la diffusion, au procédé à la concession ;

Considérant qu’alors même que, comme le soutient la requête, le recours à un concessionnaire confèrerait à celui-ci une position dominante, aucune des dispositions du décret attaqué – au respect desquelles, et notamment de celles, précitées, de son article 10, tant le contrat de concession que la mise en oeuvre de celui-ci par le concessionnaire devront se conformer – n’a pour effet de le placer dans une situation d’abus de position dominante au sens tant des dispositions des articles 8 et 9 de l’ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence que des articles 86 et 90 du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne ;
Sur les autres moyens :
Considérant que si l’article 3 du décret attaqué autorise les administrations de l’Etat à confier à des tiers, par délégation de service public, la production des bases de données juridiques émanant d’elles, les prescriptions, invoquées par le requérant, des articles 38 à 41 de la loi du 29 janvier 1993 et du décret du 1er mars 1995 ne concernent que les conditions de la passation des conventions de délégation de service public, et non les textes réglementaires prévoyant le recours à celles-ci ; que le moyen tiré de leur violation est par suite inopérant ;
Considérant qu’aux termes de l’article 5 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances : “La rémunération des services rendus par l’Etat ne peut être établie et perçue que si elle est instituée par décret en Conseil d’Etat pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé” ; que si l’article 10 du décret attaqué subordonne la rediffusion des données à la rémunération équitable du concessionnaire, il n’institue par lui-même aucune rémunération de services rendus par l’Etat ; que le moyen tiré d’une prétendue méconnaissance de l’article 5 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 est, par suite et en tout état de cause, inopérant ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’Ordre des avocats à la cour de Paris n’est pas fondé à demander l’annulation du décret du 31 mai 1996 relatif au service public des bases de données juridiques ;
Sur les conclusions de l’Ordre des avocats à la cour de Paris tendant à l’application des dispositions de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant que les dispositions de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à l’Ordre des avocats à la cour de Paris la somme qu’il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La requête de l’Ordre des avocats à la cour de Paris est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Ordre des avocats à la cour de Paris, au Premier ministre, au garde des sceaux, ministre de la justice et au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie.


Doctrine: