Malgré une surprenante mansuétude du Conseil d’État envers le maintien de l’état d’urgence et des atteintes aux libertés qui peuvent en résulter1, celui-ci entend demeurer un gardien effectif des droits fondamentaux.

L’extradition est une matière complexe dans laquelle l’Autorité judiciaire et l’Autorité administrative interviennent et se devraient d’agir de manière coordonnée.

Moukthar Abliazov a exercé au Kazakhstan, pays dont il a la nationalité, diverses activités économiques et politiques durant de nombreuses années avec, dans un premier temps du moins, le soutien et l’appui des autorités locales puisqu’il y a exercé des fonctions gouvernementales. Il a par la suite pris ses distances avec ce régime politique et il se présente désormais comme l’un de ces principaux opposants qui serait poursuivi par le pouvoir en place2.

La justice kazakhe, ainsi que les tribunaux russes et géorgiens, l’accusent d’avoir détourné à son profit de multiples sommes dont le total serait supérieur à 5 milliards de dollars. Il aurait, selon les autorités judiciaires de ces États, procédé pour ce faire à des montages internationaux complexes entre le Kazakhstan, la Russie, la Géorgie et divers territoires off-shore. Craignant pour sa vie, il a alors quitté l’ancienne Union soviétique pour se réfugier au Royaume-Uni au sein duquel il a été admis à l’asile politique du fait de son opposition au régime local et des persécutions subies3. Il a cependant souhaité par la suite s’établir en France et son extradition a été sollicité par les républiques russes et ukrainiennes.

Conformément à la procédure applicable en matière d’extradition, M. Abliazov a vu la Cour d’appel d’Aix-en-Provence émettre deux avis sur les mérites de la demande formée par la Fédération de Russie4 et par l’Ukraine5. Ceux-ci ont été cassés par la chambre criminelle de la Cour de cassation6, pour un motif de forme, et les affaires ont été renvoyés à la Cour d’appel de Lyon. Deux nouveaux avis seront alors émis par cette juridiction : partiellement favorable à l’extradition envers la Russie7 et totalement favorable en ce qui concerne l’Ukraine8. Saisie de nouveau, la Cour de cassation va rejeter les pourvois dirigés à l’encontre de ces avis9.

La priorité ayant été accordée à la Russie10, la Cour d’appel de Lyon a estimé que l’extradition sollicitée, outre les règles de fond et de forme applicable, n’avait pas été sollicitée dans un but politique, qu’il n’y avait nulle concertation en ce sens avec les autorités kazakhes et qu’au regard de la célébrité de l’accusé les autorités russes veilleraient au respect des conventions internationales. Le Premier ministre a donc accordé l’extradition de M. Abliazov aux autorités russes par un décret en date du 17 septembre 2015.

L’intéressé a, par la suite, saisi le Conseil d’État, compétent en premier et dernier ressort de la légalité de cet acte11 et de la décision de rejet de son recours gracieux12) contestant le refus de voir son extradition qualifiée de politique par le Premier ministre.

Au regard des conditions exceptionnelles de cette espèce, qui pourraient sembler proches de la guerre froide, de la question de principe posée et des usages informels propres au Conseil d’État quant à la formation de jugement compétente pour connaître de la légalité des décrets13, l’affaire sera jugée en formation solennelle de section.

Le juge administratif suprême, dont l’office en la matière n’intervient qu’en ultime position, va annuler les décisions contestées en retenant que l’extradition sollicitée avait en réalité un but politique.

1°) La procédure d’extradition est une procédure de coopération pénale entre deux États permettant la remise d’une personne se trouvant sur le territoire de l’État requis aux autorités judiciaires de l’État requérant. La finalité de cette procédure est pénale et vise principalement soit au jugement, soit à l’exécution d’une peine.

Sur un plan historique, l’extradition était régie par la « courtoisie internationale » et demeurait une faveur accordée à un État par un autre. Des conventions bilatérales ont ensuite encadré peu à peu cette pratique. Mais c’est la loi française du 10 mars 192714 qui constituera notre droit commun de l’extradition avant sa refonte par la loi du 9 mars 200415 qui intégrera également dans notre droit interne le mandat d’arrêt européen16.

Hormis le cas des nationaux français qui ne peuvent être extradés17, en dehors du cadre dérogatoire du mandat d’arrêt européen18, cette procédure demeure conditionnée à des garanties de forme et de fond assortie d’un important contrôle procédural.

L’extradition ne peut être accordée que si la personne se trouve sur le territoire français et que l’infraction poursuivie est punie par la loi française et celle de l’État requérant (principe de double incrimination)19 d’une peine d’emprisonnement dont le maximum excède ou est égal à deux ans20. Il convient, au surplus, que la compétence de jugement des juridictions de l’État requérant soit établie, que les principes de spécialité21, faisant obstacle à d’autres poursuites, et non bis in idem soient respectées.

L’extradition d’une personne non consentante à sa remise aux fins de jugement par un autre État répond à une logique formelle de garantie comportant quatre étapes dont le bon déroulement conditionne la régularité de la procédure et doivent, à ce titre, être scrupuleusement respectées.

En premier lieu, le ministre chargé des affaires étrangères procède à un contrôle formel de la requête aux fins d’extradition qui lui est présentée par l’État requérant22.

En deuxième lieu, le ministre de la Justice doit s’assurer de la régularité au fond de la demande23 avant de la transmettre au procureur général près la Cour d’appel territorialement compétente24.

En troisième lieu, la chambre de l’instruction de la Cour d’appel se doit d’émettre un avis motivé sur les mérites de la demande d’extradition25 ; cet avis doit être défavorable lorsque les conditions légales ne sont pas remplies ou en cas d’erreur26. Seul un pourvoi devant la Cour de cassation est possible bien que limité aux vices de forme27.

En quatrième lieu, le Premier ministre autorise l’extradition par la voie décrétale sur rapport du ministre de la Justice28 au visa d’un avis favorable de la Cour d’appel29 s’il estime opportun d’y procéder30 ; ce décret étant passible d’un recours pour excès de pouvoir31 dans un délai d’un mois devant le Conseil d’État.

L’extradition politique est normalement refusée par les autorités françaises. Sont considérées comme telles les demandes fondées pour la poursuite d’un crime ou d’un délit politique ou lorsque le but réel de la demande est politique.

Au regard de la constance de cette réserve dans notre ordre juridique, l’Assemblée générale du Conseil d’État32 puis son Assemblée du contentieux33 l’ont érigée au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République suivant les critères posés par le Conseil constitutionnel34. C’est donc sur une base constitutionnelle que cette exception a été consacrée.

Il n’y avait toutefois, sur le fond, nulle innovation dans la mesure où tant le droit conventionnel35 que le droit interne36 consacraient auparavant ce principe.

Toutefois, la qualification d’infraction politique est délicate et donne lieu à l’application de critères matériels et subjectifs en l’absence de dispositions claires37 et est distincte des qualifications opérées par le droit étranger38. L’appréhension du mobile politique de la procédure d’extradition est empreinte d’empirisme39 et prend en compte non seulement le mobile des actes commis mais aussi leur gravité40.

La pratique diplomatique et gouvernementale française est de refuser l’extradition dès lors que son mobile est politique ou lorsqu’elle vise un réfugié politique sollicité par l’État qu’il a fui41.

Ce n’est donc que de manière très exceptionnelle que le Conseil d’État accueille ce moyen. On notera que le juge pourrait être saisi par un État étranger pour contrôler cette qualification42.

En réalité, hormis la présente espèce, il n’a procédé de manière expresse qu’à une unique occasion à l’annulation d’une extradition réalisée dans un but politique. Il s’agissait alors d’un militant séparatiste basque pour lequel l’Espagne, avant sa transition démocratique et le rétablissement de l’État de droit, avait obtenu l’extradition pour un délit de droit commun43.

2°) M. Abliazov, qui a eu par le passé des activités financières et politiques au Kazakhstan de haut niveau, ne saurait être présenté comme un « justiciable ordinaire » pour lequel le mobile politique serait nécessairement exclu. Le contrôle du juge administratif portait, en réalité, sur la part de celui-ci dans l’action de coopération pénale internationale contestée.

La Cour d’appel de Lyon avait relevé, à cet égard44, que la personnalité particulièrement médiatique de M. Abliazov était de nature à contraindre les autorités russes à respecter les conventions internationales dans son cas particulier45 et qu’en conséquence nul retour vers le Kazakhstan n’était possible. Cette position ne pouvant être utilement critiquée en cassation46, la chambre criminelle n’a pu que rejeter le pourvoi47.

Il se doit d’être précisé que l’épouse et la fille de M. Abliazov avaient été, elles-mêmes, l’objet d’une extradition déguisée par les autorités italiennes vers le Kazakhstan en 2013 réalisée avec l’aide logistique directe des autorités kazakhes48. Ce n’est qu’à la suite de la pression médiatique et politique faisant suite à cette extradition que l’Italie avait pu obtenir leur retour49.

Ainsi, l’appréciation du caractère politique des poursuites, se devait être opérée par le Premier ministre sous le contrôle juridictionnel du Conseil d’État. On relèvera que l’adoption d’un décret d’extradition par le chef du Gouvernement implique nécessairement, au besoin implicitement, que celui-ci ait écarté une qualification politique aux infractions poursuivies ou à la motivation de la demande d’extradition.

Le Conseil d’État a toutefois qualifié cette demande comme étant fondée sur un mobile politique en retenant trois considérations concomitantes.

En premier lieu, M. Abliazov se trouve être un opposant au régime politique du Kazakhstan et c’est en cette qualité que les autorités britanniques lui ont reconnu le statut de réfugié politique50). Bien que cette décision n’émane pas des autorités françaises compétentes51), il était délicat pour la Haute juridiction de ne pas tenir compte d’un tel statut conféré par un État membre de l’Union européenne.

En deuxième lieu, les autorités kazakhes se sont particulièrement investies auprès des autorités ukrainiennes et russes afin d’obtenir l’engagement de poursuites pénales par leurs juridictions et, en conséquence, d’une demande d’extradition auprès des autorités diplomatiques françaises.

En troisième lieu, il est apparu que les autorités russes et kazakhes agissaient de concert comme cela avait été révélé, notamment, par le comportement de ces États sur le plan procédural. Ce point était également exacerbé par d’inhabituelles « sollicitudes » extérieures envers le Conseil d’État quant à l’issue de la procédure.

Suivant ainsi une démarche usuelle en matière administrative, ce « faisceau d’indices »52 permettait d’établir un mobile politique déterminant à la demande d’asile, ce qui justifiait l’annulation du décret d’extradition.

On relèvera que la position de la Section du contentieux contredit de manière directe l’avis de la Cour d’appel de Lyon ; le pragmatisme et le réalisme du juge administratif s’opposant ici au formalisme judiciaire qui, dans cette espèce très particulière et nullement topique, peut confiner à l’angélisme quant à l’effectivité réelle et non théorique du respect de la Convention européenne des droits de l’Homme et du droit international dans l’ordre interne russe53.

Enfin, il se doit d’être remarqué que la première condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’Homme résultait d’une affaire d’extradition déguisée54 dans laquelle un justiciable avait été conduit en Suisse afin d’être, in fine, transféré vers l’Italie malgré que les conditions légales d’extradition vers ce dernier État ne soient pas remplies en raison d’un avis défavorable d’une Cour d’appel.

Nul doute que l’intégralité de ces considérations ait pesé durant le délibéré.

1. CE Ass. gén., 8 décembre 2016, Avis sur un projet de loi prorogeant l’application de la loi n° 55‑385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et modifiant son article 6, n° 392427 [↩]
2. P. Smolar, « Le kazakh aux deux visages », Le Monde, 21 octobre 2013 [↩]
3. R. Orange, « Kazakh billionaire granted UK asylum », The Telegraph, 12 juillet 2011 [↩]
4. CA Aix-en-Provence, 9 janvier 2014, n° 2014/02 [↩]
5. CA Aix-en-Provence, 9 janvier 2014, n° 2014/01 [↩]
6. Cass. Crim., 9 avril 2014, n° 14-80.442 et Cass. Crim., 9 avril 2014, n° 14-80.436 [↩]
7. CA Lyon, 24 octobre 2014, n° 14/01393 [↩]
8. CA Lyon, 24 octobre 2014, n° 14/01391 [↩]
9. Cass. crim 4 mars 2015, n° 14‑87.380 ; Cass. crim., 4 mars 2015, n° 14-87.377 [↩]
10. Article 696‑5 du code de procédure pénale [↩]
11. Article R.311‑1 du code de justice administrative ; article 696‑18 du code de procédure pénale [↩]
12. L’exercice d’un recours gracieux en la matière ne proroge pas les délais de recours ce qui justifie l’existence de deux requêtes distinctes (ibid. [↩]
13. B. Genevois, « Sur la hiérarchie des décisions du Conseil d’État statuant au contentieux », in Mélanges R. Chapus, Montchrestien, 1992, p. 245 [↩]
14. Loi du 10 mars 1927 relative à l’extradition des étrangers [↩]
15. Loi n° 2004‑204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité [↩]
16. Articles 695‑11 et s. du code de procédure pénale [↩]
17. Article 696‑2 du code de procédure pénale, réserve française à la Convention européenne d’extradition [↩]
18. Ch. Achaintre, « La France face au mandat d’arrêt européen », in J. Rossetto et A. Berramdane (dir.), Regards sur le droit de l’Union européenne après l’échec du Traité constitutionnel, Pufr, 2007, p. 265 et s [↩]
19. Article 696‑3 du code de procédure pénale [↩]
20. Ibid [↩]
21. Article 696‑7 du code de procédure pénale [↩]
22. Article 696‑9 du code de procédure pénale [↩]
23. CE, 21 novembre 2014, Kulikov, n° 377234 [↩]
24. Ibid [↩]
25. Article 696‑15 du code de procédure pénale [↩]
26. Ibid [↩]
27. Ibid [↩]
28. Article 696‑18 du code de procédure pénale [↩]
29. Article 696‑17 du code de procédure pénale [↩]
30. CE, 7 juillet 1978, Croissant [↩]
31. Il est considéré comme détachable des relations diplomatiques : CE Ass., 28 mai 1937, Decerf, Rec. p. 534 et CE Ass., 30 mai 1952, Kirkwood, Rec. p. 291 [↩]
32. CE Ass. gén., 9 novembre 1995, avis n° 357344, EDCE 1995 p. 395 [↩]
33. CE Ass., 3 juillet 1996, Koné, Rec. p. 255 [↩]
34. CC, 20 juillet 1988, « Loi d’amnistie », n° 88‑244 DC [↩]
35. Article 3 de la Convention européenne d’extradition [↩]
36. Article 5 de la loi du 10 mars 1927 précitée [↩]
37. J. Lefebvre, « Codifier l’infraction politique ? », Cahiers du CURAPP, n° 42‑1998, p. 371 [↩]
38. CE, 24 février 1995, Persichetti, n° 161930 [↩]
39. R. Baclet-Hainque, « Le Conseil d’État et l’extradition en matière politique », RDP 1991 p. 197 [↩]
40. CE Ass., 26 septembre 1984, Lujambio Galdeano, n° 62847 [↩]
41. CE Ass., 1^er avril 1988, Bereciartua-Echarri, n° 85234 [↩]
42. CE Ass., 15 octobre 1993, Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord et autre, n° 142578 ; CE Sect., 14 décembre 1994, Confédération Helvétique, n° 156490 [↩]
43. CE Ass., 24 juin 1977, Astudillo-Calleja, Rec. p. 290 [↩]
44. CA Lyon, 24 octobre 2014, n° 14/01393 [↩]
45. R. Lecadre, « Moukhtar Abiazov, l’étrange extradition d’un oligarque », Libération du 4 novembre 2015 [↩]
46. Article 696‑15 du code de procédure pénale [↩]
47. Cass. crim., 4 mars 2015, n° 14‑87.380 [↩]
48. F. Grignetti, « “Gravi responsabilità” Scontro sul caso Ablyazov », La stampa, 9 juillet 2013 [↩]
49. « Caso Shalabayeva, le tappe della vicenda », La stampa, 26 novembre 2015 [↩]
50. Nationality, Immigration and Asylum Act 2002 (2002 c. 41 [↩]
51. Au cas présent : Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (article L.721‑2 du code de l’entrée et du séjour des étranger et du droit d’asile [↩]
52. CE Sect., 28 juin 1963, Narcy, n° 72002 [↩]
53. Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, 19 janvier 2017, n° 1‑П/2017 ; voir également : Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, 14 juillet 2015, n° 21‑П/2015 [↩]
54. Cour EDH, 18 décembre 1986, Bozano c. France, n° 9990/82 [↩]