Le principe du caractère écrit de la procédure administrative contentieuse a été conçu et aménagé afin de concilier bonne administration de la Justice et respect de la contradiction.

Si de nombreuses modifications procédurales ont été réalisées afin de prendre en compte la notion d’urgence résultant des « nouvelles » procédures de référés, instaurées par la loi du 30 juin 20001, ou pour se conformer aux exigences de la jurisprudence européenne relative au « procès équitable »2, d’autres évolutions processuelles ont été créées afin de rationaliser le travail du juge.

C’est ainsi que la clôture de l’instruction est normalement prononcée, dans les instances soumises à la procédure administrative de droit commun, 3 jours francs avant la tenue de l’audience publique depuis l’entrée en vigueur du décret du 29 mai 19973 sauf ordonnance expresse instaurant une date différente pour sa clôture anticipée.

La société Deny All a sollicité l’autorisation administrative de licencier un salarié protégé. L’inspecteur du travail a refusé celle-ci et le ministre chargé du travail, sur recours hiérarchique4, la délivrera. Le Tribunal administratif de Paris, saisi par le salarié en instance de licenciement, a rejeté le recours pour excès de pouvoir formé à son encontre par un jugement du 13 avril 20105. Le litige sera ensuite porté devant la Cour administrative d’appel de Paris qui a annulé ce jugement et la décision ministérielle le 29 juillet 20116. La société Deny All se pourvoit alors devant le Conseil d’Etat qui va annuler l’arrêt et renvoyer le litige aux seconds juges.

En effet, il est apparu que si certaines écritures et pièces versées par l’Etat avaient bien été produites auprès du greffe7 de la cour de Paris avant la date de clôture automatique de l’instruction, elles n’avaient été communiquées aux autres parties qu’après cette date. Ceci soulève de nombreuses difficultés au regard de la possibilité effective de contradiction dans l’instance d’appel.

1°) L’« instruction » devant le juge administratif de droit commun revêt deux aspects complémentaires et indissociables.

Le premier, fondé sur le caractère inquisitorial de la procédure, est de nature à permettre au juge de déterminer la direction de l’instruction et de solliciter toute mesure ou production utile. C’est d’ailleurs en réponse à une demande en ce sens que l’Etat a versé devant la Cour administrative d’appel de Paris le mémoire et la pièce ici en cause.

Le second, fondé sur le caractère contradictoire de l’instance, implique que toute pièce utile et opérante puisse être discutée par les parties. Ce principe souffre cependant d’aménagements en ce qui concerne les pièces et moyens qui n’ont aucune incidence ou utilité sur le sort du litige mais également en ce qui concerne les productions non valablement produites (défaut d’avocat ou production après la clôture de l’instruction par exemple). Toutefois, il semble logique que seuls des éléments soumis au principe du contradictoire puisse être retenus par le juge ce qui a justifié, en l’absence de jurisprudence en ce sens8, l’intervention du pouvoir réglementaire afin d’imposer l’information des parties lorsque le juge entend lui-même soulever un moyen d’ordre public pour provoquer une éventuelle discussion sur son mérite9.

2°) Afin d’encadrer les règles procédurales régissant l’instruction, le code de justice administrative prévoit que doivent être normalement communiqués tous mémoires et pièces ayant une incidence sur le litige durant la phase où l’instruction des affaires est ouverte et contradictoire10.

Cette phase d’instruction débute normalement11 avec la communication de l’acte introductif d’instance et s’achève avec la « clôture de l’instruction » qui intervient, soit de manière automatique 3 jours francs avant l’audience publique12, soit à la date que le juge détermine (par ordonnance ad hoc intervenant soit d’office13, soit à la suite d’un « calendrier prévisionnel d’instruction »14).

Au Conseil d’Etat, et auparavant devant les tribunaux administratif, l’instruction était close au plus tard lorsque l’affaire était appelée ou lorsque le commissaire du Gouvernement, devenu Rapporteur public, prononçait ses conclusions15. Il était toutefois possible d’y répliquer par la voie d’une note en délibéré mais qui n’est pas contradictoire16.

Le juge est cependant libre de clore l’instruction de manière anticipée quand cela lui semble opportun, au regard des exigences d’une bonne administration de la Justice, ou de la rouvrir dès lors que les délais, ainsi posés, sont de nature à ne pas faire échec au principe du contradictoire.

La pratique en la matière est très variable suivant les juridictions et tient compte du comportement des parties, de l’encombrement du rôle, de l’objet du litige, de son évolution probable jusqu’au jugement et de l’urgence. Mais il n’est pas rare que des éléments nouveaux (mémoires, pièces, etc.) soient produits peu de temps avant la clôture de l’instruction. La jurisprudence estimait alors qu’il appartenait au juge d’apprécier si le laps de temps restant permettait une réponse par les autres parties et, à défaut, de prononcer la réouverture de l’instruction éventuellement après la production d’un nouveau mémoire17. Il pouvait néanmoins tenir compte du contenu de ce dernier mémoire18 ou du terrain sur lequel il envisage de statuer19 pour apprécier l’opportunité d’une réouverture.

3°) Toutefois, au regard des exigences formelles issues de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, et qui s’imposent à la France, le Conseil d’Etat a peu à peu fait évoluer sa propre jurisprudence en la matière.

Dans un premier temps, le juge administratif suprême a jugé que lorsqu’un mémoire a été produit avant la clôture de l’instruction mais communiqué qu’ultérieurement, la réouverture de l’instruction n’était pas systématiquement requise lorsqu’il ne s’agissait que d’une simple réponse à un élément de défense au regard de l’argumentation du requérant20.

Dans un deuxième temps, la Haute juridiction a estimé que la communication d’un mémoire postérieurement à la clôture de l’instruction avait pour effet de rouvrir implicitement l’instruction et qu’il appartenait au juge de procéder, de nouveau, à une clôture de l’instruction21. Toutefois le juge administratif suprême a bien pris soin de préciser qu’une communication effectuée in extremis avant la clôture de l’instruction n’avait pas pour effet de reporter la clôture de l’instruction par elle-même22 et que celle-ci pouvait être opérée au regard des nécessités de la contradiction.

Dans un dernier temps, par sa décision du 23 juin 2014, le Conseil d’Etat va systématiser et unifier les solutions précédentes en déterminant les nouvelles règles qui s’appliquent suivant que la clôture « automatique » peut ou non intervenir postérieurement à la communication d’une pièce.

Si l’instruction est ré-ouverte implicitement par la communication de mémoires ou de pièces et que la clôture automatique de l’instruction pourra intervenir ultérieurement, sauf extrême brièveté de ce délai, la procédure suivie sera réputée régulière.

Si cette clôture automatique ne peut intervenir, la communication ayant lieu après l’échéance des 3 jours francs, il appartient au juge de nécessairement déterminer de manière expresse une date de clôture ou de prononcer un report de l’affaire à une audience ultérieure qui pourra être tenue, le cas échéant, rapidement.

Cette solution unifiée a l’avantage de permettre au juge d’apprécier, pour chaque affaire, l’opportunité d’un report d’audience au regard de la teneur des éléments communiqués tardivement qui peuvent ne porter que sur des aspects très limités et ponctuels du litige ne justifiant pas forcément un long délai de réponse lorsque les autres parties peuvent utilement répliquer ou que l’ensemble des arguments ont déjà été échangés et débattus.

Il demeure cependant non résolue la question de la sanction du comportement d’une partie qui produirait volontairement ses écritures et pièces juste avant la clôture de l’instruction afin de nuire au bon fonctionnement de la Justice et à la loyauté de l’instance dans un but dilatoire. En l’état des textes, la seule sanction réside dans la modulation éventuelle d’une condamnation aux frais irrépétibles, ce qui n’est guère satisfaisant sur le plan des principes…

1. Loi n° 2000‑597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, JO p. 9948. [↩]
2. Article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme ; Cour EDH, Grande chambre, 7 juin 2011, Kress c. France, n° 39594/98. [↩]
3. Décret n° 97‑563 du 29 mai 1997 relatif au fonctionnement des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et à la procédure devant ces juridictions et modifiant le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, JO p. 8427, actuellement codifié à l’article R.613‑2 du code de justice administrative. [↩]
4. Article R.2422‑1 du code du travail. [↩]
5. TA Paris, 13 avril 2010, Mme A, n° 08‑12895/3‑3. [↩]
6. CAA Paris, 29 juillet 2011, Mme A., n° 10PA02922. [↩]
7. Article R.611‑7 du code de justice administrative. [↩]
8. CE Sect., 5 avril 1996, Syndicat des avocats de France, n° 116594, Rec. p. 118. [↩]
9. Décret n° 92‑77 du 22 janvier 1992 portant dispositions diverses relatives à la procédure administrative contentieuse actuellement devenu article R.611‑7 du code de justice administrative. [↩]
10. Article R.611‑7 du code de justice administrative ; CE, 23 juillet 2010, Conseil régional de la Réunion et autre, n° 338367. [↩]
11. Les procédures régies par l’urgence peuvent voir s’appliquer des règles spéciales ; il en est de même devant le Conseil d’Etat (article R.611‑21 du code de justice administrative). [↩]
12. Article R.613‑2 du code de justice administrative. [↩]
13. Article R.613‑1 du code de justice administrative. [↩]
14. Article R.611‑11‑1 du code de justice administrative. [↩]
15. Articles R.159 et 160 du code des tribunaux administratifs ; CE, 16 octobre 1957, Commune de Challes-les-Eaux, Rec. p. 537. [↩]
16. Article R.731‑3 du code de justice administrative. [↩]
17. CE, 19 décembre 2008, Montzema, n° 297716. [↩]
18. Article R.611‑1 du code de justice administrative ; CE, 29 juillet 1998, Syndicat des avocats de France, n° 188715. [↩]
19. CE, 7 juillet 2004, Communauté d’agglomération Val-de-Garonne, Rec. p. T. 831. [↩]
20. CE, 7 juillet 2003, Geniteau, n° 224058, Rec. p. T. 750. [↩]
21. CE, 7 décembre 2011, Département de la Haute-Garonne, n° 330751, Rec. p. T. 1084. [↩]
22. CE, 11 juillet 2012, Société Juwi énergies renouvelables, n° 347001. [↩]