Il ne s’agit pas en quelques milliers de caractères de faire le tour d’une question complexe, mais seulement de faire un rapide point et peut-être de rappeler quelques pistes de réflexion ouvertes par cette crise sanitaire en ce qui concerne la question de la dette de l’Etat. La réflexion pourrait évidemment être étendue à l’ensemble de la dette publique ; il suffit pour s’en convaincre de prendre connaissance des projets de lois organique et ordinaire relatifs à la dette sociale et à l’autonomie (Doc. Ass. nationale, 2020,     n° 3018 et 3019). Comme le précise l’exposé des motifs du projet de loi (article 1^er), il s’agit, notamment, d’organiser un « transfert de dette d’un montant de 136 milliards d’euros à la CADES. Ce transfert d’un montant significatif, organisé en plusieurs étapes, adresse un signal clair sur l’apurement des déficits passés et de ceux qui résulteront de la crise sanitaire de 2020 ». Ce transfert reportant la date estimée de fin de remboursement de la dette sociale de 2024 à fin 2033 (exposé des motifs de la loi organique).

Il convient, bien évidemment, de rappeler les données financières publiques qui ont marqué, en France, ces trois derniers mois. Les lois de finances rectificatives des 23 mars et 25 avril 2020 ont fait passer le déficit public à financer de 93,1 milliards d’euros à 109 puis 185,5 milliards ; ce qui veut dire qu’en l’espace de quelques semaines le déficit prévisionnel de l’Etat a doublé. Le projet de troisième loi de finances rectificative pour 2020, enregistré à l’Assemblée nationale le 10 juin, prévoit d’augmenter ce déficit de 36,6 milliards supplémentaires. Et encore, le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) note-t-il que « les mesures de soutien de l’activité annoncées par le Gouvernement, notamment des plans sectoriels de relance, n’ont pas toutes été traduites dans ce PLFR et une partie des mesures que le Gouvernement considère comme n’ayant pas d’effet direct sur le solde, d’un montant estimé par le 3^ème PLFR à 76,5 milliards d’euros, pourrait finalement avoir un impact sur le déficit dès cette année » (avis 2020-4 du 8 juin 2020,   p. 11). Ce qui veut dire que le déficit 2020 pourrait être encore plus élevé. Cette augmentation spectaculaire du déficit est due, assez simplement, d’une part, à la baisse prévisionnelle des recettes et d’autre part, à l’augmentation des dépenses du fait principalement du financement de nombreuses mesures de soutien aux personnes et à l’économie. Cette ‟flambée” du déficit de l’Etat a un impact sur le besoin de financement de l’Etat, qui a été porté de 230,5 milliards à 246,1 milliards par la première loi de finances rectificative, puis à 324,6 milliards par la deuxième loi de finances rectificative et enfin, pour l’instant, à 361,2 milliards par le projet de troisième loi de finances rectificative ; ce besoin de financement va principalement être couvert en augmentant l’émission de dette à moyen et long terme (ces émissions nettes vont s’établir à 260 milliards d’euros pour l’année), l’encours des titres à court terme (la variation annuelle de ces titres est portée à 79,9 milliards) et la ponction sur les disponibilités du Trésor.

Assez logiquement, et au-delà du seul Etat, tout cela aura des répercussions sur le niveau de la dette publique. Ainsi, alors qu’au mois de mars dernier l’INSEE estimait que la dette publique française à la fin de l’année 2019 se situait à 98,1 % (Informations Rapides, 25 mars 2020,  n° 72) du PIB, le 24 mai, le ministre des comptes public annonçait, dans un entretien largement relayé, que la dette publique française serait « sans doute » supérieure à 115 % du PIB en fin d’année civile (chiffre repris dans la deuxième loi de finances rectificative) ; le projet de troisième loi de finances rectificative table sur 120,9 %. Le HCFP souligne d’ailleurs, dans son avis sur le troisième projet de loi de finances rectificative, que « cette trajectoire de dette publique, qui fragilise la soutenabilité à moyen terme des finances publiques, appelle une vigilance particulière » (avis précité,      p. 15).

Il convient de rappeler que dès la prise de conscience du choc qu’allait représenter cette crise avec sa politique de confinement, la Commission européenne avait proposé d’activer la clause dérogatoire générale du PSC. Le rapport de la Commission européenne en date du 20 mai (COM(2020)538 final) montre que ce ratio dette publique française/PIB va prendre des années pour revenir au niveau de fin 2019 ; pour reprendre le langage de la Commission, « le ratio de la dette publique au PIB devrait, dans le scénario de référence, suivre une trajectoire (baissière) soutenable à moyen terme » (p. 6). D’ailleurs, l’effet conjuguer de la hausse du stock de la dette publique et de la baisse du PIB ne peut que conduire mécaniquement à une dégradation amplifiée du ratio dette/PIB. Au-delà des chiffres, cette augmentation de la dette a fait (res)surgir plusieurs sujets de réflexion. Nous ne retiendrons ici, sommairement, que deux points.

I – La question de la soutenabilité de la dette de l’Etat

 Nombre de médias se sont fait écho d’interrogations sur la soutenabilité de la dette de l’Etat. Cette notion de soutenabilité de la dette ne fait qu’exprimer l’idée de solvabilité, c’est-à-dire la capacité du débiteur à rembourser ce qu’il doit. La France est un bon emprunteur et n’a pas fait officiellement défaut depuis la fin du 18^ème siècle et la Banqueroute des deux-tiers, que même la création quelques années plus tôt d’un Grand livre de la dette publique n’avait pu empêcher. Toutefois, sans que la France soit une exception, elle ne peut rembourser un emprunt arrivant à échéance qu’en réempruntant… si l’emprunt n’est plus, dans son régime, perpétuel, le recours, plus ou moins massif, à l’emprunt semble l’être devenu. Nul ne prétend qu’avec une dette, fin 2019, se montant à plus de 1911 milliards d’euros (2380 milliards pour l’ensemble de la dette publique), l’Etat, sauf changement de situation économique assez exceptionnel, soit en capacité de la rembourser totalement. La crise actuelle ne fait qu’amplifier le phénomène.

Pour autant, l’augmentation de la dette de l’Etat, et plus largement de la dette publique, à raison du Covid-19 a-t-elle créé un doute sur la solvabilité française et donc sur la soutenabilité de la dette ? Les résultats des adjudications de BTF et d’OAT réalisées au cours des deux trois derniers mois ne semblent pas traduire une inquiétude quant à la capacité de l’Etat à rembourser sa dette. Sans doute, en premier lieu, parce que cette augmentation, qui vient rompre un certain équilibre entre dette et PIB, n’est perçue que comme étant temporaire et indispensable. En second lieu, il y a là une chose étrange mais aussi un sujet de réflexion. En effet, la soutenabilité d’un Etat est liée intrinsèquement à sa solvabilité, mais elle est aussi liée à la confiance qu’il inspire… à son « crédit », comme on l’a longtemps écrit. Il y a là un phénomène intéressant, une sorte d’alchimie difficilement cernable, résultat de différents ingrédients : stabilité politique et institutionnelle, confiance en la politique économique suivie, niveau de l’endettement lui-même, taux d’intérêt (et on comprend encore plus compte tenu de l’explosion des emprunts contractés par l’Etat combien il sera important dans un avenir plus ou moins long que les taux pratiqués restent bas, très bas…) et maîtrise de son évolution… Pour l’instant l’alchimie fonctionne et, comme il y a toujours de l’argent à placer sur la planète, la dette publique française reste un produit attractif. Pour la suite, tout dépendra de l’efficacité des politiques suivies pour favoriser la relance économique et donc rééquilibrer le ratio dette/PIB… Défi d’autant plus complexe que la crise que nous venons de traverser à renforcer certaines attentes qui ne pourront que se traduire par un accroissement de la dépense publique, certes pour soutenir et relancer l’économie mais aussi pour répondre notamment à des attentes du système hospitalier ou encore à des attentes environnementales…

Soulignons en quelques mots que la question de la soutenabilité de la dette et, peut-être, les inquiétudes suscitées par une potentielle incapacité de certains Etats à rembourser leur dette ont d’ailleurs amené sur le devant de la scène une idée pour le moins surprenante : la résurrection de la dette publique perpétuelle, mécanisme financier avec lequel la France en a fini depuis 1987.

II – La question de la mutualisation des dettes

 La crise du Covid-19 paraît avoir largement accéléré la réflexion sur cette question de mutualisation des dettes et donc ouvert un nouveau champ de réflexion sur les conséquences d’une telle perspective. En effet, afin d’alimenter un fond de relance, qui s’ajoutera au budget pluriannuel, la Commission européenne a proposé un plan de relance 750 milliards d’euros, reposant sur le recours aux marchés financiers (sur l’ensemble des mesures européennes et leurs évolutions, voir A. Potteau dans ce dossier). Ces emprunts seront contractés au nom de la Commission européenne. L’intérêt d’une telle opération est d’éviter aux Etats membres d’emprunter eux-mêmes sur les marchés financiers et donc d’augmenter encore plus leurs propres dettes publiques. On comprend bien que cette décision européenne protège les Etats membres en leur évitant de devoir encore plus recourir aux marchés financiers ; solution qui est avantageuse d’une part, pour ne pas encore plus dégrader des ratios dont le respect pourrait devenir un vœu de plus en plus complexe à réaliser et d’autre part, pour avoir accès à des fonds de manière financièrement plus avantageuse, car l’Union européenne a accès à des taux bien plus bas que certains Etats membres.

Derrière cet « emprunt mutualisé » se cachent beaucoup d’enjeux, qui dépassent largement le seul champ de la dette publique. Tout d’abord, en disposant d’une telle somme emprunter sur les marchés financiers et qui sera distribuée sous forme de subventions ou de prêts, l’Union européenne prend une nette option sur l’orientation de la gouvernance économique au travers de la politique de relance. Mais surtout, en lien direct avec l’existence de cette dette, dès lors que la Commission aura emprunté de telles sommes, il faudra que l’Union européenne les rembourse. Evidemment, les ressources propres traditionnelles n’y suffiront pas. Aussi, une telle politique d’emprunts va devoir entraîner une réflexion (et une réforme ?) sur le financement de l’Union et donc sur ses ressources propres. L’occasion de relancer le débat sur un (ou de) véritable(s) impôt(s) européens ? Entre cette politique d’emprunts massifs par l’Union européenne et la politique de rachat menée par la BCE depuis cinq ans (QE), lancée dans un objectif purement monétaire, et renforcée par le PEPP mis en place par la BCE mi-mars face à la crise sanitaire, la question de la dette étatique en particulier et de la dette publique en général a définitivement pris une toute autre dimension institutionnelle et financière… Aussi une autre question risque de se reposer : une telle politique à la fois monétaire et budgétaire peut-elle continuer sans un « ministre » des finances de l’Union européenne ou de la zone euro ?