Les finances locales se trouvent, à plusieurs égards, au plus près des bouleversements qu’entraîne la pandémie du Covid-19 au sein des finances publiques. En premier lieu, s’agissant du calendrier, l’irruption au début du premier trimestre 2020 de cette épidémie dans le quotidien des français et les mesures de confinement prises à la mi-mars ont gelé, à proprement parler, l’action des collectivités locales. D’une part, la démocratie locale a été suspendue. En effet, le second tour des élections municipales qui devait se tenir le 23 mars 2020 dans près de 5000 communes, a été reporté et fixé au 28 juin 2020 et dans les communes pour lesquelles un second tour n’était pas nécessaire, la réunion des nouveaux conseils municipaux a été retardé. D’autre part, le premier trimestre de l’année correspond traditionnellement à l’élaboration du budget primitif pour une grande majorité de collectivités qui n’ont pu voter ce document essentiel. La situation exceptionnelle a donc très rapidement exigé des adaptations temporelles des finances locales. Parallèlement, des dispositifs d’urgence de soutien aux entreprises et d’appui aux plus fragiles ont été mis en place par les collectivités locales. Ces dispositifs ont bouleversé les orientations budgétaires imaginées quelques semaines auparavant. Le gouvernement et le Parlement ont pris la mesure de l’adaptation nécessaire du cadre juridique des finances locales et permis rapidement un assouplissement des règles (1). Cette transformation n’empêche pas de constater que la situation laisse apparaître des perspectives inquiétantes pour les finances locales (2) et peut conduire à des transformations profondes de celles-ci (3).

I – Des règles assouplies

La loi d’urgence promulguée en mars 2020, précisée dans les ordonnances prises à sa suite, pose le principe d’une dérogation aux règles budgétaires (Article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de

 covid-19, J.O., 24 mars 2020). Une ordonnance du 25 mars 2020 détaille ainsi les adaptations possibles de la procédure budgétaire locale (Ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020 relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l’épidémie de covid-19., J.O., 26 mars 2020).

En premier lieu, les délais d’adoption des budgets primitifs, de même que ceux des comptes administratifs et de gestion des collectivités territoriales, sont repoussés au 31 juillet 2020 (IV et VI de l’article 4 de l’ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020, relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l’épidémie de covid-19., préc.). De même, la date limite de vote des taux et des tarifs des impôts locaux est reportée au 3 juillet 2020 (article 11 de l’ordonnance précitée, la mesure concerne tous les impôts locaux soumis au délai mentionné à l’article 1639 A du code général des impôts). Enfin, des mesures dites « d’agilité budgétaire » (selon l’expression utilisée dans le Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020, préc.) permettent davantage de souplesse et renforcent ponctuellement les pouvoirs des exécutifs locaux, habilités à agir dans certaines hypothèses sans autorisation de l’organe délibérant (notamment sur les virements entre chapitres dont le plafond est porté à 15%).

Par ailleurs, la loi du 23 mars 2020 (n° 2020-290 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, J.O., 24 mars 2020 (article 12) suspend le dispositif de contractualisation mis en place pour encadrer la croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Les collectivités concernées (322 collectivités pour la première année d’application du dispositif) avaient très majoritairement atteint l’objectif de limitation de la croissance de leurs dépenses de fonctionnement à +1,2% par an. Néanmoins, dès l’origine, le principe même de la contractualisation a été critiqué par de nombreuses collectivités (cf note de l’AMF l’encadrement de l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement Bilan au 5 juillet 2019). Le mécanisme est contesté dans son principe mais surtout dans ses modalités, notamment du fait des difficultés de prendre en compte les spécificités locales lors de la détermination par le préfet du pourcentage d’augmentation des dépenses de fonctionnement autorisé pour une collectivité donnée. La suspension du dispositif est logique puisqu’il prévoyait lui-même que les dépenses exceptionnelles soient exclues du périmètre de la contractualisation (le préfet doit prendre en compte avant de déterminer la reprise financière « la survenance d’éléments exceptionnels affectant significativement le résultat », article 29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022). Or, depuis le mois de mars, les dispositifs financiers spécifiques liés aux circonstances exceptionnelles se multiplient. A ces adaptations attendues et logiques s’ajoutent des incertitudes beaucoup plus difficiles à appréhender pour les collectivités.

II – Des perspectives inquiétantes

La situation financière et surtout fiscale des collectivités risque d’être dégradée pour l’ensemble de l’année 2020 mais plus largement en 2021 et au-delà. S’agissant des recettes fiscales, les différentes catégories de collectivités ne seront pas touchées de façon équivalente. Les régions apparaissent comme les plus fragiles en ce domaine. En effet, une grande partie de la fiscalité affectée qui les concerne s’avère très sensible à la crise économique, que ce soit la TVA, la CVAE ou la TICPE. (« La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (8,8 milliards d’euros), la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (5,5 milliards d’euros) et la fraction de TVA affectée (4,2 milliards d’euros) représentent 77,8% de l’ensemble », Sénat Commission des finances, Note de MM. le Président et le rapporteur général à destination des membres de la commission des finances, 27 mars 2020). Pour les départements, les recettes étant majoritairement fiscales, elles risquent également pour la plupart de subir le contrecoup de la crise économique notamment s’agissant des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) (11,5 milliards d’euros) et la CVAE (4,2 milliards d’euros).  S’agissant du bloc communal, la contraction des recettes pourrait être également importante notamment pour la CFE (7,3 milliards d’euros) et la CVAE (4,6 milliards d’euros).

Les dépenses des collectivités vont également s’accroître de façon exceptionnelle en 2020. En effet, même si ponctuellement, certains services publics ont été affectés par le confinement et ont induit des dépenses plus faibles des collectivités (par exemple les centres de loisirs), des dépenses accrues sont également engagées par les collectivités notamment pour les achats de masques ou les aides ponctuelles à l’activité économique. Sur ce dernier point, la circulaire du 21 avril 2020 qui précise les modalités de contribution des collectivités au fonds de solidarité à destination des TPE, PME, artisans et commerçants, a prévu que ces aides puissent être comptabilisées en dépenses d’investissement, plus précisément, en subventions d’équipement versées. En ce sens, la crise en cours révèle des transformations potentiellement importantes des finances locales.

III – Des transformations potentielles

Les actions d’urgence du gouvernement dans cette période de crise traduisent à la fois une aide renforcée aux collectivités dont les contours et les montants s’affinent semaine après semaine mais également des réflexions plus profondes sur les perspectives à moyen terme des finances locales.

Dans l’urgence, le gouvernement a proposé plusieurs mécanismes de soutien financier précisés dans les trois lois de finances rectificatives présentées au Parlement.  Au total près de 4,5 milliards d’euros ont été fléchés sur ces mesures d’urgence qui portent surtout sur les communes. Elles comprennent notamment « une clause de sauvegarde des recettes » fiscales et domaniales qui garantit un niveau de ressources au moins égal à la moyenne des trois derniers exercices (2017-2019). S’agissant de l’investissement, une augmentation d’un milliard de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) est proposée (1,6 milliards d’euros en 2020), mais les investissements devront être fléchés vers la santé ou la transition écologique.

Les réflexions à plus long terme touchent des principes bien ancrés des finances locales. Ainsi, la crise du Covid-19 a fait vaciller la règle d’or des finances locales qui identifie précisément la répartition des dépenses entre les sections de fonctionnement et d’investissement. En effet, à la demande de plusieurs associations d’élus locaux (AMF, ARF) le gouvernement a accepté que les participations financières au fonds national de solidarité en faveur des TPE et indépendants créé en mars 2020 puissent être inscrits en section d’investissement. Néanmoins, le système ne sera pas généralisé. En effet, le Premier ministre a annoncé fin mai la création d’un compte spécial pour « lisser dans le temps les dépenses liées au Covid-19 » qui permettra l’utilisation du dispositif d’étalement de charges, aujourd’hui limité à certaines catégories de dépenses énumérées par les instructions comptables (indemnités de remboursements anticipé d’emprunts, frais d’émissions obligataires, frais d’acquisitions d’immobilisations). Ce choix permet ainsi de préserver la règle d’or.

Plus largement, cette crise met en lumière le caractère artificiel des distinctions au sein des finances publiques entre finances locales, finances sociales et finances nationales. L’unité des administrations publiques est déjà à l’œuvre dans le cadre du calcul des déficits et des dettes du pacte de stabilité et de croissance. La crise du    Covid-19 peut conduire à accélérer le phénomène de « globalisation » des finances publiques. Les dépenses exceptionnelles engagées dans le cadre de la crise de 2020 relèvent, en effet, tout à la fois des finances de l’Etat, des finances locales et des finances sociales. Elles pèseront sur ces trois dimensions et exigeront des adaptations des trois niveaux. La crise sanitaire agit en quelque sorte comme un catalyseur des transformations en cours des finances publiques et illustre l’ambiguïté persistante des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales.