Conseil Constitutionnel, 26 juin 1986, Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social, décision numéro 86-207 DC






Le Conseil constitutionnel a été saisi, d’une part, le 3 juin 1986, par MM Pierre Joxe, Dominique Strauss-Kahn, Guy Malandain, Jacques Fleury, Joseph Gourmelon, André Labarrère, Jean-Claude Portheault, Michel Rocard, Mme Georgina Dufoix, MM Paul Quilès, Emile Zuccarelli, André Laignel, Mme Paulette Nevoux, MM Laurent Cathala, Mme Ghislaine Toutain, MM Michel Pezet, Jacques Guyard, Noël Ravassard, Roger-Gérard Schwartzenberg, Christian Laurissergues, Jean-Claude Chupin, Roland Dumas, Jacques Badet, Jean-Claude Dessein, Jean-Pierre Fourré, Jean Lacombe, Michel Charzat, André Billardon, Marcel Wacheux, Mme Yvette Roudy, MM Michel Margnes, Bernard Derosier, Pierre Bérégovoy, Henri Fiszbin, Jean-Jacques Leonetti, Maurice Janetti, Charles Josselin, Jacques Siffre, Jean-Pierre Pénicaut, Jean Le Garrec, Louis Le Pensec, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Gérard Collomb, Jean-Pierre Worms, François Patriat, Jean-Michel Boucheron (Charente), Jean-Pierre Chevènement, Martin Malvy, Philippe Puaud, Mme Marie Jacq, MM Jean-Pierre Sueur, Henri Prat, Bernard Bardin, Philippe Bassinet, Michel Cartelet, Olivier Stirn, René Drouin, Jean Proveux, André Ledran, Roland Carraz, Claude Germon, Paul Dhaille, Gérard Bapt, Mme Véronique Neiertz, MM Guy Vadepied, Alex Raymond, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Cassaing, Pierre Métais, Alain Vivien, Alain Barrau, Henri Nallet, Jean Auroux, Robert Le Foll, Michel Delebarre, Jacques Mahéas, Alain Brune, Jack Lang, Mme Martine Frachon, MM Louis Mermaz, Georges Sarre, Jean Giovannelli, Georges Le Baill, Jean Beaufils, Mmes Gisèle Stiévenard, Odile Sicard, MM André Lejeune, Bernard Schreiner, Michel Coffineau, Jean Laurain, Gilbert Bonnemaison, Jean-Pierre Destrade, députés,

et, d’autre part, le 4 juin 1986, par MM André Méric, Fernand Tardy, Roland Courteau, Félix Ciccolini, William Chervy, Bernard Desbrière, Pierre Bastié, André Rouvière, Gérard Delfau, Marcel Vidal, Philippe Madrelle, Jean-Pierre Masseret, Georges Dagonia, Marcel Costes, Franck Sérusclat, François Autain, Pierre Matraja, Roland Grimaldi, Jacques Bialski, Bastien Leccia, Jules Faigt, Robert Pontillon, Mme Irma Rapuzzi, MM Robert Guillaume, Henri Duffaut, Jacques Durand, Jean-Pierre Bayle, André Delelis, Louis Longequeue, Michel Darras, Jean Geoffroy, Mme Geneviève Le Bellegou-Béguin, MM Charles Bonifay, Guy Allouche, Michel Charasse, Michel Moreigne, Gérard Roujas, Germain Authié, Robert Laucournet, Tony Larue, Louis Perrein, Bernard Parmantier, Lucien Delmas, Marc Boeuf, Jacques Carat, Albert Ramassamy, Noël Berrier, Gérard Gaud, Roger Rinchet, Philippe Labeyrie, Michel Dreyfus-Schmidt, Marcel Debarge, Marcel Bony, Robert Schwint, Mme Cécile Goldet, MM Pierre Régnault, Jean Peyrafitte, Léon Eeckhoutte, Claude Fuzier, Edouard Soldani, Maurice Pic, sénateurs, dans les conditions prévues à l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social.

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social ;

Vu l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que la loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social, soumise à l’examen du Conseil constitutionnel tend, en ce qui concerne la plupart de ses dispositions, à permettre au Gouvernement de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ; qu’elle fait référence à l’article 38 de la Constitution ;

2. Considérant que l’article 38 de la Constitution dispose : “Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre, par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.- Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d’État. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation.- A l’expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.” ;

3. Considérant que la Constitution ne soumet le recours à cette procédure à aucune autre condition que celles énoncées à l’article 38 précité et à l’article 13 aux termes duquel “le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des Ministres” ;

4. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs de l’une et l’autre saisines contestent la conformité à la Constitution de la loi qu’ils défèrent au Conseil constitutionnel ; que leur contestation porte à la fois sur la procédure selon laquelle la loi a été votée et sur le fond des dispositions qu’elle porte ;

– SUR LA PROCEDURE LEGISLATIVE :

. En ce qui concerne l’absence de consultation du Conseil économique et social :

5. Considérant que les députés auteurs de la première saisine soutiennent que la loi soumise à l’examen du Conseil constitutionnel constitue une loi de programme à caractère économique et social ; qu’il s’ensuit que son adoption par le Parlement aurait dû être précédée, par application de l’article 70 de la Constitution, de la consultation du Conseil économique et social ;

6. Considérant qu’en vertu de l’article 70 de la Constitution “Tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique ou social” est soumis pour avis au Conseil économique et social ; que l’article 2 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social précise, dans son deuxième alinéa, que ce Conseil “est obligatoirement saisi pour avis des projets de loi de programme ou de plans à caractère économique ou social, à l’exception des lois de finances” et, dans son quatrième alinéa, qu’il peut “être consulté sur tout problème de caractère économique ou social intéressant la République” ; qu’aux termes de l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution “Des lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’État” ; que le dernier alinéa de l’article premier de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que : “Les plans approuvés par le Parlement, définissant des objectifs à long terme, ne peuvent donner lieu à des engagements de l’État que dans les limites déterminées par des autorisations de programme votées dans les conditions fixées par la présente ordonnance. Les autorisations de programme peuvent être groupées dans des lois dites “lois de programme”” ;

7. Considérant qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que, pour l’application de l’article 70 de la Constitution, on doit entendre par “loi de programme à caractère économique ou social”, une loi qui, non seulement définit des objectifs à moyen ou long terme en matière économique et sociale, mais comporte, en outre, des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation de ces objectifs ;

8. Considérant que, si la loi soumise à l’examen du Conseil constitutionnel se réfère à certains objectifs de caractère économique et social proposés par le Gouvernement, elle ne comporte aucune prévision de dépenses chiffrées ; qu’ainsi le vote de ladite loi ne devait pas être obligatoirement précédé de la consultation du Conseil économique et social, même s’il eût été loisible au Gouvernement, en application du quatrième alinéa de l’article 2 de l’ordonnance n° 58-1360, de procéder à la consultation de cet organisme ;

. En ce qui concerne les conditions dans lesquelles la loi a été examinée par l’Assemblée nationale et par le Sénat :

9. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine, soutiennent que la procédure législative ayant abouti au vote de la loi présentement examinée n’a respecté ni la lettre ni l’esprit des articles 41 à 45 de la Constitution et particulièrement de l’alinéa premier de l’article 45 aux termes duquel : “Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique” ;

10. Considérant qu’au soutien de ce grief les sénateurs font valoir que, en fait, la loi a été examinée simultanément par les deux assemblées ; qu’en effet, il résulte des travaux préparatoires de la loi et notamment des déclarations du Gouvernement que, dès le dépôt du projet de loi et alors que celui-ci était encore en cours de première lecture devant l’Assemblée nationale, les commissions intéressées du Sénat avaient déjà désigné “officieusement” leurs rapporteurs ; que, dans le même temps, les diverses commissions intéressées ont tenu des séances consacrées à l’examen du projet de loi et ont entendu divers membres du Gouvernement ; que l’objet de ces réunions et de ces auditions était d’obtenir par avance du Gouvernement au cours même de la discussion devant l’Assemblée nationale des amendements au projet de loi conformes aux voeux de la majorité des sénateurs, de telle sorte que le texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale puisse être voté tel quel par le Sénat et que soit évitée une navette entre les assemblées ;

11. Considérant qu’indépendamment des discussions ou consultations auxquelles le projet de loi a donné lieu avant sa transmission au Sénat, il ressort de l’examen de la procédure législative que le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture a été transmis au Sénat puis a été débattu par celui-ci au cours de huit séances ; que plusieurs centaines d’amendements ont été déposés et discutés ; qu’ainsi, les prescriptions des articles 41 à 45 de la Constitution n’ont pas été méconnues ;

. En ce qui concerne l’ensemble de la procédure législative :

12. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la loi soumise à l’examen du Conseil constitutionnel n’a pas été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution ;

– SUR LE FOND :

13. Considérant que, s’il est spécifié à l’alinéa 1er de l’article 38 de la Constitution précité que c’est pour l’exécution de son programme que le Gouvernement se voit attribuer la possibilité de demander au Parlement l’autorisation de prendre, par voie d’ordonnances pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, ce texte doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu’il se propose de prendre et leurs domaines d’intervention ;

14. Considérant que les dispositions d’une loi d’habilitation ne sauraient avoir ni pour objet ni pour effet de dispenser le Gouvernement, dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l’article 38 de la Constitution, du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle ;

15. Considérant qu’il appartient au Conseil constitutionnel, d’une part, de vérifier que la loi d’habilitation ne comporte aucune disposition qui permettrait de méconnaître ces règles et principes, d’autre part, de n’admettre la conformité à la Constitution de la loi d’habilitation que sous l’expresse condition qu’elle soit interprétée et appliquée dans le strict respect de la Constitution ;

16. Considérant que les auteurs de l’une et de l’autre saisine élèvent des griefs d’inconstitutionnalité à l’encontre de chacun des articles 1 à 7 de la loi ;

. En ce qui concerne l’article 1er de la loi :

17. Considérant que l’article 1er de la loi est ainsi conçu : “Pour assurer aux entreprises une plus grande liberté de gestion et définir un nouveau droit de la concurrence, le Gouvernement est autorisé, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi et dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à modifier ou abroger certaines dispositions de la législation économique relatives aux prix et à la concurrence, notamment celles des ordonnances n° 45-1483 du 30 juin 1945 relative aux prix et n° 45-1484 du 30 juin 1945 relative à la constatation, la poursuite et la répression des infractions à la législation économique.- Dans la définition du nouveau droit de la concurrence, il assortit de garanties au profit des agents économiques l’exercice des compétences dont dispose l’autorité publique et assure le caractère contradictoire des procédures” ;

18. Considérant que les députés auteurs de la première saisine font valoir, en premier lieu, au soutien du grief d’inconstitutionnalité invoqué contre ces dispositions que la finalité des mesures que le Gouvernement se propose de prendre est définie de manière manifestement imprécise ; qu’il n’est même pas établi que le Gouvernement la connaisse lui-même comme en témoigne le fait qu’au cours de la discussion parlementaire il a déclaré qu’un haut fonctionnaire serait chargé d’élaborer des propositions tendant à définir un nouveau droit de la concurrence ;

19. Considérant qu’en second lieu les députés auteurs de la première saisine font valoir que l’abrogation, annoncée par le Gouvernement dans la discussion parlementaire, des ordonnances du 30 juin 1945 aurait pour effet, en cas de crise économique ou financière, de priver le Gouvernement de tout moyen d’action immédiat sur les prix ; qu’ainsi la loi soumise à l’examen du Conseil constitutionnel permet la suppression d’une garantie correspondant au respect d’exigences constitutionnelles telles que l’égalité et la solidarité des Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ou la continuité de la vie nationale ;

20. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine formulent en substance des critiques analogues en insistant sur le caractère imprécis des termes prétendant définir les finalités de l’habilitation et le domaine ainsi ouvert aux ordonnances ;

. Quant au grief tiré du défaut de précision des termes de l’habilitation :

21. Considérant que, si le Gouvernement doit définir avec précision les finalités de l’habilitation qu’il demande en vue de la réalisation de son programme, il n’est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu’il prendra en vertu de cette habilitation et qu’il ne lui est pas interdit de faire dépendre cette teneur des résultats de travaux et d’études dont il ne connaîtra que plus tard les conclusions ;

22. Considérant que, si l’article 1er de la loi assigne comme finalité aux ordonnances qu’il autorise le Gouvernement à prendre la définition d’un nouveau droit de la concurrence et la recherche d’une plus grande liberté de gestion aux entreprises, il n’autorise pas pour autant le Gouvernement à modifier ou à abroger l’ensemble des règles de droit civil, commercial, pénal, administratif ou social intéressant la vie économique ; qu’il résulte de ses termes, éclairés par les travaux préparatoires et, notamment, par les déclarations du Gouvernement devant le Parlement, que l’habilitation demandée vise la modification ou l’abrogation des dispositions spécifiques de la législation économique relatives au contrôle des concentrations, à la concurrence et aux prix ainsi qu’à la répression des infractions économiques contenues dans les ordonnances du 30 juin 1945, dans la loi n° 77-806 du 19 juillet 1977 et dans les dispositions législatives particulières sur les prix ; que dans ces limites, l’habilitation accordée par l’article 1er n’est pas contraire aux termes de l’article 38 de la Constitution

23. Considérant que la précision apportée par l’alinéa 2 de l’article 1er sur les garanties au profit des agents économiques et sur le caractère contradictoire des procédures ne saurait être entendue comme excluant les autres garanties résultant des principes et règles de valeur constitutionnelle et en particulier celles relatives au contrôle juridictionnel et aux droits de la défense ; qu’elle ne saurait davantage être comprise comme excluant des garanties les personnes physiques ou morales n’ayant pas la qualité d’agents économiques ;

24. Considérant de même que les ordonnances ne sauraient être contraires, en méconnaissance de l’article 55 de la Constitution, aux obligations internationales de la France ;

. Quant à la constitutionnalité de l’abrogation éventuelle des ordonnances du 30 juin 1945 relatives aux prix :

25. Considérant qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n’exige que le législateur édicte des textes de portée permanente conférant au Gouvernement des pouvoirs particuliers en cas de circonstances éventuelles ; que, d’ailleurs, l’article 1er de la loi, s’il autorise la modification ou l’abrogation des ordonnances du 30 juin 1945 relatives aux prix, ne permet pas que soient modifiés ou abrogés les règles ou les principes actuellement en vigueur donnant compétence au Gouvernement ou aux agents de l’autorité publique en cas de crise, de circonstances exceptionnelles ou de calamité nationale ;

. Quant à l’ensemble de l’article 1er :

26. Considérant que, dans les limites et sous la réserve de l’interprétation qui viennent d’être énoncées, l’article 1er de la loi n’est pas contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne l’article 2 de la loi :

27. Considérant que l’article 2 de la loi dispose : “Le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans les conditions indiquées à l’article 1er de la présente loi, les mesures nécessaires au développement de l’emploi. A cet effet, le Gouvernement peut : – 1° Prendre toutes dispositions, notamment d’exonération de charges sociales, confortant l’emploi des jeunes de seize à vingt-cinq ans et favorisant leur embauche, en utilisant les dispositifs de formations professionnelles en alternance et tout autre dispositif existant ou à créer en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes. Les exonérations de charges sociales constituant une mesure d’incitation générale à l’embauche pourront concerner les embauches intervenues à compter du 1er mai 1986.- La limite d’âge prévue à l’alinéa précédent est augmentée d’un an par enfant né vivant avant que leur mère ait atteint l’âge de vingt-cinq ans.- 2° Apporter aux dispositions des titres Ier et IIIe du livre IIIe du code du travail les modifications propres à améliorer le placement des demandeurs d’emploi ; – 3° Apporter aux dispositions du code du travail les modifications permettant, d’une part, de lever certains obstacles au recours au contrat de travail à durée déterminée et au travail temporaire et, d’autre part, de favoriser l’exercice du travail à temps partiel ; – 4° Apporter aux dispositions du code du travail relatives à la durée du travail et à l’aménagement du temps de travail les modifications permettant, compte tenu des négociations entre les partenaires sociaux, d’adapter les conditions de fonctionnement des entreprises aux variations de leur niveau d’activité et aux conditions économiques générales ;- 5° En vue d’inciter à la création d’emplois, consentir, pour une période limitée, aux entreprises situées dans certaines zones où la situation de l’emploi est particulièrement grave, des exonérations ou des réductions d’impôts d’État ou de cotisations sociales, ou encore, modifier, pour une période limitée, les règles d’assiette des impôts d’État auxquels ces entreprises sont assujetties.” ;

. Quant au grief tiré du défaut de précision de l’habilitation :

28. Considérant que les députés auteurs de la première saisine font valoir que la généralité et l’imprécision des dispositions précitées sont de nature à faire douter de leur conformité aux exigences de l’article 38 de la Constitution ; que les sénateurs auteurs de l’autre saisine relèvent le caractère indéterminé qui s’attache à nombre de termes du texte tels que “modifications propres à améliorer le placement des demandeurs d’emploi”, “certains obstacles”, “certaines zones”, “période limitée” ;

29. Considérant que ces critiques ne sauraient être accueillies ; qu’en effet, la finalité de l’autorisation accordée au Gouvernement par l’article 2 et le domaine dans lequel les ordonnances pourront intervenir sont définis avec une précision suffisante pour satisfaire aux exigences de l’article 38 de la Constitution ;

. Quant au grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité: :

30. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine allèguent divers chefs de violation du principe d’égalité, notamment en ce que l’article 2 avantage, selon un critère tiré de l’âge, certains travailleurs par rapport aux autres, certaines entreprises employant de jeunes travailleurs par rapport à celles employant des travailleurs plus âgés ; que l’égalité est également méconnue du fait de la discrimination entre les diverses zones d’emploi ;

31. Considérant qu’aucun principe non plus qu’aucune règle de valeur constitutionnelle n’interdit au législateur de prendre des mesures propres à venir en aide à des catégories de personnes défavorisées ; que le législateur pouvait donc, en vue d’améliorer l’emploi des jeunes, autoriser des mesures propres à cette catégorie de travailleurs ; que les différences de traitement qui peuvent résulter de ces mesures entre catégories de travailleurs ou catégories d’entreprises répondent à une fin d’intérêt général qu’il appartenait au législateur d’apprécier et ne sont, dès lors, pas contraires à la Constitution ;

32. Considérant que, d’ailleurs, les dispositions de l’article 2 n’autorisent ni la méconnaissance du droit au travail ni celle des obligations internationales de la France ;

33. Considérant que, pareillement, les sénateurs auteurs de la seconde saisine critiquent les dispositions du dernier alinéa du 1° de l’article 2 de la loi ; qu’en effet, selon eux, en réservant le bénéfice du report de limite d’âge aux mères d’enfants nés vivants, ces dispositions frapperaient d’une discrimination injustifiée les mères d’enfants morts-nés ;

34. Considérant qu’en réservant le bénéfice du report de la limite d’âge aux mères d’enfants nés vivants, le législateur ne s’est pas fondé sur une appréciation discriminatoire de la situation des mères intéressées mais sur la nécessité de définir de façon claire et objective le critère auquel est attaché le report de la limite d’âge ; qu’ainsi le principe d’égalité n’a pas été méconnu ;

. Quant au grief tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité :

35. Considérant que le principe de non-rétroactivité des lois n’a valeur constitutionnelle, en vertu de la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789 qu’en matière répressive ; que, dès lors, les dispositions du 1° de l’article 2, qui permettent d’attacher une portée rétroactive aux exonérations de charges sociales autorisées par la loi, ne sont pas contraires à la Constitution ;

. Quant au grief tiré de la violation de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances :

36. Considérant qu’il est fait grief à l’article 2 de la loi d’avoir méconnu les dispositions du quatrième alinéa de l’article 1er de l’ordonnance n° 59-2 aux termes duquel “lorsque des dispositions d’ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n’ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance” ; qu’en effet, les charges qui découleront nécessairement de l’application de la loi n’ont fait l’objet, avant le vote de celle-ci, d’aucune prévision, évaluation ou autorisation ;

37. Considérant que la prohibition portée par le quatrième alinéa de l’article 1er de l’ordonnance n° 59-2 est limitée aux mesures législatives ou réglementaires qui, lors de leur application, auraient pour conséquence de compromettre l’équilibre financier par des charges nouvelles dont l’incidence n’aurait pu, au préalable, être appréciée et prise en compte dans une loi de finances ;

38. Considérant que les charges financières éventuelles que pourront entraîner les mesures prises en vertu de l’article 2 de la loi ne naîtront de ces mesures que lorsqu’elles seront appliquées ; qu’il y aura certes lieu, avant qu’elles n’entrent en vigueur, de faire application de la règle susmentionnée posée par le quatrième alinéa de l’article 1er de l’ordonnance n° 59-2, mais qu’en revanche la loi d’habilitation elle-même peut autoriser le Gouvernement à prendre de telles mesures sans que les charges qui, éventuellement, découleront de celles-ci soient dès maintenant prévues, évaluées et autorisées ;

. Quant à l’ensemble de l’article 2 :

39. Considérant qu’ainsi les dispositions de l’article 2 ne sont pas contraires à la Constitution ;

. En ce qui concerne l’article 3 :

40. Considérant que l’article 3 de la loi dispose : “Le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans les conditions indiquées à l’article 1er de la présente loi, les mesures nécessaires au développement de la participation des salariés à l’entreprise.- A cet effet, le Gouvernement peut :- 1° Modifier les dispositions du code du travail et du code général des impôts relatives à l’intéressement, à la participation et à l’actionnariat des salariés en vue de favoriser la participation de ceux-ci au capital et aux résultats de l’entreprise ;- 2° Modifier la législation sur les sociétés commerciales afin d’offrir aux sociétés anonymes la faculté d’introduire dans leurs statuts des dispositions prévoyant que des représentants du personnel salarié siégeront avec voix délibérative au sein du conseil d’administration ou du conseil de surveillance” ;

. Quant au grief tiré du défaut de précision de l’habilitation :

41. Considérant que les députés auteurs de la première saisine font valoir que la généralité et l’imprécision des dispositions précitées sont de nature à faire douter de leur conformité aux exigences de l’article 38 de la Constitution ; que les sénateurs auteurs de la seconde saisine formulent une critique analogue en relevant en particulier l’impropriété des termes : “la participation des salariés à l’entreprise”

42. Considérant que ces critiques ne sauraient être accueillies ; qu’en effet, la finalité de l’autorisation accordée au Gouvernement par l’article 3 de la loi et le domaine dans lequel les ordonnances pourront intervenir sont définis avec une précision suffisante pour satisfaire aux exigences de l’article 38 de la Constitution ;

. Quant au grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité :

43. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font valoir qu’en autorisant que des avantages soient accordés aux salariés de certaines entreprises sans être accordés aux salariés de toutes les entreprises, l’article 3 de la loi méconnaît le principe d’égalité ; que ce principe est également méconnu du fait que les avantages des mesures favorisant la participation des salariés aux résultats des entreprises seront inégaux et variables d’entreprise à entreprise ;

44. Considérant que, d’une part, si le 2° de l’article 3 de la loi prévoit que la législation sur les sociétés anonymes pourra être modifiée en vue de permettre éventuellement à des représentants des salariés de siéger avec voix délibérative au sein du conseil d’administration ou au sein du conseil de surveillance et si des dispositions analogues ne sont pas prévues pour les sociétés d’une autre forme ou pour les entreprises individuelles, cette différence de traitement qui se justifie par les différences de régime juridique des entreprises n’est pas contraire au principe d’égalité ;

45. Considérant, d’autre part, que, s’il est exact que la participation des salariés aux résultats de l’entreprise peut entraîner des avantages inégaux ou variables, cette circonstance qui ne résulte pas d’une discrimination arbitraire et qui est la conséquence nécessaire de tout système de participation ne saurait être regardée comme correspondant à une violation du principe d’égalité ;

. Quant à l’ensemble de l’article 3 :

46. Considérant dès lors que l’article 3 de la loi n’est pas contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne les articles 4 et 5 de la loi et la liste annexée à la loi :

47. Considérant que l’article 4 de la loi est ainsi conçu : “Sera transférée du secteur public au secteur privé, au plus tard le 1er mars 1991, la propriété des participations majoritaires détenues directement ou indirectement par l’État dans les entreprises figurant sur la liste annexée à la présente loi.- Ces transferts seront effectués par le Gouvernement conformément aux règles définies par les ordonnances mentionnées à l’article 5.” ;

48. Considérant que l’article 5 de la loi dispose : “Le Gouvernement est habilité, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi et dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution :- 1° A fixer, pour le transfert des entreprises figurant sur la liste mentionnée à l’article 4 et pour la délivrance de l’autorisation administrative relative aux opérations mentionnées au second alinéa du paragraphe II de l’article 7 : – les règles d’évaluation des entreprises et de détermination des prix d’offre ; – les modalités juridiques et financières de transfert ou de cession et les conditions de paiement ; – les modifications des dispositions restreignant l’acquisition ou la cessibilité des droits tenus sur les entreprises concernées ; – les conditions de la protection des intérêts nationaux ; – les conditions de développement d’un actionnariat populaire et d’acquisition par le personnel de chaque société et de ses filiales d’une fraction du capital ; – le régime fiscal applicable à ces transferts et cessions ;- 2° A définir, pour les autres cas visés à l’article 7, les conditions de délivrance de l’autorisation administrative ;- 3° A définir les conditions de régularisation des opérations intervenues préalablement à l’entrée en vigueur de la présente loi.” ;

49. Considérant que, sur la liste annexée à la loi et mentionnée à l’article 4 de celle-ci figurent soixante-cinq entreprises relevant du secteur public ;

. Quant au principe des transferts du secteur public au secteur privé :

50. Considérant que l’article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi “les règles concernant… les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé” ;

51. Considérant que, si cette disposition laisse au législateur l’appréciation de l’opportunité des transferts du secteur public au secteur privé et la détermination des biens ou des entreprises sur lesquels ces transferts doivent porter, elle ne saurait le dispenser, dans l’exercice de sa compétence, du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle qui s’imposent à tous les organes de l’État ;

. Quant à la détermination des entreprises visées par l’article 4 et figurant sur la liste annexée à la loi :

52. Considérant que les députés auteurs de la première saisine soutiennent que les dispositions de l’article 4 et les énonciations de la liste d’entreprises annexée à la loi méconnaîtraient les dispositions du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 aux termes duquel “Tout bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité.” ; qu’il suit de là que serait contraire à la Constitution le transfert du secteur public au secteur privé de certaines entreprises figurant sur la liste annexée à la loi et dont l’exploitation revêt les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait ;

53. Considérant que, si la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, la détermination des autres activités qui doivent être érigées en service public national est laissée à l’appréciation du législateur ou de l’autorité réglementaire selon les cas ; qu’il suit de là que le fait qu’une activité ait été érigée en service public par le législateur sans que la Constitution l’ait exigé ne fait pas obstacle à ce que cette activité fasse, comme l’entreprise qui en est chargée, l’objet d’un transfert au secteur privé ;

54. Considérant qu’aucune des entreprises qui figurent sur la liste mentionnée à l’article 4 de la loi ne peut être regardée comme exploitant un service public dont l’existence et le fonctionnement seraient exigés par la Constitution ; qu’en particulier, à supposer que le législateur ait, comme le font valoir les députés auteurs de la première saisine, entendu créer par la nationalisation de l’ensemble des banques, un service public du crédit, cette création qui ne procédait d’aucune exigence constitutionnelle n’a pu mettre obstacle à ce que certaines activités de crédit et les banques qui s’y livrent fassent, en vertu d’une nouvelle législation, retour au secteur privé ;

55. Considérant que la notion de monopole de fait visée dans le neuvième alinéa précité du Préambule de la Constitution de 1946 doit s’entendre compte tenu de l’ensemble du marché à l’intérieur duquel s’exercent les activités des entreprises ainsi que de la concurrence qu’elles affrontent dans ce marché de la part de l’ensemble des autres entreprises ; qu’on ne saurait prendre en compte les positions privilégiées que telle ou telle entreprise détient momentanément ou à l’égard d’une production qui ne représente qu’une partie de ses activités ; que, compte tenu de ces considérations, il n’est pas établi, en l’état, que ce soit par une erreur manifeste d’appréciation que les entreprises figurant sur la liste annexée à la loi ainsi que leurs filiales aient été regardées comme ne constituant pas des monopoles de fait ;

56. Considérant, dès lors, que la détermination des entreprises auxquelles s’appliquent les dispositions de l’article 4 de la loi conformément à la liste annexée à cette loi n’est pas contraire à la Constitution ;

. Quant aux conditions et au prix auxquels seront transférées au secteur privé les entreprises visées à l’article 4 de la loi :

57. Considérant que les députés auteurs de la saisine font valoir qu’il serait inadmissible que les entreprises du secteur public devant être transférées au secteur privé fussent cédées à un prix inférieur à leur valeur réelle ; que la cession à un tel prix méconnaîtrait fondamentalement le principe d’égalité en procurant aux acquéreurs de ces entreprises un avantage injustifié au détriment de l’ensemble des citoyens ; que, cependant, aucune des dispositions de la loi d’habilitation n’apporte de garanties contre la cession à des prix insuffisants des entreprises visées par l’article 4 de la loi ; qu’en outre l’obligation inconditionnelle faite au Gouvernement de procéder au transfert de la totalité des participations majoritaires de l’État dans ces entreprises avant le 1er mars 1991 peut, si cet apport massif excède comme on peut le penser la capacité du marché, avoir pour effet la cession à vil prix de portions importantes du patrimoine national sans exclure la possibilité de transferts à des mains étrangères préjudiciables à l’indépendance nationale ;

58. Considérant que la Constitution s’oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur ; que cette règle découle du principe d’égalité invoqué par les députés auteurs de la saisine ; qu’elle ne trouve pas moins un fondement dans les dispositions de la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789 relatives au droit de propriété et à la protection qui lui est due ; que cette protection ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l’État et des autres personnes publiques ;

59. Mais considérant que l’article 4 de la loi prévoit, dans son deuxième alinéa, que les transferts seront effectués par le Gouvernement conformément aux règles définies par les ordonnances mentionnées à l’article 5 ; que l’article 5 de la loi prévoit que, par voie d’ordonnance, seront fixées les règles d’évaluation des entreprises et la détermination des prix d’offre, ce qui interdit de transférer les entreprises visées à l’article 4 de la loi lorsque le prix auquel elles pourraient être cédées serait inférieur à leur valeur réelle ; qu’il résulte des travaux préparatoires que le Gouvernement s’est engagé à faire procéder à des évaluations par des experts indépendants et à ne pas céder les entreprises visées à l’article 4 de la loi à un prix inférieur à leur valeur ; que les garanties qui doivent préserver l’indépendance nationale résulteront également des ordonnances prévues par l’article 5 de la loi ;

