Approche empirique de la science politique–Titre III– I

I. L'administration: un pouvoir autonome?





TITRE III: Le pouvoir en dehors des mécanismes électoraux

En dehors des démocraties, le pouvoir politique stricto sensu est la plupart du temps cumulé avec un autre pouvoir : pouvoir militaire (c’est évidemment le cas de toutes les dictatures militaires), pouvoir économique (Tunisie avant le printemps arabe), pouvoir religieux (Arabie Saoudite) ou encore pouvoir médiatique (au Qatar, par le contrôle d’Al Jazeera). Ce cumul permet une mainmise bien plus grande sur la société concernée et est, par conséquent, à la fois efficace et fréquent.

Dans une démocratie, le pouvoir est détenu par la sphère politique, par des élus dont le renouvellement est fréquent et dont les pouvoirs sont limités. La détention du pouvoir est légitimée par l’élection. La sphère politique dirige alors l’Etat au moyen du droit, en fixant les « règles du jeu » de la société.

Mais en dehors de la sphère politique dominante, à côté de cette détention légitime du pouvoir suprême, d’autres élites existent, d’autres pouvoirs dirigent ou influencent des pans entiers de la société. Ces différents groupes structurés, qui ne détiennent pas le pouvoir mais qui entretiennent un lien fort avec le pouvoir politique, communiquent entre eux et communiquent avec le pouvoir politique par la coopération ou par des jeux d’influences plus ou moins réciproques.

Le pouvoir politique peut d’ailleurs n’être qu’une coquille vide, une apparence, les ficelles étant tirées par un autre pouvoir. Dans le Japon des années 1930 et 1940 le pouvoir politique était clairement soumis à l’armée puis, dans le Japon des années 1960 et 1970, le pouvoir économique avait une influence déterminante sur la politique japonaise.

Ces pouvoirs qui ne répondent pas à des logiques démocratiques sont relativement peu nombreux. Ces pouvoirs sont d’une nature très différente du pouvoir politique. Ils ne sont pas toujours hiérarchisés en leur sein, comme l’est le pouvoir politique, dans lequel les fonctions des élus sont clairement fixées. Dans les pouvoirs non-politiques, les personnes influentes ou les groupes influents ne sont pas toujours identifiés ni identifiables et cela même en cas de hiérarchie officielle. Ce n’est ainsi pas toujours le militaire le plus haut gradé qui obtient le poste le plus influent : Kadhafi n’était que colonel, de Gaulle n’était que général de brigade (deux étoiles, le titre de général le plus bas de l’armée française) depuis le 25 mai 1940 et encore, il était général à titre temporaire.

Ces structures très variables participent de la difficulté de l’analyse de ces pouvoirs très mouvants et souvent informels.

En dehors de l’administration, qui n’est d’ordinaire pas considérée comme un pouvoir autonome, il est possible de retenir plusieurs sphères distinctes qui ont des influences sur le pouvoir politique et qui ont une large part de fonctionnement autonome. Seront ensuite étudiés successivement les forces de l’ordre, le pouvoir judiciaire et enfin le pouvoir religieux.

I. L’administration : un pouvoir autonome ?

Selon la perspective adoptée, l’administration peut être envisagée, soit comme un relais destiné à appliquer les directives politiques venues du sommet, soit comme une entité possédant une volonté propre et pouvant prendre des décisions partiellement indépendantes. De façon simplifiée et schématique, la Chine antique distinguait de facto non pas trois pouvoirs, mais cinq. Aux trois pouvoirs classiques, exécutif, législatif et judiciaire, même s’ils n’étaient pas présents exactement sous cette forme, il fallait ajouter deux autres pouvoirs : celui de l’Empereur et celui de l’administration : les fameux mandarins. Ces derniers, recrutés sur concours, formaient une bureaucratie puissante au service de l’Empereur.

Il est bien sûr tout à fait abusif de considérer que l’administration française constitue un pouvoir indépendant du pouvoir politique. Cependant, considérer que l’administration française n’a aucun pouvoir ni aucune influence sur la façon dont sont prises, et mises en œuvre, les décisions politiques serait, à tout le moins, simpliste voire faux. Une administration peut, en particulier si celle-ci est réticente, freiner bon nombre de décisions voire bloquer l’application de nombreuses instructions1. L’administration est généralement un pouvoir autonome mais pas indépendant. Autonome, car elle a une grande marge de manœuvre, mais en aucun cas totalement indépendant parce que le pouvoir politique reste le décisionnaire ultime en cas de litige et que le pouvoir politique contrôle l’action de l’administration.

1. La nécessaire mainmise du pouvoir politique sur l’administration

Quel que soit le classement théorique retenu pour analyser l’administration, relais de la volonté politique ou organe doté d’une volonté propre, on comprend aisément l’intérêt que tout pouvoir politique a à diriger fermement sa propre administration. Celle-ci constitue, en effet, un rouage essentiel de l’action des pouvoirs publics et de tout pouvoir politique, qu’il soit démocratique ou autoritaire. Chaque régime a donc tout intérêt à avoir à son service une administration, non seulement efficace, mais aussi fidèle pour relayer au mieux sa volonté. C’est pourquoi, à chaque changement de régime, les fonctionnaires sont toujours au centre d’une attention soutenue. Il n’est pas rare que les administrations fassent l’objet de purges -dont l’importance varie- pour être mieux soumises à la volonté des nouveaux dirigeants en place.

Ces purges de l’administration sont parfois même quasi-institutionnalisées comme ce fut le cas dans un des pays les plus démocratiques du monde, les Etats-Unis, avec le spoils system (mécanisme connu en français sous le nom de système « des dépouilles »). La présidence d’Andrew Jackson (1829-1837) a connu une vague importante de remplacement de fonctionnaires fédéraux, dont les chiffres varient selon les sources, mais qu’on estime supérieur à 25 %. Or ces fonctionnaires en place ont été remplacés par des fidèles, des amis ou des soutiens du nouveau Président. Ces remplacements étaient expliqués par une recherche d’efficacité plus grande et par une amélioration de la chaîne des décisions allant du Président jusqu’aux fonctionnaires. Ce système a perduré jusqu’à la fin du XIXème siècle et ainsi, à chaque nouvelle présidence, les fonctionnaires en place pouvaient être remplacés par des militants ou des contributeurs du nouveau Président. Loin d’améliorer la qualité de l’administration ce système a, au contraire, dégradé fortement la qualité des fonctionnaires et augmenté la corruption. Il fut donc progressivement réduit à sa plus simple expression entre la fin du XIXème siècle et le début du XXème siècle au niveau fédéral. Au niveau plus local, le système a perduré dans plusieurs Etats américains pendant de nombreuses années.

De nos jours, on estime que les emplois pourvus de façon discrétionnaire par le Président des Etats-Unis sont au nombre de 7.0002.

Illustration 30 : « Aux vainqueurs reviennent les charges »

Illustration 30

Caricature d’Andrew Jackson en 1877 chevauchant un cochon chargé de dollars mangeant les fruits du pillage (plunder) provenant de la fraude, de la corruption et des dépouilles (spoils).

2. Le cas de l’administration française : entre indépendance et osmose avec le politique

De nombreux pays démocratiques admettent, de façon parfaitement légale, que certains postes administratifs fassent l’objet de nominations effectuées arbitrairement par des personnes élues. Ainsi en France, ce mécanisme de sélection des très hauts fonctionnaires est appliqué en particulier pour les préfets, pour les ambassadeurs ainsi que pour les directeurs des administrations centrales qui sont tous nommés en conseil des ministres (art. 13 C). Ces nominations aux « emplois supérieurs à la discrétion (ou à la décision) du Gouvernement » représentent environ 700 personnes placées aux plus hauts postes de direction de l’administration civile et militaire française. La constitution prévoit donc que tous ces très hauts fonctionnaires doivent être favorables au pouvoir politique en place. Dans ces cas précis, la proximité politique, ou tout au moins la compatibilité politique, devient un critère de sélection des fonctionnaires en place. Ce critère politique, selon les cas, remplace ou s’ajoute au critère de qualité du fonctionnaire classiquement déterminé par la voie du concours. Pour les autres fonctionnaires, ceux de rang inférieur, ils doivent être politiquement neutres.

Depuis 1981 et l’augmentation importante de la fréquence des alternances, le critère de la compétence redevient fondamental, pour ne pas dire prépondérant. En effet, les très hauts fonctionnaires sont désormais attentifs, la plupart du temps, à ne pas être catalogués comme proche de tel ou tel parti s’ils ne désirent pas avoir une carrière au sommet écourtée.

Pour un très haut fonctionnaire, deux types de comportements sont envisageables : soit adopter un comportement de fonctionnaire politisé, soit adopter un comportement apolitique basé sur la qualité technique seule.

La stratégie du très haut fonctionnaire apolitique est la plus facile à analyser : celui-ci est neutre dans les débats politiques, il s’attache à effectuer au mieux son métier, à améliorer sans cesse son expertise technique. La progression de sa carrière est relativement linéaire, même si elle se fait par paliers successifs, du fait des mécanismes de sélection en vigueur dans la fonction publique. Cette progression est prudente et peut permettre d’envisager un long maintien aux plus sommets de l’Etat lorsque ceux-ci seront atteints : un très haut fonctionnaire reconnu pour sa qualité et capable de travailler, avec la droite comme avec la gauche, peut espérer rester longtemps au plus haut niveau.

La seconde stratégie est différente : loin d’être une progression prudente, il existe une part de risque importante et inhérente à ce parcours. La progression de la carrière de ce fonctionnaire va être en dents de scie, avec des hauts et des bas. En plus de la nécessaire maîtrise technique de son métier, ce très haut fonctionnaire doit être politisé, être proche d’un parti de gouvernement pour pouvoir grimper à l’occasion d’une alternance politique favorable à son parti. Une fois arrivé à une haute position administrative par nomination politique (nomination dite à un « emploi fonctionnel »), il faut envisager la suite. Soit le parti au pouvoir va se maintenir et la progression va pouvoir continuer, soit le parti va être battu et il faut envisager une position de repli, en attendant le retour au pouvoir de son parti qui permettra une nouvelle nomination à un haut poste élevé. Ce type de parcours peut permettre d’arriver très haut et, surtout, d’y arriver très jeune. La difficulté pour ensuite se maintenir à ce poste élevé est cependant réelle.

Un parcours intermédiaire est possible en ne s’engageant pas trop politiquement ou, en cas d’engagement politique, en tâchant de faire oublier la part politique de la nomination une fois arrivé à un poste, ce qui signifie avoir un engagement politique limité dans le temps. Ce parcours intermédiaire est marqué par une certaine prudence politique.

La situation de l’administration française se situe ainsi entre indépendance et osmose par rapport au pouvoir politique qui le dirige. L’indépendance des fonctionnaires, par rapport aux politiques, est assurée par un statut protecteur qui leur garantit de rester en place aussi longtemps qu’ils seront politiquement neutres. Cette protection concerne l’immense majorité des fonctionnaires français.

Mais le statut de fonctionnaire français permet, et favorise, également un engagement politique pour celui qui le souhaite. La position de détachement permet à un fonctionnaire élu d’assurer ses fonctions politiques et lui permet un retour dans son poste d’origine dans les meilleurs délais. La présence de nombreux fonctionnaires dans des fonctions électives nationales ou locales atteste de l’efficacité de ce dispositif. Quant à la très haute administration française, elle provient sensiblement des mêmes origines sociales et intellectuelles que les sommets de la hiérarchie politique avec en particulier les classes préparatoires, les grandes écoles et bien sûr Sciences Po et l’ENA (supra). La difficulté de cette identité commune sociale, intellectuelle, et parfois statutaire, provient du soupçon qui pèse inévitablement sur cette élite qui semble être une caste à part. Deux autres soupçons tout aussi sérieux sont régulièrement avancés. D’une part, l’administration dirigerait de fait la décision politique et, d’autre part, l’homogénéité de ces dirigeants ne favoriserait pas l’émergence de solution nouvelles, innovantes et originales.

3. Les cas britannique et italien : l’isolement relatif de l’administration

En Grande-Bretagne, le Civil Service assure la direction administrative de l’Etat. Ses membres y sont recrutés pour les deux tiers à Oxford ou à Cambridge. Une fois cette sélection sur niveau scolaire effectuée, les futurs cadres de la fonction publique effectuent l’équivalent d’une direction de cabinet auprès de politiques de second rang nommés au gouvernement, étant entendu qu’ils ne doivent en aucun cas y exercer de fonction politique ou partisane. La promotion de ces fonctionnaires est effectuée selon la méthode du choix par ses supérieurs hiérarchiques. Ainsi, pour progresser, il faut se faire remarquer de ses aînés et de ses supérieurs et ne jamais avoir une relation trop étroite avec un parti politique. Pourtant, sur ce type de postes, les relations avec le pouvoir politique sont quotidiennes ; la ligne à suivre est donc particulièrement ténue et ce système, basé sur la neutralité politique, l’impartialité et la fidélité à l’Etat et non la fidélité aux hommes politiques, ne fonctionne guère en dehors des frontières britanniques.

Selon de nombreux observateurs, ce système bien différent du système français ou américain, évolue de façon notable depuis quelques années. Selon les auteurs, cette évolution débute avec l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher, selon d’autres avec celle de Tony Blair. Pour tous néanmoins, l’absolue indépendance des fonctionnaires du Civil Service d’avec le pouvoir politique aurait vécue et l’administration britannique se politise davantage que par le passé. Cette politisation reste néanmoins très limitée par rapport aux exemples français et américains. Le gouvernement Cameron a envisagé une réforme clairement inspirée de la pratique américaine avant de se raviser et de perpétuer le Civil Service sous sa forme traditionnelle.

En Italie, la haute administration tente d’échapper à l’intervention excessive du pouvoir politique par une protection statutaire qui promeut essentiellement à l’ancienneté. La haute administration italienne ne se sert guère de conditions, pourtant avantageuses, pour faire une carrière politique. Elle trouve son indépendance dans un isolement de jure et de facto avec la sphère politique. Cet isolement l’a conduit à être essentiellement dans une position d’exécution de la volonté politique et l’administration ne joue donc qu’un rôle relativement mineur qui se cantonne, au pire, à un blocage d’exécution. Pour compenser cette faiblesse administrative, les politiques italiens ont très régulièrement recours aux universitaires, juristes et économistes en particulier, qui trouvent à conseiller des politiques sous des statuts divers ou à présider de nombreuses commissions.

Pour aller plus loin :

F. Dreyfus, « Les hauts fonctionnaires et la politique », in A. Cohen, B. Lacroix, P. Riutort (dir.), Nouveau manuel de science politique, éd. La Découverte, 2009, p. 283-296.

Y. Mény, Y. Surel, Politique comparée. Les démocraties Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, 8ème édition, Montchrestien, 2009, p. 345-388.

Pouvoirs n°40 – Des fonctionnaires politisés ? février 1987 – 200 pages.

Christophe de Nantois

Maître de conférences en droit public à l'Université de Lorraine

  1. Norbert Frei, L’Etat hitlérien et la société allemande : 1933-1945, Beck, 1990, passim. []
  2. B. Chantebout, Droit constitutionnel, 30ème édition, Sirey, 2013, p. 314. []

Doctrine:


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couverture_nantois_1, ' Approche empirique de la science politique–Titre III– I, I. L'administration: un pouvoir autonome? ' : Revue générale du droit on line, 2017, numéro 28913 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=28913)