L’application du droit communautaire n’a, contrairement à un lieu-commun, rien d’automatique ni de mécanique pour les autorités administratives des États membres qui disposent d’un pouvoir d’appréciation dans sa mise en œuvre.
Le Groupement d’intérêt des producteurs martiniquais (GIPAM) avait bénéficié en 1997 d’aides communautaires dans le cadre de la politique agricole commune pour le compte de ses adhérents dont la société Ti Fonds. Toutefois, cette aide demeurait conditionnée à ce que la totalité de la production des adhérents soit vendue par le groupement ce qui n’a pas été le cas en méconnaissance du droit européen (Règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil, du 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane et Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes).
Par voie de conséquence, l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (ODEADOM) a engagé une procédure de reversement qui a donné lieu à compensation avec les aides perçues pour 1998, conformément aux préceptes du droit communautaire et de la jurisprudence du Conseil d’État qui imposent une répétition en pareille situation (CE, 28 octobre 2009, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture, n° 302030), à hauteur de 126 041,57 euros à la charge de ladite société.
Le litige portant sur la légalité de la décision de reversement sera alors successivement porté devant le Tribunal administratif de Fort-de-France (TA Fort-de-France, 18 octobre 2007, Société Ti Fonds, n° 00‑00385), la Cour administrative d’appel de Bordeaux (CAA Bordeaux, 18 juin 2009, Société Ti Fonds, n° 08BX00145) puis le Conseil d’État (CE, 26 novembre 2010, ODEADOM, n° 330.320) qui va renvoyer le litige, après une première cassation, à la cour de Bordeaux (CAA Bordeaux, 18 octobre 2012, Société Ti Fonds, n° 11BX00109) dont l’arrêt fera l’objet d’un second pourvoi en cassation devant le Conseil d’État qui sera jugé en formation de Section le 13 mars 2015. Il est vrai que la récupération d’aides soumises au droit communautaire est soumise à une réglementation complexe.
Le Conseil d’État a alors prononcé la cassation du second arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux au motif que, si le droit communautaire prévoit bien, en la matière, la récupération des aides irrégulières perçues, les seconds juges ne pouvaient opposer la jurisprudence Ternon (CE Ass., 26 octobre 2001, Ternon, concl. Séners Rec. p. 497, GAJA n° 105 ; CE Sect., 6 novembre 2002, Soulier, n° 223.041) qui était ici contraire au droit de l’Union. Étant tenu de statuer sur le fond du litige (S’agissant d’un second pourvoi, cf. en ce sens l’article L.821‑2 du code de justice administrative), le Conseil d’État va dresser un véritable vademecum procédural de la récupération des aides irrégulières qui a vocation à s’appliquer pour les aides européennes mais également, mutatis mutandis, aux aides d’État irrégulières.
1°) Le droit de l’Union prohibe les aides d’États et toute autre aide publique, y compris provenant du budget européen, qui serait contraire aux objectifs d’une concurrence libre et non faussée (Article 107 du TFUE).
Toutefois, dans certains domaines une régulation européenne ou nationale est exceptionnellement prévue par les Traités soit de manière permanente ou ponctuelle (Articles 108 et 109 du TFUE). La politique agricole commune demeure l’un des domaines principaux d’application de ces régimes d’aides et c’est dans ce cadre que s’inscrit le présent litige. En effet, les départements d’outre-mer français font parti de l’Union (Article 349 du TFUE) et, à ce titre, peuvent bénéficier de ces aides même s’il existe des spécificités liées à leur statut de région « ultra périphérique » (En particulier, ici, l’ODEADOM est substitué à FranceAgriMer).
Mais ces aides demeurent une exception aux principes issus des Traités et, par voie de conséquence, celles-ci s’entendent strictement. Cela induit que lorsque les conditions prévues par les textes ne sont pas remplies, l’aide octroyée est irrégulière.
La Cour de justice de l’Union européenne a eu l’occasion de préciser qu’une telle situation est anormale et doit donc donner lieu à répétition intégrale (CJCE, 6 mai 1982, BayWa et autres, n° 146, 192-193/81 ; CJUE, 13 décembre 2012, FranceAgriMer, n° C‑670/11). Il ne s’agit pas d’un simple reversement de la somme versée, qui constituerait alors un prêt gratuit, mais d’un remboursement de l’aide elle même et des avantages financiers qu’elle induit (intérêts non perçus, etc.) ce qui n’est pas toujours d’une grande évidence (CJUE, 14 septembre 2014, SNCM et France c. Corsica ferries France, n° C‑533/12).
Néanmoins, ce n’est que progressivement que les modalités par lesquelles les États membres, qui sont chargés ici de procéder à la distribution des aides, peuvent « retirer » les aides indues ont été précisées.
Le Conseil d’État se trouvait donc chargé de déterminer dans quelles conditions le droit européen et le droit national pouvaient s’articuler en pareilles circonstances étant précisé que s’il existe bien un rapport de prévalence du premier sur le second, l’application du principe de subsidiairité ne doit pas faire ici obstacle à l’existence du droit français (CJUE, 17 juillet 2014, Morcillo et autres, n° C‑169/14).
Sur le plan des sources juridiques, le droit communautaire ne saurait être tenu en échec par le droit français, c’est donc fort logiquement que le Conseil d’État rappelle, suivant sa jurisprudence la plus classique (CE Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, concl. Frydman, Rec. p. 190 ; CE, 24 septembre 1990, Boisdet, Rec. p. 251), que le droit dérivé de l’Union s’applique directement et que, s’il est compatible avec ce dernier, le droit français sera également applicable. Autrement dit, si le droit interne peut compléter les règlements européens, il ne saurait s’y opposer et cela d’autant plus lorsqu’il s’agit de droit prétorien issu de la jurisprudence du Conseil d’État (Il était en effet évoqué l’impossibilité de retirer la décision d’octroi de l’aide en vertu de la jurisprudence Ternon précitée).
2°) En l’absence de dispositions communautaires en ce sens, il n’y a nulle automaticité dans la restitution des aides qui conférerait une « compétence liée », au sens du droit interne, propre à neutraliser les règles de forme et de procédure applicables (CE Sect., 3 février 1999, Montaignac, n° 149722, 152848, Rec. p. 6). En effet, il appartient aux autorités compétentes de l’Union ou de l’État-membre de déterminer, au cas par cas, si l’aide était bien indue (Article 4 du Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 précité), si celle-ci a eu un impact sur le budget communautaire –même réduit ou non mesurable- (CJCE, 4 octobre 2012, ED & F Man alcohols Ltd, n° C‑669/11) et quelles sont les modalités de reversement requises (intérêts éventuels, etc.). Dès lors l’administration dispose d’un pouvoir d’appréciation qui est susceptible d’être encadré. La Cour de Luxembourg, et les deux arrêts de principe sont expressément visés dans les motifs de la décision du Conseil d’État (CJCE, 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor et autres, n° 205 à 215/82 et CJCE, 12 mai 1998, Steff-Houlberg export et autres, n° C‑366/95) ce qui n’est pas si fréquent même si cela a tendance à se généraliser, a même pu préciser que le droit national est applicable sous la réserve de l’absence de discrimination, de l’efficacité du droit de l’Union et qu’elle ne vise pas à faire obstacle à cette répétition.
La décision par laquelle il est octroyée une aide publique constitue en droit interne une décision créatrice de droits (CE, 5 juillet 2010, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, n° 308.615 ; CE, 26 juillet 2011, EARL Le Patis Maillet, n° 324.523) ce qui était le cas de la décision initiale par laquelle la société Ti Fonds avait été admise aux aides européennes. Par voie de conséquence, l’intégralité des procédures préalables prévues par le droit procédural français se devaient d’être respectées par l’administration (On notera à cet égard que le juge administratif suprême assimile ici l’ODEADOM à une « administration » ce qui n’avait rien d’évident au regard de son statut d’établissement public à caractère industriel mais se justifiait en opportunité par souci de cohérence jurisprudentielle avec la solution admise en métropole : cf. CE Ass., 20 décembre 1985, Syndicat national des industriels de l’alimentation animale, n° 28.277).
En premier lieu, cela imposait la motivation de la décision par laquelle l’administration revenait sur l’octroi de l’aide litigieuse (Articles 1er et 3 de la loi du 11 juillet 1979 ; CE, 23 avril 2007, Tordo, n° 284024 ; CE avis, 16 octobre 2013, Baillemont, n° 368174). Cette exigence ne semble avoir été qu’imparfaitement remplie au cas d’espèce mais le Conseil d’État a fait le choix de ne pas censurer formellement cet acte sur ce fondement pour des motifs d’opportunité, ce qu’il pouvait parfaitement faire au titre de l’« économie des moyens ».
En second lieu, et ce point n’était pas discutable ni régularisable à ce stade, le retrait d’une telle aide se doit d’être précédé par une procédure contradictoire (La décision datant de 1999, c’est l’article 8 du décret du 28 novembre 1983 qui prévoyait cela. Cette disposition a été abrogée depuis et se trouve remplacée par l’article 24 de la loi n° 2000‑321 du 12 avril 2000) ce qui n’a pas été le cas envers la société Ti Fonds. S’agissant d’une garantie procédurale (CE Ass., 23 décembre 2011, Danthony et autres, n° 335.033, Rec. p. 649), son irrespect ne peut qu’entraîner l’annulation de la décision litigieuse. On notera à cet égard que le Conseil d’État a préféré se placer sur le terrain du droit interne et non sur celui du droit européen qui consacre également les droits de la défense (CJCE, 15 juin 2006, Dokter et autres, n° C‑28/05 (arrêt postérieur aux faits de l’espèce) et article 41 § 2 a) de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne). Ce choix se justifiait cependant pleinement sur le plan de l’opportunité au regard de l’ancienneté des faits de l’espèce qui étaient antérieurs à l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne conférant à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne valeur de droit primaire.
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Toutefois, l’annulation d’une telle décision n’est pas, en soi, l’achèvement de la procédure puisque l’administration dispose, dans les limites posées par les règles de prescription (Article 3 du Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 précité et article 1er de la loi n° 68‑1250 du 31 décembre 1968 relatif à prescription quadriennale des créances publiques), de la faculté de régulariser la forme d’une telle décision même si elle n’y est cependant pas tenue. C’est pour cette raison que le Conseil d’État enjoint la restitution de la somme précédemment récupérée par l’administration auprès de la société Ti Fonds sauf à ce que celle-ci régularise les vices ainsi sanctionnés. Il ne fait nul doute –eu égard aux sommes en litige- qu’une procédure contradictoire sera suivie sur le fondement de la loi du 12 avril 2000 et que le titre de recettes qui sera adopté ne pourra qu’être parfaitement motivé.
Il y a des victoires judiciaires, 16 ans après les faits, qui ont parfois des goûts amers…