60. Considérant qu’il ressort de ce qui précède que l’article 4 de la loi doit se comprendre comme ne prévoyant la date limite du 1er mars 1991 que pour la réalisation des transferts à un prix conforme aux intérêts patrimoniaux de l’État, et dans le respect de l’indépendance nationale, étant entendu que les transferts qui, à cette date, n’auraient pas été engagés ou terminés ne pourraient avoir lieu ou s’achever qu’en vertu d’une nouvelle disposition législative ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

61. Considérant, de même, que les dispositions de l’article 5 auxquelles renvoie le deuxième alinéa de l’article 4 doivent se comprendre comme imposant au Gouvernement de prendre par voie d’ordonnance des dispositions selon lesquelles l’évaluation de la valeur des entreprises à transférer sera faite par des experts compétents totalement indépendants des acquéreurs éventuels ; qu’elle sera conduite selon les méthodes objectives couramment pratiquées en matière de cession totale ou partielle d’actifs de sociétés en tenant compte, selon une pondération appropriée à chaque cas, de la valeur boursière des titres, de la valeur des actifs, des bénéfices réalisés, de l’existence des filiales et des perspectives d’avenir ; que, de même, l’ordonnance devra interdire le transfert dans le cas où le prix proposé par les acquéreurs ne serait pas supérieur ou au moins égal à cette évaluation ; que le choix des acquéreurs ne devra procéder d’aucun privilège ; que l’indépendance nationale devra être préservée ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

. Quant au grief tiré de ce que les transferts visés à l’article 4 pourraient être opérés sans que soient intervenues les ordonnances qui devront être prises en vertu de l’article 5 :

62. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font valoir que, dans le cas où, pour une raison quelconque, les ordonnances qui doivent être prises en vertu de l’article 5 n’interviendraient pas en temps utile, les transferts visés à l’article 4 ne devraient pas moins intervenir en raison du caractère impératif de la date limite du 1er mars 1991 ; que cette situation dans laquelle les transferts seraient opérés sans qu’aucune règle préside à leur réalisation, notamment en ce qui concerne l’évaluation de la valeur des entreprises, serait contraire à la Constitution ;

63. Considérant qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article 4 de la loi “Ces transferts seront effectués par le Gouvernement conformément aux règles définies par les ordonnances mentionnées à l’article 5” ; qu’il suit de ces dispositions que le Gouvernement ne peut opérer aucun des transferts visés à l’article 4 sans que les ordonnances visées au 1° de l’article 5 aient été prises ; qu’ainsi le moyen manque en fait ;

. Quant au grief tiré de ce que la combinaison des articles 5 et 7 de la loi permettrait au Gouvernement de s’affranchir de la règle constitutionnelle selon laquelle les transferts du secteur public au secteur privé ne peuvent résulter que de la loi :

64. Considérant que ce grief formulé par les députés auteurs de la première saisine doit être réservé pour être joint à ceux concernant l’article 7 ;

. En ce qui concerne l’article 6 :

65. Considérant que l’article 6 de la loi dispose : “Dans les entreprises mentionnées à l’article 10 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public et figurant sur la liste mentionnée à l’article 4 de la présente loi, il sera procédé à la désignation par décret en conseil des ministres, du président du conseil d’administration ou du président-directeur général, selon le cas. Dès cette nomination, le mandat des membres des conseils d’administration désignés, le cas échéant, en application du 2° de l’article 5 de ladite loi et actuellement en fonction prendra fin.” ;

66. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font valoir à l’encontre des dispositions précitées que la décision de mettre fin, dans les conditions qu’elles prévoient et pour les entreprises qu’elles visent, au mandat du président du conseil d’administration ou du président-directeur général selon le cas, ainsi qu’à ceux des membres désignés des conseils d’administration procèderait de la volonté d’évincer, en raison de leurs opinions, les personnes ainsi visées ; que, dès lors, l’article 6, contraire tout à la fois à l’article 6 de la Déclaration de 1789 et au cinquième alinéa du Préambule de 1946, ne saurait être regardé comme conforme à la Constitution ;

67. Considérant que, s’agissant d’entreprises dont l’activité ne touche pas à l’exercice des libertés publiques, il était loisible au législateur, en vue de l’application de la loi présentement examinée, d’ouvrir la possibilité de changements dans l’administration de ces entreprises, sans pour autant méconnaître un principe ou une règle de valeur constitutionnelle ;

68. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font également valoir que les dispositions de l’article 6 seraient difficiles à harmoniser voire inconciliables avec celles d’autres textes législatifs concernant la gestion des entreprises publiques et particulièrement avec la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public ; que ce grief, même s’il était fondé, ne serait pas de nature à faire regarder l’article 6 de la loi comme contraire à la Constitution ;

69. Considérant qu’ainsi l’article 6 doit être déclaré non contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne l’article 7 de la loi :

