Section III

Les personnes morales

§ 60. Charges de l’administration propre ; communautés d’intérêts

(323) L’activité du corps d’administration propre, par laquelle ce corps poursuit son but, est, en général, sou­mise à la même appréciation que celle de l’Etat : il s’agit d’administration publique ; l’application du droit public est la règle, ce qui n’exclut pas l’application du droit civil dans les cas où l’activité revêt le carac­tère d’économie privée ; comp. t. I^er, § 11, p. 177 ss. Toutefois, le fait que ce corps d’administration propre est placé au-dessous de l’Etat et à côté d’autres corps de même nature, entraîne des rapports d’un caractère juridique particulier.

I. — La constitution même du corps d’administra­tion propre indique le genre d’activité pour lequel ce corps existe (Comp. § 56, n^o 2 ci-dessus, p. 272).

Ce genre d’activité, par cela même qu’il doit être réalisé par ce corps, en forme le cercle d’action. Les différents aspects de ce cercle d’action, considérés comme objets de son activité, sont pour lui des tâches. Quand le corps est tenu envers l’Etat de remplir une tâche semblable, celle-ci devient une charge de l’admi­nistration propre ((Seydel, Bayr. St. R., IV, p. 575. Dans un sens différent, on entend par charges communales la totalité des dépenses qui devront être cou­vertes en définitive par les membres de la commune, par analogie avec les « charges de l’Etat » ; G. Meyer, St. R., p. 328 ; Rosin, Arb. Vers., p. 530.)). Toutefois, on distingue deux (324) sortes de cercles d’action et de charges correspondantes.

1) Le cercle d’action propre est celui qui seul mérite ce nom dans le sens que nous venons de déterminer. Les tâches qui y répondent sont, jusqu’à un certain point, choisies par les représentants, selon leur libre appréciation. En partie, elles forment, pour le corps, une obligation qui le lie, une charge qui lui est imposée. Pour bien comprendre la nature de ce lien, il faut se rendre compte de ce fait que le corps, à la suite de tâches librement choisies ainsi qu’à la suite de celles qui lui incombent comme charges, peut entrer dans des rapports juridiques entraînant pour lui des obligations vis-à-vis de tiers au profit desquels il doit effectuer des prestations d’une nature quelconque. Or lorsqu’il s’agit d’une charge, le corps peut être juridi­quement tenu d’accomplir des prestations au profit de tiers, sans que ce lien produise un effet juridique pour celui auquel la prestation doit profiter. L’obligation n’existe alors que vis-à-vis de l’Etat, lequel personnel­lement n’en tire aucun avantage matériel. Nous avons dit que le corps d’administration propre est tenu, d’une façon générale, de remplir le but pour lequel il a été créé, et que l’Etat le surveille afin de l’y obliger (Comp. 5 ci-dessus, III, n^o 3 et note 13, pp. 262, 264). La charge n’est pas autre chose que ce rapport érigé, sur ce point déterminé, en droit formel de l’Etat.

Ainsi, les combinaisons les plus variées peuvent se produire. Une fondation publique créée dans un but de bienfaisance n’est liée que par ce but en général ; elle ne s’engage pas envers les tiers qui doivent pro­fiter de ses libéralités ; il n’existe pas de charges spécialement imposées qui lieraient son activité. Au contraire, une caisse d’assurance ouvrière est liée, d’un côté, par les droits des assurés et, de l’autre, par la charge formelle d’effectuer ces prestations telles qu’elles sont fixées. L’assistance publique qui (325) incombe aux communes au profit des pauvres est une charge vis-à-vis de l’Etat, sans qu’il existe des droits correspondants pour les individus auxquels elle pro­fite. Les communes ont des tâches qui sont des char­ges, et des taches qui n’ont pas ce caractère1. Il y en a aussi que les communes sont libres de choisir, soit complètement, soit dans une certaine mesure, et dont la continuation, l’entreprise une fois créée, devient pour elles une charge dont elles ne peuvent plus se dégager sans le consentement exprès de l’autorité supé­rieure2.

C’est la loi qui fixe les charges ; le pouvoir de sur­veillance est, par sa nature même, appelé à en pro­curer l’exécution, — au besoin, par la contrainte.

2) À cela on oppose le cercle d’action délégué, que l’on trouve notamment dans la commune. On entend par là l’administration d’affaires publiques au nom et dans l’intérêt de l’Etat3. De cette définition même il résulte qu’il s’agit ici de toute autre chose que de la poursuite des buts du corps d’administration propre.

Les objets qui figurent dans le cercle d’action délé­gué sont, avant tout, la police locale, la collabora­tion de la commune dans l’assiette et la perception des impôts de l’Etat, les registres de l’état civil, le bureau de conciliation, et autres choses analogues. Les fonctionnaires qui gèrent ces affaires le font au (326) nom de l’Etat. Ils sont surveillés et dirigés par l’Etat, non pas en vertu du droit de surveillance qui appar­tient à l’Etat vis-à-vis du corps d’administration pro­pre, mais selon les formes mêmes dont use l’Etat dans sa propre hiérarchie administrative : ordres hiérarchi­ques et décisions de seconde instance. C’est une fonc­tion de l’Etat, remplie par une personne qui est au service de la commune comme fonctionnaire d’hon­neur ou de profession4.

Il pourrait donc être tout au plus question d’un cercle d’action des fonctionnaires de la commune. La part de la commune consiste exclusivement dans son obligation de supporter les frais de ces affaires : elle fournit le fonctionnaire dont elle paie le traitement et les indemnités de service ; elle livre les moyens maté­riels (bureaux, ustensiles, frais généraux) ; elle est responsable pour toutes les indemnités que des tiers pourront avoir à réclamer à raison de l’activité de cette branche d’administration5. Les affaires elles-mêmes appartiennent à l’Etat.

C’est aussi une charge de la commune, mais ce n’est pas une charge de son administration propre, dans le sens développé au n^o 1 ci-dessus, p. 324 : ce n’est pas une spécification du but général du corps d’adminis­tration propre ; au contraire, la charge s’empare de ce dernier but pour des intérêts étrangers. Par sa nature juridique, elle ressemble plutôt aux charges publiques dont nous avons parlé aux §§ 48 et 49 ci-dessus, pp. 129, 153.

(327) La différence apparaît immédiatement dans la façon dont on fait valoir cette charge. L’Etat n’agit pas ici vis-à-vis de la commune dans l’exercice du pouvoir de surveillance par lequel il la maintient dans l’accom­plissement de ses buts ; il agit comme créancier d’une obligation particulière. S’il y a contestation, il sera statué dans les formes propres à ce rapport ; en parti­culier, lorsqu’il s’agit de droits pécuniaires, la voie de droit ordinaire sera ouverte devant les tribunaux civils6.

II. — Les différentes personnes morales du droit public qui travaillent, les unes à côté des autres, à l’accomplissement de leurs buts, peuvent être liées entre elles par des communautés de droit. Il résulte de là que si, en fait, la tâche de l’une est accomplie par l’autre, il pourra être question d’une indemnité à payer à celle-ci pour la couvrir de ses frais. Ces rap­ports de communauté se présentent sous des formes diverses.

1) Chaque personne morale a sa sphère d’action propre ; les autres personnes morales ne doivent pas s’y immiscer, à moins d’un titre spécial l’autorisant ou même l’ordonnant.

Ce titre peut résulter d’une prescription de la loi, laquelle, après avoir imposé une certaine charge à un corps d’administration propre, appelle en même temps un autre corps à y pourvoir d’une manière provisoire. C’est ce qui a lieu, dans une large mesure, pour l’orga­nisation de l’assistance publique. La loi fait peser l’obli­gation incombant à la commune du domicile de secours même sur la commune du lieu où l’indigence a éclaté. Mais, dans leur rapport réciproque, cette der­nière commune est censée avoir géré l’affaire de la (328) première. En vertu d’un droit d’équité reconnu par la loi, la commune ainsi déchargée doit le remboursement des frais occasionnés par le secours provisoire7.

Le second titre qui pourra être invoqué ici, c’est une sorte d’entente entre les corps intéressés. Pour accomplir une charge ou une tâche choisie librement, une commune peut se servir des institutions et établissements d’une commune voisine, –– bien entendu, avec le consentement de cette dernière. Ainsi, par exemple, un hôpital communal, une école, une conduite (329) d’eau sont rendus accessibles aux habitant d’une autre commune. On dit alors qu’il est intervenu un contrat ((Seydel, Bayr. St. R. III, p. 64 ss. ; Roseler, V. R., I, p. 187 ; Jellinek, Subj. öff. R., p. 195. O. V. G., 3 sept. 1884 : construction d’un chemin par une « société » de communes.)). Mais, en tout cas, on ne saurait considérer ceci comme un contrat de droit civil, attendu que les parties contractantes agissent dans l’exercice de leur administration publique8. Et pour qu’il y ait contrat de droit public, il manque la règle de droit qui lui donnerait son effet9 ; il s’agirait, en effet, d’un véritable contrat entre parties égales et non pas d’un acte administratif émis par une partie sur l’autre. En effet, dans les points essentiels, il ne résulte de là aucun lien contractuel, avec des obligations dont on pourrait poursuivre l’Exécution. Ce sont uniquement des déclarations et reconnaissances réciproques ; les effets juridiques qui se manifestent se produisent plutôt en dehors de ce prétendu contrat. D’une part, (330) la commune, propriétaire de l’école, de l’hôpital, se déclare prête à ouvrir son établissement aux habitants de l’autre commune, sans se lier pour l’avenir, mais en se réservant un pouvoir discrétionnaire de révoca­tion, — et ce pouvoir est toujours sous-entendu en pareil cas. La commune règle ensuite les conditions de l’admission à la jouissance de son établissement, conformément à ce qui a été déclaré, par un acte uni­latéral, par un acte de règlement intérieur (Comp. § 51, I, ci-dessus, p. 185) ; cela suffit pour satisfaire les intérêts de la commune voisine. En tant que les frais de l’établissement — correspondant à la jouissance ainsi accordée — ne sont pas couverts par les rétribu­tions des personnes admises, l’équité exige que la commune à laquelle elles appartiennent et dont les affaires sont ainsi gérées verse une indemnité. Le montant de cette indemnité est fixé d’avance par des reconnaissances réciproques, lesquelles n’ont pas besoin d’avoir la nature d’un contrat pour produire effet10.

En dehors de ces cas de gestion d’affaires légiti­mée par des communautés d’intérêts formellement reconnues, aucun corps d’administration propre ne pourra réclamer le remboursement de ses frais pour avoir géré les affaires d’une autre personne morale11.

(331) 2) Les corps d’administration propre pourront aussi se réunir pour créer une entreprise publique ou un établissement public qui leur sera commun. On cons­truit un pont, un chemin à frais commun, et l’on se propose aussi à l’entretenir à frais communs. De même, il y a des écoles communes, des cimetières com­muns12.

Naturellement encore, le rapport juridique qui se forme ainsi est considéré comme un contrat ; en par­ticulier, on est tenté de parler ici d’un contrat de société. Nous n’avons rien à dire contre le nom. Seu­lement, il ne faut pas croire avoir donné du pro­blème une solution satisfaisante. Un véritable contrat n’est pas possible ici pour les motifs mêmes que nous venons d’indiquer au sujet des contrats d’admission à un établissement voisin. Il n’y a pas non plus à tirer des conséquences sérieuses de cette prétendue qualité de contrat.

Cet accord a pour contenu essentiel la reconnais­sance de rétablissement en question comme faisant partie de l’administration propre de l’une et de l’autre des personnes morales intéressées. Par conséquent, cette entreprise ne pourra être supprimée qu’au moyen d’un nouvel accord, aucun des intéressés n’ayant pou­voir sur l’administration de l’autre.

(332) Si l’établissement public appartenait à une com­mune seule, les moyens matériels qui y servent seraient la propriété de cette dernière d’après le droit civil ou d’après le droit public ; puisque l’établissement est commun, les entrepreneurs sont copropriétaires. Quant aux frais et dépenses d’entretien, chacun a le droit d’y pourvoir comme pour une tâche qui le con­cerne ; mais comme il gère ainsi l’affaire de l’autre, l’équité exige que ce dernier lui rembourse sa part. Les parts respectives pourront aussi être fixées par des reconnaissances faites à cet égard.

3) Dans le cas que nous venons d’examiner, il arrivera que l’une ou l’autre des communes intéres­sées se trouvera établie, avec une entreprise apparte­nant à son administration propre, sur le territoire d’une autre commune. Comme cet établissement s’est établi légitimement, la commune qui a accordé ce droit de domicile est obligée de le respecter, ainsi que nous venons de le dire. Mais des rapports sem­blables pourront aussi se former en dehors d’une société et d’une entreprise commune. Il se peut qu’une commune s’entende avec une commune voisine pour faire passer un égout public à travers le territoire et sur le terrain de cette dernière, ou pour faire tra­verser une partie de ce territoire par un chemin qu’elle seule a intérêt à construire, ou pour avoir sur ce ter­ritoire un cimetière appartenant à elle seule. Elle apparaît alors, sur ce territoire étranger, comme sujet d’administration publique. C’est pour une commune une hypothèse exceptionnelle qui n’est possible qu’en vertu d’un accord spécial. Mais pareille situation se produit tous les jours pour les entreprises des unions communales supérieures ou pour celles de l’Etat. Le pouvoir municipal compétent au point de vue territo­rial est tenu de respecter ces existences comme lui étant supérieures ou tout au moins coordonnées, tout (333) en exerçant certains droits de surveillance et de police dont l’étendue variera suivant les circonstances13.

S’il y a contestation sur les limites de ces droits et sur l’indépendance de l’entreprise étrangère, l’auto­rité de surveillance sera appelée à statuer soit pour prononcer la nullité des mesures prises contre cette entreprise, soit pour refuser de prononcer cette nul­lité ; comp. § 59, I, n^o 1 ci-dessus, p. 310.

1. O. V. G., 25 février 1885 (Samml. XII, p. 158). Les établissements publics à personnalité morale, ainsi que les associations publiques ont d’ordinaire des tâches restreintes dont l’accomplissement est libre ou strictement obligatoire, et sans qu’il leur soit permis d’en choisir de nouvelles. Une exception pour les corps de métiers, d’après Gew. O., § 97 a. [↩]
2. Une école supérieure, un chemin public, une fois créés par la commune, ne peuvent plus être supprimés sans l’approbation de l’auto­rité de surveillance : Oertel, Preuss. Städte. Ord., p. 402, note 2 au § 78. [↩]
3. Rosin, dans Annalen, 1883, p. 294. Comp. aussi Seydel, Bayr, St. R. III, p. 39 ss. ; Neukamp, dans Arch. f. öff. R. IV, p. 407 ss., p. 540. Loening, V. R., p. 32, veut supprimer cette distinction. [↩]
4. Celte double situation est particulièrement remarquable dans la direction de la ville, laquelle gère en même temps l’administration de la police : Oertel, Preuss. Städte Ord., I, p. 261, 262 ; Foerstemann, Pol. R., p. 75 ss. ; Neukamp, dans Arch. f. öff. R. IV, p. 358 ; Seydel, Bayr. St. R. III, p. 61, 62, note 2. [↩]
5. Oertel, Preuss. Städte. Ord., I, p. 263 ; Foerstemann, Pol. R., p. 93 ; Seydel, Bayr. St. R., III, p. 61. V. G. H., 13 avril 1881 (Samml. II. p. 652); O. Tr., 22 février 1859 (Str. 32, p. 307) ; O. Tr., 24 février 1865 (Str. 56, p. 356). [↩]
6. O. Tr., 2  février 1859 (Str. 32, p. 307) ; 15 nov. 1861 (Str. 44. p. 70). [↩]
7. Loi du 6 juin 1970, concernant le domicile de secours, § 30. On a essayé d’expliquer cela par le principe de la « versio in rem » : O. Tr., 29 sept. 1862 (Str., 47, p. 62) ; R. G., 10 juin 1881 (Reger, I, p. 378). –– De semblable nature est le droit au remboursement qui appartient à l’union de secours lésée au cas de renvoi, c’est-à-dire de non-accomplissement de ses devoirs, par une commune qui, au lieu de fournir le secours, fait passer l’indigent à une autre commune : Bund. Amt. f. Heim. W., 29 nov. 1879 (Reger, I, p. 63). Min. de l’Int. Sax., 5 mai 1879 (Sächs. Ztschft. f. Pr., I, p. 219) considère cela comme une créance résultant d’une negotiorum gestio ; C. C. H. Sax., 12 mai 1882 (Reger, III, p. 381) la revendique pour le droit public, car elle n’admet comme base ni délit, ni gestion d’affaires ; il faudrait plutôt, d’après la Cours, la comparer aux rapports respectifs de plusieurs débiteurs solidaires. Fait très remarquable, la jurisprudence est unanime pour reconnaître ce droit à remboursement, bien que la loi n’en parle pas. C’est encore du droit d’équité ; comp. § 53, I, ci-dessus, p. 221. –– Etant donné que la même charge incombe à une pluralité d’ « unions de secours » et que la question n’est pas toujours facile de savoir laquelle, dans le cas individuel, sera obligée de préférence, il arrive souvent qu’une de ces différentes communes prête par erreur son assistance à la place d’une autre. On reconnaît encore que cette dernière est obligée de rembourser. V. G. H., 27 mars 1883 (Samml. IV, p. 383) appelle cela une condictio indebiti de droit public sur la base «  du droit naturel et de l’équité ». Comp. aussi les développements de Gloessing, Cond. ind. des öff. R., p. 67 ss. –– On rencontre très ordinairement des droits à remboursement de cette sorte dans l’administration des assurances ouvrières : Rosin, Arb. Vers., p. 537 ss.        

   Avec les institutions que nous venons d’exposer, il ne faut pas confondre le droit de l’union de secours à réclamer le remboursement des frais à un particulier qui était civilement tenu d’entretenir l’assisté. C’est une créance du droit civil,  à laquelle la commune est subrogée directement en vertu d’une prescription positive de la loi : O. Tr., 27 mai 1874 (Str. 93, p. 22) ; R. G., 10 janv. 1882 (Samml. III, p. 270) ; V. G. H., 25 mai 1990 (Samml. II, p. 237) ; B. A. f. H. W., 5 mai 1879 (Reger, I, p. 63) ; Württemb. V. G. H., 10 juillet 1878 (Württemb. Arch. f. R., XIX, p. 388). [↩]

8. C’est seulement pour sauver la compétence des tribunaux civils qu’on insiste d’ordinaire sur le caractère droit privé de ses contrats. Mais nous savons que cette compétence est parfaitement compatible avec le caractère public d’une créance pécuniaire. En Bavière, le caractère de droit public de ces « contrats » ou « ententes » est généralement reconnu. Bl. f. adm. Pr. 1871, p. 31 : entente entre une commune et le fisc relativement à la construction et à l’entretien  d’un chemin communal qui appartiendra en même temps à l’Etat comme chemin de halage ; le ministère déclare qu’il y a là un contrat de droit public. De même, Bl. f. adm. Pr. 1874, p. 379 : il s’agit de plusieurs communes réunies pour la construction d’une route. Bl. f. adm. Pr., 1885, p. 396 : un contrat pour la construction en commun d’un pont est de droit public, « parce que les communes ont agis dans l’accomplissement de leurs devoir publics ». V. G. H., 29 déc. 1879 (Samml. I, p. 50) : une école entretenue par plusieurs communes qui sont liées par un contrat de droit public. Comp. sur cette question la consultation très intéressante de Seydel dans Bl. f. adm. Pr. 1886, p. 96 ss. [↩]
9. Jellinek, Subj. öff. R., p. 211, sent très bien cette difficulté. Mais la solution qu’il donne ­­­–– à savoir que le contrat est une forme universelle et que «  certains éléments généraux du contrat existent, formant un droit objectif de contrat, même sans la reconnaissance expresse de la législation », –– ne peut pas nous suffire. « Certains éléments généraux » ne sont pourtant pas des règles de droit ; et c’est de pareilles règles que nous aurions besoin. [↩]
10. Plutôt que de contrat, on pourrait parler ici d’accord (Verein­barung) dans le sens où l’on oppose cette notion à celle de contrat : Binding, Gründung des Nordd. Bdes, p. 69 ss. ; Jellinek, Subj. öff. R., p. 193 ss. Kunze, Der Gesamtakt, p. 29 ss. ce dernier auteur voit une application de la notion d’ « acte collectif » surtout dans la sphère de la vie communale, « lorsqu’un certain nombre de communes se réunissent en une alliance collective » (p. 56). [↩]
11. En sens contraire V. G, H., 10 oct. 1882, (Samml. IV, p. 185) : un ancien soldat, tombe dans l’indigence, est traité dans l’hôpital militaire : le fisc réclame la restitution des frais d’hôpital à la com­mune du domicile de secours : la Cour reconnaît à son profit une créance résultant du droit de gestion d’affaires, qui s’appliquerait au fisc aussi bien qu’à un particulier : en effet, « est personne privée toute personne qui n’est pas appelée à secourir en vertu de l’organisation de l’assistance publique ». Ainsi l’hôpital commencerait par demander le remboursement en sa qualité d’établissement public ; si cela ne réussissait pas, les conditions requises par la loi n’étant pas remplies, il se transformerait en personne privée, afin d’invoquer le code civil. Ainsi, il serait souvent plus avantageux pour les com­munes d’abandonner la créance que la loi a voulu leur reconnaître, parce que, de cette manière, il y aurait peut-être moins de conditions à remplir ou de limites à observer. [↩]
12. Min. d. cultes Sax., 17 juillet 1880 (Sächs. Ztschft. f. Pr., I, p. 367) : école à usage commun entretenue par une commune avec une contribution fournie par une autre commune. Des rapports analogues se forment aussi entre l’Etat et une commune : O. Tr., 12 juin 1859 (Str. 14, p. 52) : construction d’une route avec une subvention de la commune ; O. V. G., 9 févr. 1889 : un vétérinaire payé par l’Etat avec une subvention de l’union communale du cercle. [↩]
13. Le Tribunal de l’Empire a, par une décision du 15 juin 1901, statué sur un procès très compliqué intenté par la ville de Zwickau contre la commune de Schedewig, et qui a beaucoup préoccupé les tribunaux et les autorités administratives de la Saxe. La ville avait accordé à la commune de Schedewig la permission d’établir un égoût public sur son territoire et en employant un fossé qui lui apparte­nait. Lorsqu’elle a voulu exercer le droit de révocation qu’elle s’était réservé, l’autorité administrative est intervenue pour lui défendre de se faire justice à elle-même, et, plus tard encore, pour lui défendre de faire exécuter un jugement exécutoire du tribunal civil qui avait ordonné la suppression de l’égoût. A notre avis, il n’y avait pas là une question de contrat de droit civil, ni de propriété privée, et l’autorité administrative était dans son droit en protégeant l’intérêt publie lié à l’existence de cet égoût. Seulement, on avait eu tort d’admettre la compétence des tribunaux civils : il n’y avait pas de « contestation de droit civil » (t. I^er, p. 276), ni de « titre spécial » au sens du § 11 de la loi. Sax. du 28 janv. 1835. [↩]