Cet arrêt maintient le principe de la compétence administrative en matière de responsabilité de l’administration publique, même au cas où il s’agit de l’action civile jointe à l’action publique intentée contre l’agent administrant coupable d’un délit. Il suppose par la même que le conflit peut être élevé sur une action civile en responsabilité née a une poursuite correctionnelle et portée devant un tribunal correctionnel (V. Trib. des conflits, 17 avril 1851, Rougier, S. 1851.2.577; P. chr.; 29 déc. 1877, Viette, S. 1879.2.309; P. chr.; 15 avril 1905, Dame Debref, sol. implic., S. et P. 1907.3.48; Pand. pér., 1905.4.94; 22 juill. 1909, Carbonnel, sol. implic., S. et P. 1912.3.33; Pand. pér., 1012.3.33).
Le Tribunal des conflits affirme ainsi à nouveau la thèse de la compétence administrative qu’il avait soutenue déjà dans l’arrêt du 15 avril 1905, Dame Debref, précité, et cette affirmation a une portée d’autant plus significative qu’elle vient répondre à une affirmation récente de la Cour de cassation maintenant la thèse civile de la compétence judiciaire (V. Cass. crim. 15 mars 1923, S. et P. 1923, 1.137, avec la note de M. Jean Appleton).
On comprend l’opiniâtreté que met la juridiction civile à défendre cette dernière position sur le champ de bataille de la compétence en matière de responsabilité des Administrations publiques : d’une part, il semble que la responsabilité pécuniaire de l’Etat ne soit jamais plus évidente que dans le cas du délit de droit commun commis par un de ses agents; d’autre part, l’action civile en responsabilité étant liée à l’action publique par des règles certaines du droit pénal, il parait difficile que la juridiction civile consente spontanément à se dessaisir de cette action civile.
Ces deux raisons, qui peuvent avoir un certain poids, ne sont, cependant pas décisives. D’une part, si l’action civile est liée à l’action publique à certains égards, à d’autres, elle en est indépendante (V. Cass. crim. 5 avril 1924, supra, 1re part., p. 185, et la note de M. Roux) et, comme les règles reçues jusqu’à présent sur les cas où elle est liée ne visent nullement l’hypothèse du conflit de compétence entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire, on peut soutenir qu’elles ne tranchent pas la question. D’autre part, l’opinion que la responsabilité pécuniaire de l’Etat atteindrait son maximum d’évidence dans le cas du délit de droit commun commis par un de ses agents est de nature sentimentale et il peut se faire qu’elle devienne insoutenable devant tel ou tel fondement juridique donné à la théorie administrative sur la responsabilité de l’Etat du fait de ses agents.
Nous croyons donc que c’est cette théorie administrative dans son principe général qu’il s’agit d’approfondir. Le moment semble venu de chercher à vider à fond ce débat entre les deux juridictions, le vider théoriquement, s’entend, puisque pratiquement, il devrait avoir été tranché par les décisions répétées du Tribunal des conflits; mais les volontés ne sont vaincues que lorsque les intelligences sont convaincues. Les théories sont généralement déterminées par la façon dont on imagine les situations auxquelles elles s’appliquent. Ici, il s’agit d’imaginer la situation de l’Etat vis-à-vis des personnes qu’il emploie dans le service public (formule extrêmement générale de l’arrêt Blanco, Trib. des conflits, 8 févr. 1873, S. 1873.2.153; P. chr., avec ces conclusions de M. le commissaire du gouvernement David; Pend. chr.), et, avant tout, d’imaginer l’Etat lui-même, c’est-à-dire de l’identifier avec tel ou tel élément matériel. Or, quand on veut se représenter l’Etat en le matérialisant, on peut prendre deux partis : ou bien l’identifier avec ses organes constitutionnels qui sont en même temps ceux de la haute administration; ou bien l’identifier avec le groupe national des sujets-citoyens. Dans le premier cas, la situation de l’Etat vis-à-vis des personnes qu’il emploie dans le service public se traduira pratiquement par celle des organes constitutionnels et de la haute Administration vis-à-vis des agents qui leur sont subordonnés. Dans le second cas, elle se traduira par la situation du groupe national des sujets-citoyens vis-à-vis de l’ensemble des organes qui les représentent, sans distinction entre les gouvernementaux et les administratifs, ni entre la haute et la basse administration.
Nous ne croyons pas nous tromper en avançant que l’attitude généralement adoptée est la première, celle qui consiste à identifier l’Etat avec ses grands organes constitutionnels et administratifs, et l’opposer à ses fonctionnaires subalternes, qui font ainsi figure de préposés de la haute Administration. D’ailleurs, les fautes ou délits de droit commun commis par des agents de l’Etat ne le sont-ils pas on général par des agents subalternes? Telle est certainement la conviction des juridictions civiles, et c’est pourquoi elles trouvent naturel d’appliquer la responsabilité du commettant de l’art. 1384; la haute Administration qui choisit les fonctionnaires subalternes n’est-elle pas, vis-à-vis de ceux-ci, comme est le commettant vis-à-vis de ses préposés ? Le Tribunal des conflits, lui-même, dans notre arrêt, tout en maintenant que l’appréciation de la responsabilité encourue par l’Administration publique ne relève que de la juridiction administrative, se laisse aller à qualifier l’agent inculpé de préposé de l’Administration publique, c’est-à-dire de la haute Administration. Par là, il renonce à justifier théoriquement sa solution, car, si l’on part des relations de commettant à préposé, on aboutit logiquement aux solutions civilistes.
Pour aboutir aux solutions administratives, il faut écarter le point de départe des relations de commettant à préposé et renoncer à opposer la haute Administration aux fonctionnaires subalternes. Il faut résolument se placer dans la perspective qui identifie l’Etat avec le groupe national de ses membres, et qui l’oppose au bloc de tous ses représentants, constitutionnels ou administratifs, grands ou petits, organes ou simples agents.
C’est ce que nous appellerons la perspective constitutionnelle, celle du régime représentatif; il y a, d’un côté, la nation, et, de l’autre, les représentants de la nation. De ce point de vue, un facteur des postes ou un agent de police est un « représentant de la nation » aussi bien qu’un ministre, parce qu’il fait partie du bloc des représentants. L’agent subalterne n’est pas élu par la nation, il est nommé par un supérieur hiérarchique, mais c’est le supérieur qui a été élu par la nation comme un représentant, et, par conséquent, l’opposition de la nation et de ses représentants englobe même les fonctionnaires nominés. Vis-à-vis de la nation, ils sont tous représentants ou créatures de représentants.
Or, quelle est, vis-à-vis de la nation, la situation du bloc des représentants ? Cet ensemble d’organes va-t-il être considéré comme un ensemble de préposés dont la nation serait le commettant ? Dans une certaine conception jacobine de la souveraineté nationale peut-être, mais elle est incompatible avec les nécessites de gouvernement.
En réalité, les représentants de la nation constituent son gouvernement, ils lui imposent des lois et des mesures exécutives pour le bien commun. Par conséquent, dans son ensemble, le bloc des représentants, bien loin d’être un bloc de proposes, est un bloc de gouvernants. Ils servent la nation en lui commandant. Chez tous, il y a une parcelle de la puissance publique.
En réalité, la marche des services publics est imposée à la nation à coups de lois, de règlements et de circulaires, et l’administre fait figure de sujet; l’autorité est du côté du fonctionnaire, même le plus subalterne.
La responsabilité des représentants est donc une responsabilité de gouvernants et non pas de préposés, et, pour savoir si elle remonte jusqu’à l’Etat, il faut se demander jusqu’à quel point les faits et gestes des gouvernants engagent l’Etat.
C’est tout simplement un renversement de la question. Nous sommes aux antipodes du droit civil, en plein droit public et même en plein droit politique, car il s’agit de scruter la situation complexe qui naît du régime représentatif et électoral.
De ce point de vue, on conçoit la thèse administrative, qui revendique la compétence pour la juridiction administrative. Et on la conçoit même pour les délits de droit commun, car il ne va pas de soi que l’Etat soit responsable des délits de droit commun de ses agents.
Au contraire, il est urgent de l’exonérer d’une responsabilité pareille. II faut soutenir que les représentants de l’Etat, qui sont en même temps ses gouvernants, ne le sont qu’autant qu’ils se tiennent dans la ligne de leurs fonctions tette que l’ont déterminée les lois, les règlements et les normes habituelles du service; dans ces normes ne rentrent certainement pas les délits de droit commun. Autrement dit, les représentants gouvernants n’engagent pas l’Etat par cela seul qu’ils sont matériellement dans l’exercice de leurs fonctions; ils ne l’engagent que s’ils sont restés intellectuellement et moralement dans l’exercice de la fonction. L’Etat n’est pas engagé dans la limite des passions personnelles de ses agents, mais dans la limite des normes de leurs fonctions; ne pouvant pas se protéger par une autorité sur ses fonctionnaires, qui n’existe pas en tant qu’ils sont ses gouvernants, il se protège par une définition plus étroite de l’exercice des fonctions. Il déclare « On n’agit en mon nom que dans la limite des normes de la fonction; hors de ces normes on n’est plus qu’un simple particulier, des actes duquel je ne saurais répondre, » et cela revient a dire : « Je réponds de la fonction ou du service, je ne réponds pas du fonctionnaire. » Voilà l’enchaînement des idées fondamentales, dont est sortie la théorie administrative basée sur la distinction du fait de service, dont l’Administration est responsable, et du fait personnel de l’agent, dont elle n’est pas responsable, le délit de droit commun étant le plus caractérisé des faits personnels.
C’est une théorie constitutionnelle et politique, qui voit dans les agents de l’Etat des gouvernants et qui protège l’Etat contre eux par la conception représentative, en limitant la représentation à la ligne de la fonction.
Cette interprétation de la thèse administrative n’est pas inventée pour les besoins de la cause. Des germes bien faciles à discerner s’en trouvent dans les deux arrêts classiques du Tribunal des conflits du 8 février 1873, affaire Blanco et affaire Dugave et Branciet (S. 1873.2.153; P. chr.; Pand. chr.). Si elle n’a jamais été organisée complètement, cela tient, croyons-nous, à ce que très vite, en jurisprudence comme en doctrine, on a pris l’habitude de ne se reporter qu’aux considérants de l’arrêt Blanco, plus brefs et plus simples, mais par la même, beaucoup moins riches en suggestions que ceux de l’arrêt Dugave et Branciet, que voici):
« Considérant que le choix et la nomination des fonctionnaires publics, des agents administratifs et des employés sont règles par des lois spéciales, par des règlements ou des arrêtes qui se rattachent à l’organisation politique et administrative du pays et qu’on ne saurait assimiler d’une manière absolue ce choix et ces nominations aux contrats qui interviennent entre les maîtres et leurs domestiques ou entre les commettants et leurs commis; que ce sont aussi des lois spéciales et des règlements administratifs qui déterminent la distribution des pouvoirs et des attributions, l’organisation et la réparation des services, la hiérarchie, le contrôle et la surveillance des fonctionnaires, des agents ou des employés, et que, pour reconnaître dans quels cas l’Etat peut être déclaré responsable et quelle est la mesure de sa responsabilité, il y a lieu d’interpréter et d’appliquer, en les conciliant avec les principes généraux du droit, ces lois on ces règlements et de contrôler, au point de vue de la responsabilité générale de la nation les actes des autorités diverses sous la direction desquelles les services publics sont placés. »
Tout y est : l’idée que c’est, en somme, la nation qu’il s’agit de déclarer responsable; l’opposition entre cette nation qui est l’Etat et, d’autre part, les autorités diverses sous la direction desquelles les services publics sont placés. Enfin, l’idée que tout cela est affaire d’organisation politique, de distribution des pouvoirs et des attributions.
Ce n’est pas encore construit : l’idée finale du régime représentatif et de la représentation de l’Etat dans la ligne de la fonction, ne jaillit pas encore, mais elle est impliquée et elle jaillira dans la construction jurisprudentielle de la responsabilité pour fait de service.