70. Considérant que l’article 7 de la loi présentement examinée dispose : “I.- Sont approuvés par la loi les transferts au secteur privé de la propriété : – des entreprises dont l’État détient directement plus de la moitié du capital social ; – des entreprises qui sont entrées dans le secteur public en application d’une disposition législative.- II.- Les opérations ayant pour effet de réaliser un transfert du secteur public au secteur privé de propriété d’entreprises autres que celles mentionnées au paragraphe I ci-dessus, sont soumises à l’approbation de l’autorité administrative, dans les conditions fixées par les ordonnances mentionnées à l’article 5.- Nonobstant toute disposition législative contraire, toute prise de participation du secteur privé au capital social d’une entreprise dont l’État détient directement plus de la moitié du capital social et qui n’a pas pour effet de transférer sa propriété au secteur privé, est soumise aux conditions d’approbation mentionnées à l’alinéa précédent.” ;

71. Considérant que les auteurs de l’une et de l’autre saisines font grief à l’article précité de méconnaître sous des formes diverses les dispositions de l’article 34 de la Constitution qui placent dans le domaine de la loi les règles concernant les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ;

72. Considérant que l’article 34 de la Constitution n’impose pas que toute opération impliquant un transfert du secteur public au secteur privé soit directement décidée par le législateur ; qu’il appartient à celui-ci de poser des règles dont l’application incombera aux autorités ou aux organes désignés par lui ; qu’il ne lui est cependant pas loisible d’attribuer aux seuls organes des entreprises concernées un pouvoir discrétionnaire d’appréciation et de décision soustrait à tout contrôle et d’une étendue excessive ;

73. Considérant que les sénateurs auteurs de l’une des saisines font grief au législateur de n’avoir pas englobé dans le critère des transferts devant être déterminés cas par cas par la loi les participations indirectes de l’État et celles des personnes publiques autres que l’État ;

74. Considérant que ce grief ne saurait être retenu ; qu’en effet, s’il n’est pas permis au législateur d’exclure de telles participations dans la détermination des entreprises appartenant au secteur public au sens de l’article 34 de la Constitution, aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne lui impose de prévoir des modalités de transfert identiques entre les entreprises dans lesquelles l’État détient directement une partie du capital social et les autres entreprises y compris celles où la majorité des participations directes et indirectes appartient à l’État ou aux personnes publiques ;

75. Considérant que les députés auteurs de la première saisine font valoir que les dispositions de l’article 7 laissent le Gouvernement et même les entreprises maîtres de déterminer si le transfert de celles-ci au secteur privé relève ou non de la loi ; qu’à cet égard les entreprises dans lesquelles l’État détient la majorité du capital social et qui, à ce titre, ne pourraient être transférées que par l’effet d’une loi les visant individuellement comme le veut le paragraphe I de l’article 7, pourraient sans difficulté échapper à cette contrainte en cédant à d’autres personnes publiques un nombre suffisant de parts pour que l’État ne détienne plus directement la majorité du capital social, ce qui aurait pour effet de placer ces entreprises sous le régime du paragraphe II de l’article 7 et d’en permettre le transfert sous la seule condition d’une autorisation administrative ;

76. Considérant que l’éventualité d’un détournement de procédure ou d’un abus dans l’application d’une loi ne saurait la faire regarder comme contraire à la Constitution ; que d’ailleurs, il appartiendrait aux juridictions compétentes de paralyser et, le cas échéant, de réprimer de telles pratiques ;

77. Considérant que les députés auteurs de la première saisine font valoir qu’en ne prenant pas le soin de déterminer lui-même la nature de l’autorité administrative devant approuver les opérations de transfert visées au paragraphe II de l’article 7, le législateur a opéré une subdélégation non permise par la Constitution ;

78. Considérant que ce grief ne saurait davantage être retenu ; qu’en effet, une loi d’habilitation a pour objet normal de confier à une ou plusieurs ordonnances le soin de poser des règles de compétence, de procédure ou de fond en vue de la réalisation des finalités qu’elle énonce ; que tel est précisément l’objet du 2° de l’article 5 de la loi qui prévoit que seront définies par voie d’ordonnance les conditions juridiques des transferts visés par le paragraphe II de l’article 7, ce qui implique nécessairement la détermination des autorités compétentes ;

79. Considérant qu’ainsi, les dispositions de l’article 7 de la loi présentement examinée ne sont pas contraires à la Constitution ; que, cependant, pour être conforme aux exigences de l’article 34 de la Constitution telles qu’elles ont été rappelées plus haut, l’ordonnance prévoyant les conditions de délivrance de l’autorisation administrative visée au paragraphe II de l’article 7 devra, non seulement respecter les prescriptions précédemment énoncées relatives aux conditions de transfert mais également comporter des dispositions qui, d’une part, tiendront compte de l’incidence sur le prix du transfert, des charges qui demeureront pour le secteur public après la cession et, d’autre part, seront de nature à garantir un contrôle effectif de la régularité et de la finalité des transferts selon des procédures et par des autorités appropriées ; qu’en outre, pour les transferts qui concernent des entreprises dans lesquelles des collectivités territoriales ont des intérêts, les dispositions dont il s’agit devront respecter le principe de libre administration de ces collectivités posé par l’article 72 de la Constitution ; qu’enfin, devront être respectées les dispositions du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la nationalisation des entreprises dont l’exploitation présente les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait ;

– SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI SOUMISE A L’EXAMEN DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL :

80. Considérant que les autres dispositions de la loi soumise à l’examen du Conseil constitutionnel ne sont pas contraires à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

Sous les strictes réserves d’interprétation énoncées plus haut, la loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social n’est pas contraire à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.


Doctrine: