On peut dire que, par cette décision, le Conseil d’Etat consacre la théorie du risque professionnel, et s’engage hardiment dans une voie où depuis quinze ans le législateur hésite à entrer. C’est une de ces occasions où se manifestent les avantages que présente une juridiction indépendante et véritablement souveraine.

Plusieurs fois déjà, le Conseil avait condamné l’Etat à des dommages-intérêts envers des ouvriers ou des personnes victimes d’accidents survenus dans les manufactures nationales, mais jusqu’ici il avait relevé des fautes à la charge des agents, fautes positives ou tout au moins défaut de surveillance (V. Cons. d’Etat, 8 mai 1874, Blanco, Rec. des arrêts du Cons. d’Etat, p. 416; 4 avril 1879, Guérin, Ibid., p. 283; 27 juill. 1883, Suremain, Ibid., p. 698), comme dans les autres cas de responsabilité de l’Etat, notamment en matière de travaux publics (V. Cons. d’Etat, 11 mai 1894, Ministre de la guerre C. Marcillet et Duranjon, S. et P. 1894.3.79, et les renvois). Cette fois-ci, ainsi que le constate M. le commissaire du gouvernement Romieu, l’accident était anonyme «Il n’y a aucune faute de l’ouvrier, aucune imprudence, aucune violation de règlement, aucune fausse manœuvre; d’autre part, aucune faute des agents de l’Etat; le travail dont il s’agit, et qui consiste à forger un paquet de fer au marteau-pilon, est de ceux qui rentrent dans les opérations courantes de l’industrie métallurgique; les dimensions de la pièce forgée n’avaient rien d’anormal, le marteau-pilon était d’un poids relativement peu considérable, le nombre d’hommes employés très suffisant. L’opération n’avait rien de particulièrement dangereux par elle-même, et aucune précaution spéciale n’était indiquée, ni d’après les usages adoptés dans l’industrie, ni d’après les règles de jurisprudence ordinaires… Donc, puisqu’il n’y a ni faute de l’ouvrier, ni faute de l’Etat, nous sommes bien en présence du fait de l’industrie, de l’accident anonyme, du risque professionnel résultant de l’emploi de machines dans des conditions normales.» Et cependant, le Conseil d’Etat décide : «Considérant qu’il résulte de l’instruction et qu’il n’est pas contesté qu’aucune faute ne peut être reprochée au sieur Cames, et que l’accident n’est imputable, ni à la négligence, ni à l’imprudence de cet ouvrier; que, dans les circonstances où l’accident s’est produit, le ministre de la guerre n’est pas fondé à soutenir que l’Etat n’a aucune responsabilité…; – Condamne l’Etat…» Dans les circonstances où l’accident s’est produit, dit le Conseil; comme il n’y avait pas eu de faute des agents de l’Etat, cette circonlocution ne peut pas désigner de faute. Au reste, dans les arrêts précédents plus haut cités, la circonstance de faute ou de négligence est soigneusement relevée; elle l’eût été aussi dans notre arrêt, si elle eût existé. Dans les circonstances où l’accident s’est produit cela désigne donc vraiment les circonstances industrielles, c’est-a-dire le risque industriel. Il ne suffit pas de constater, comme le journal Le Droit du 23 juin 1895 et le journal la Loi des 7 el, 8 juillet 1895, que le Conseil a statué en fait; cette décision in factum cache une grave décision de principe rendue en droit.

Il ne rentre pas dans le cadre de ces annotations de traiter la question des accidents industriels au point de vue général de la législation industrielle. M. le commissaire du gouvernement Romieu, dans les observations plus haut rapportées, l’a d’ailleurs sommairement exposée à ce point de vue devant le Conseil; on trouvera des indications plus complètes dans les ouvrages de législation industrielle, et notamment dans celui de M. Georges Bry, professeur à la Faculté de droit d’Aix, p. 152 et s. (V. p. 157 et s. l’analyse du projet de loi voté par la Chambre des députés le 10 juin 1893 ([1]) Adde, la note de M. Esmein, 3e col. et s., sous Cass. 16 juin 1896, S. et P. 1897.1.17, avec les arrêts et les autorités citées). Mais, comme la responsabilité de l’Etat, en matière d’accidents des manufactures de l’Etat, est une théorie du droit administratif, en même temps qu’une théorie du droit industriel, puisqu’il s’agit d’un cas particulier d’une matière très générale qui s’appelle la responsabilité de l’Etat, il nous appartient d’étudier la relation qu’il y a entre la théorie générale et la solution donnée dans ce cas très particulier.

A notre avis, cette relation est très simple; notre décision contient, dans le cas particulier de l’accident industriel et administratif à  la fois, une application de la théorie générale du risque administratif, qui nous paraît être le fondement de la responsabilité de l’Etat dans tous les cas de dommages résultant du fonctionnement de l’administration publique, théorie que nous avons eu l’occasion de développer dans la 3e édition de notre Précis de droit administratif, p. 174 et S. ([2]).

Nous avons dit ceci : la loi et la jurisprudence accordent dans des cas divers aux particuliers, dont les droits individuels, où même les intérêts, ont été lésés par quelque fait d’administration publique, des actions en indemnité directes contre l’Etat; le fondement de ces actions est difficile à déterminer; il n’est cependant pas impossible de dégager de l’ensemble des faits une théorie originale qui fait honneur au droit public français : les choses se passent comme si l’Etat, en sa qualité de personne morale, gérait une assurance mutuelle contractée entre les administrés contre le risque des accidents administratifs. L’idée d’une assurance pareille procède logiquement du principe de l’égalité devant la loi et devant les charges publiques; l’égalité devant les charges publiques doit être poursuivie directement là où il est possible de la réaliser, par exemple, en matière d’impôt ou de service militaire; elle doit l’être indirectement par la voie d’indemnités compensatrices dans les cas où la charge publique ou le fait de l’Administration sont d’une nature telle que par eux-mêmes ils retombent inégalement sur les administrés, et les indemnités compensatrices peuvent très bien être considérées comme versées par une sorte de caisse mutuelle associée aux services publics et alimentée par des primes incorporées à l’impôt.

Seulement, pour que l’assurance contre l’accident administratif fonctionne, il convient que le particulier lésé fasse la preuve qu’il a subi un préjudice spécial; autrement, il ne serait pas victime de l’accident administratif, il supporterait seulement le préjudice normal, égal pour tous, qui résulte de la présence même, du poids et des frais de l’administration publique. Or, le préjudice spécial paraît pouvoir être établi dans deux hypothèses :

1° Dans le cas de faute ou d’erreur des agents de l’Administration; nous n’avons pas besoin de développer ici cette première hypothèse.

2° Dans le cas d’opération administrative spéciale entraînant par elle-même des dommages spéciaux. L’exemple le plus net est celui de l’opération de travaux publics; elle entraîne pour les propriétaires des héritages voisins de l’ouvrage public des préjudices graves, tels que l’expropriation, l’occupation temporaire, les dommages permanents; pour les ouvriers dans le chantier ou pour des individus quelconques, des accidents aux personnes; ces préjudices sont spéciaux, en ce qu’ils ne retombent que sur un petit nombre d’individus, alors que le résultat final de l’opération sera profitable à la grande masse, de telle sorte qu’à ne considérer que l’opération, on voit l’égalité rompue entre les administrés. Les opérations de ce genre sont en elles-mêmes des accidents; c’est par accident qu’un ouvrage public est construit dans le voisinage d’une propriété plutôt que d’une autre, qu’il s’ouvre un chantier ici plutôt que la. Le seul fait à établir en justice sera ici le préjudice ou le dommage, puisque sa spécialité résulte du caractère même de l’opération; il n’y aura point à invoquer de faute de la part des agents de l’Administration; outre que bien souvent il n’en aura pas été commis, l’Administration s’étant strictement tenue dans son droit, alors même qu’il en aurait été commis une, les conséquences en disparaîtraient devant la considération supérieure des risques spéciaux de l’opération. C’est ainsi que, dans la théorie des dommages permanents résultant des travaux publics, on ne se préoccupe point de la question de savoir s’il y a eu faute de la part de l’ingénieur qui a dressé le plan de l’ouvrage de façon à rendre son voisinage inutilement préjudiciable; c’est ainsi encore que les accidents aux personnes occasionnés par les ouvrages publics sont réparés sans qu’on se préoccupe de la question de savoir s’il y a faute de la part de l’ingénieur ou du chef de chantier (V. sur ces points, Laferrière; Tr. de la jurid. adm.  et des rec. Content., 2e éd., t. II, p. 165 et s. V. aussi, Cons. d’Etat, 9 mars 1894, Comp. parisienne du gaz, S. et P. 1895.3.105, et la note de M. Hauriou). Eh bien! les opérations diverses accomplies dans les arsenaux et manufactures de l’Etat ne sont-elles pas des opérations administratives spéciales, entraînant pour les ouvriers des risques spéciaux qui ne sont autres que les risques industriels ? Les accidents survenus au cours de ces opérations et manutentions ne doivent-ils pas être traités comme ceux survenus dans les chantiers de travaux publics, c’est-à-dire donner droit à indemnité par eux-mêmes, sans qu’il soit besoin de faire la preuve de la faute d’un agent quelconque ?

Que les opérations et manutentions accomplies dans les arsenaux et manufactures soient des opérations administratives, cela n’est pas douteux, puisque la jurisprudence administrative a toujours revendiqué la compétence pour les actions en indemnités (Trib. des conflits, 8 févr. 1873, Blanco, S. 1873.2.153; P. chr.); que ce soient des opérations administratives spéciales entraînant par elles-mêmes un risque administratif spécial qui n’est autre que le risque industriel, il faut le croire maintenant depuis notre décision.

Ainsi, spectacle éminemment intéressant, la jurisprudence administrative en arrive à consacrer la théorie du risque industriel, en considérant celui-ci comme un cas particulier du risque administratif. La théorie du risque administratif ne s’est elle-même créée, semble-t-il, que pour justifier dans tous les cas l’attribution aux tribunaux administratifs des procès en responsabilité contre l’Etat. Ainsi s´introduisent les grands principes, le plus souvent par occasion et pour ainsi dire par la porte dérobée. Ils n’en sont pas moins dans la place, et, une fois là, se développent logiquement. Le principe des risques industriels, posé par notre décision, à la fois comme risque industriel et comme risque administratif, parce qu’il s’agit d’une opération à la fois industrielle et administrative, se purifiera de ce mélange, et finira par pénétrer avec sa véritable formule dans la législation industrielle.