Créés en France par la loi du 16 décembre 1964, les comités de bassin et les agences de l’eau ont bientôt 60 ans d’existence. C’est un système original, dans sa gouvernance, son financement et son périmètre géographique, souvent érigé en modèle à l’international. Les redevances collectées par les agences de l’eau auprès des différents usagers constituent le socle de leur fonctionnement en leur fournissant les moyens nécessaires pour leurs missions de protection de l’eau et des milieux aquatiques.
1. Les agences de l’eau, un modèle original au service de la protection de l’eau et des écosystèmes aquatiques
1.1 Un territoire : le bassin versant
La loi sur l’eau de 1964 a créé 6 grands bassins (ou groupement de bassins) en France métropolitaine :
Artois-Picardie, Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Rhône Méditerranée, Rhin Meuse, Seine-Normandie : auxquels s’ajoutent les bassins de la Corse, de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de Mayotte. Les territoires ainsi délimités sont bien évidemment hétérogènes et s’accommodent mal des frontières administratives classiques ; mais la cohérence hydrographique ainsi assurée permet d’envisager une gestion concertée et intégrée des ressources en eau.
Le bassin Loire-Bretagne s’étend des sources de la Loire et de l’Allier jusqu’à la pointe du Finistère ; il couvre 155 000 km², soit 28 % du territoire métropolitain et 40 % de la façade maritime du pays. Il concerne plus de 6 800 communes, 335 communautés de communes, 36 départements, 8 régions et plus de 13 millions d’habitants.
1.2 Une gouvernance s’appuyant sur le comité de bassin, l’agence de l’eau et son conseil d’administration.
Le comité de bassin est composé de membres représentant toutes les parties prenantes de la gestion de l’eau. Il est composé de 40 % de collectivités, de 20 % d’usagers non économiques, de 20 % d’usagers économiques et de 20 % de représentants de l’État. Il agit et délibère en véritable « Parlement de l’eau », dont les missions principales sont de garantir la concertation et de gérer l’eau dans son territoire naturel, en élaborant et approuvant notamment le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Le comité de bassin Loire-Bretagne est composé de 190 membres.
Le conseil d’administration de l’agence de l’eau est l’instance décisionnelle. Il vote le budget de l’agence de l’eau. En cela, il fixe les taux des redevances et les règles d’attribution des aides. Il est composé à 1/3 de représentants de l’État, 1/3 de représentants des collectivités territoriales, 1/3 de représentants des usagers, tous issus du comité de bassin. Le conseil d’administration définit le programme d’intervention de l’agence de l’eau, c’est-à-dire les actions à mener et à financer pour six ans en prenant en compte les objectifs de bon état des eaux.
« Dans chaque bassin ou groupement de bassins, une agence de l’eau, établissement public de l’Etat à caractère administratif, met en œuvre les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), en favorisant une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, l’alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques. Elle peut contribuer à la connaissance, à la protection et à la préservation de la biodiversité terrestre et marine ainsi que du milieu marin, en particulier dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie nationale et des stratégies régionales pour la biodiversité (…) ainsi que du plan d’action pour le milieu marin (…). » (Code de l’environnement, article L 213-8)
L’agence de l’eau constitue ainsi un élément moteur de la protection de l’environnement dans le domaine de l’eau. Par ailleurs, au fil des décennies, les agences de l’eau ont accumulé un capital de connaissances et de savoir-faire, indispensables pour la mise en œuvre d’actions pertinentes pour la qualité des milieux. Elles constituent un instrument au service des usagers de l’eau et un outil financier déterminant et spécifique.
1.3 Un financement par une fiscalité propre
« En application du principe de prévention et du principe de réparation des dommages à l’environnement, l’agence de l’eau établit et perçoit auprès des personnes publiques ou privées des redevances pour atteintes aux ressources en eau, au milieu marin et à la biodiversité, en particulier des redevances pour pollution de l’eau, pour modernisation des réseaux de collecte, pour pollutions diffuses, pour prélèvement sur la ressource en eau, pour stockage d’eau en période d’étiage, pour obstacle sur les cours d’eau et pour protection du milieu aquatique. » (Code de l’environnement, article L 213-10)
Sur le plan juridique, ces redevances sont considérées comme des taxes.
Le produit des redevances est censé permettre d’assurer les investissements à réaliser dans le domaine de la protection des eaux et de la restauration des rivières. C’est le principe « l’eau paie l’eau », au cœur du fonctionnement de la gestion de l’eau par bassin.
2. Les redevances perçues par les agences de l’eau
Jusqu’en 2006, ce sont les usagers eux-mêmes au sein des comités de bassin qui fixaient le niveau des redevances. Depuis cette date et l’adoption de la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques1, la loi définit soit les plafonds et/ou les planchers selon les redevances, soit le montant même de ces redevances.
Dans chaque bassin, les redevances sont dorénavant fixées par le conseil d’administration de l’agence sur la base de l’encadrement national, le cas échéant, et sont soumises à l’avis conforme du comité de bassin. Elles concernent tous ceux qui utilisent l’eau et en altèrent la qualité et la disponibilité. Cet effort collectif est calculé en fonction des quantités d’eau prélevées et des pollutions rejetées.
Les différentes redevances peuvent ainsi être organisées selon les différentes catégories d’usagers :
- Tous les habitants paient la redevance pour pollution domestique et la redevance pour prélèvement d’eau pour l’alimentation en eau potable. S’ils sont raccordés ou raccordables à l’égout, ils paient aussi la redevance pour modernisation des réseaux de collecte ;
- Les industriels paient les redevances pour pollution et modernisation des réseaux non domestiques et la redevance prélèvement d’eau pour l’industrie ;
- Les agriculteurs paient la redevance pour pollution par les activités d’élevages et la redevance pour prélèvement d’eau pour l’irrigation ;
- Les acheteurs de produits phytopharmaceutiques paient la redevance pour pollutions diffuses ;
- Les pêcheurs paient la redevance pour la protection des milieux aquatiques ;
- Les propriétaires d’ouvrages qui constituent un obstacle entre les deux rives d’un cours d’eau paient la redevance pour obstacle sur les cours d’eau ;
- Les personnes qui procèdent au stockage de tout ou partie du volume écoulé dans un cours d’eau en période d’étiage (retenue > 1 million de m3) paient la redevance pour stockage d’eau en période d’étiage.
Cet ensemble de redevances est sous-tendu par les principes « pollueur-payeur » et « préleveur-payeur ». Les contributions des différents usagers permettent d’alimenter le budget des agences de l’eau nécessaire à leurs interventions de protection de la ressource et des milieux. En contrepartie de ces redevances, ceux qui dépolluent, protègent ou économisent l’eau peuvent être aidés. Le programme d’interventions des agences, en retenant et hiérarchisant les actions à soutenir pour une période de 6 années, fournit un cadre incitatif pour dynamiser les actions et comportements des usagers favorables à la protection de l’eau.
Le sens initial du système des redevances des agences de l’eau est donc bien d’inciter à polluer moins, à prélever moins. De façon analogue, il est important de mentionner que l’article 9 de la directive-cadre sur l’eau adoptée en 20002 définit un principe de récupération des coûts par catégorie d’usage ou de pollution, sans toutefois que la récupération totale des coûts soit définie comme principe intangible.
Aujourd’hui, le système des redevances des agences de l’eau génère environ 2,2 milliards d’euros de recettes annuelles. Les usagers domestiques sont les principaux contributeurs (près de 83 % des recettes), l’industrie et l’agriculture contribuant à parts égales (6 % chacune).
Zoom sur le bassin Loire-Bretagne
Il est important en premier lieu d’avoir un aperçu des pressions opérées sur les masses d’eau (rivières, plans d’eau, nappes souterraines, estuaires et zones côtières) du bassin Loire-Bretagne. Des informations concernant l’état des lieux des masses d’eau du bassin et les volumes d’eau douce prélevés/consommés en moyenne sont données en annexe 1.
En ce qui concerne les redevances émises par l’agence de l’eau Loire-Bretagne, leur montant global (tous usages de l’eau confondus) s’est élevé à plus de 375 millions d’euros en 2023 dont plus de 279 millions en provenance de la facture d’eau (74,4%).

Le détail des taux de redevances actuellement en vigueur pour le bassin Loire-Bretagne est donné en annexe 2.
Selon la redevance, une modulation tarifaire peut intervenir selon un zonage donné ; par exemple, la redevance pour prélèvement s’appuie sur le zonage défini par les arrêtés préfectoraux pris dans chaque département du bassin, dressant la liste des communes et ressources en eau incluses dans les zones de répartition des eaux (marquées par un déficit quantitatif chronique).
Grâce à ces redevances, l’agence de l’eau apporte, dans le cadre de son programme d’intervention, des concours financiers (subventions) aux personnes publiques (collectivités territoriales…) ou privées (acteurs industriels, agricoles, associatifs…) qui réalisent des actions ou projets d’intérêt commun au bassin ayant pour finalité la gestion équilibrée des ressources en eau. Ces aides réduisent d’autant l’impact des investissements des collectivités, en particulier, sur le prix de l’eau. Elles représentent 75 % du budget annuel moyen de l’agence de l’eau. Les 25 % restants financent : la surveillance, les contributions versées à l’office français de la biodiversité (OFB) et à l’établissement public du Marais Poitevin (EPMP), le fonctionnement de l’agence de l’eau…

Les redevances ne constituent pas un produit fixe et suivent des variations conjoncturelles mais également structurelles dans une certaine mesure. La variation la plus importante est liée aux conditions climatiques : l’année 2022 avec ses longues périodes de chaleur et sécheresse a eu un impact sur certaines redevances dont l’assiette repose sur les volumes prélevés : irrigation, alimentation en eau potable. Autre exemple : les produits phytosanitaires dont l’usage est très variable d’une année à l’autre en fonction de la météorologie mais aussi de l’évolution des réglementations. Les écarts d’une année à l’autre restent cependant modérés, la répartition des redevances restant essentiellement assise sur les usagers domestiques. Là où on pourrait souligner l’absence d’impact visible du principe pollueur-payeur ou préleveur –payeur, il ne faut cependant pas négliger l’avantage essentiel que procure cette stabilité des recettes : la visibilité sur le financement des interventions des agences de l’eau avec la construction de maquettes financières pluriannuelles (6 ans) fiables.
À terme cependant, la baisse tendancielle de la consommation d’eau va entraîner une diminution des volumes facturés et de facto, des redevances collectées. Le maintien du taux de recettes passera nécessairement par une hausse du taux de redevances ou l’établissement de nouvelles redevances.
3. Les dernières évolutions fiscales ; une occasion manquée
La loi de finances pour 2024 (article 101) entraîne de nombreux changements dans le système des redevances des agences de l’eau. La finalisation de cet ambitieux projet a cependant été marquée par l’annonce de l’abandon des hausses de redevances prévues pour l’agriculture.
3.1 Des modulations en fonction des performances sur les usages domestiques
La redevance pour pollution de l’eau ainsi que celle pour modernisation des réseaux de collecte disparaissent au profit d’une redevance sur la consommation d’eau potable et de deux redevances basées sur la performance des services d’eau et d’assainissement (dues par les collectivités). Ces redevances seront modulées par des coefficients, dont les valeurs seront fixées par les agences de l’eau (taux de fuites du réseau, connaissance du réseau, coefficient d’efficacité, système d’autosurveillance…). Ce choix de la performance vise les collectivités car ce sont elles qui sont responsables des investissements et non pas les consommateurs. On peut évidemment s’attendre à une répercussion sur les factures d’eau.
Concernant les usages pour l’industrie, de la même manière que pour les usages domestiques, la redevance pour modernisation des réseaux sera supprimée et celle sur la consommation d’eau potable créée. Cette dernière sera installée sans plafonnement ni dégressivité sur l’ensemble des volumes achetés, ce qui localement peut entraîner des hausses massives.
3.2 Une indexation sur l’inflation
Le plafond du tarif de la redevance pour consommation d’eau potable est désormais indexé à l’inflation ; un forfait par habitant applicable est prévu (minimum 50 m3, maximum 70)
3.3 Des relèvements de taux pour les redevances prélèvement
Concernant la redevance prélèvement, les taux plafonds ont été rehaussés et des taux planchers sont créés pour les prélèvements eau potable, industriels et refroidissement. L’objectif recherché était de renforcer le signal prix dans un contexte de raréfaction de l’eau et, au passage, de corriger des différences de traitement. Initialement prévue pour concerner l’ensemble des usagers, l‘application de ces hausses aux usagers agricoles a cependant été différée.
3.4 Une augmentation de la redevance pollution diffuses différée
Pour rappel, la redevance pour pollution diffuse est modulée selon le niveau de toxicité et de dangerosité des substances utilisées. L’augmentation du taux de redevances associé aux pesticides les plus nocifs pour la santé et/ou l’environnement initialement prévue était déjà modérée mais cette option a été reportée au mieux à 2025 dans le cadre d’une trajectoire à négocier.
Le secteur agricole a donc été épargné alors que les autres redevables du secteur économique vont voir leur contribution augmenter significativement ; on estime ainsi que l’industrie devrait apporter 55 millions d’euros supplémentaires, 35 millions essentiellement à travers la redevance sur la consommation d’eau potable et 20 millions du fait de l’introduction des taux planchers. De plus, la mise en œuvre des « planchers » pour les redevances pour prélèvement pour les usages de refroidissement industriels (conduisant à une restitution d’eau au milieu supérieure à 99 %) permettra de disposer d’environ 100 M€ supplémentaires. Cette enveloppe devrait essentiellement peser sur EDF.
Ces évolutions s’insèrent dans un besoin de financement du plan eau annoncé par le Président de la République le 30 mars 2023 et chiffré à 475 M€ additionnels pour les budgets des agences de l’eau. C’est essentiellement une fiscalité accrue prélevée par les agences de l’eau qui devra assurer ce financement additionnel.
4. Vers une fiscalité plus efficace
C’est dans ce contexte que le débat sur l’augmentation des redevances prend place au sein des instances de bassin et rencontre plusieurs interrogations posées par l’utilité de la fiscalité pour les transitions écologiques, notamment dans le secteur agricole.
4.1 Un besoin de rééquilibrage entre usagers
L’augmentation éventuelle de redevances sur le secteur domestique ne peut plus aller de soi : elles représentent déjà 23 % de la facture d’eau ; les efforts consentis pour la réduction de consommation doivent aussi être visibles sur la facture ; cette question est indissociable des réflexions sur la tarification (tarification progressive, sociale, saisonnière…). Et les usagers domestiques concentrent l’essentiel des contributions au budget des agences de l’eau.
Il faut pouvoir également préserver la capacité des services d’eau et d’assainissement à investir. De manière générale, la part des subventions des agences de l’eau visant le « petit cycle » de l’eau (services publics d’eau et d’assainissement) n’a cessé de baisser en 20 ans. Pourtant, les besoins annuels tous réseaux confondus sont conséquents : les collectivités devraient donc investir 3,2 milliards d’euros de plus qu’elles ne le font actuellement ; ce chiffre monte à 4,6 milliards si l’on prend en compte les besoins liés aux nouveaux polluants et ceux liés à la séparation des eaux pluviales (source : UIE, Union des industries de l’eau).
4.2 Une redevance biodiversité absente du paysage
Les agences se sont construites sur un principe simple qui vaut slogan : « l’eau paie l’eau ». Mais depuis 2016 et la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, il est devenu « l’eau et la biodiversité paient l’eau et la biodiversité ». Force est cependant de constater que la biodiversité ne bénéficie pas de recettes en face des dépenses consenties par les agences de l’eau, au premier rang desquelles le financement de l’Office français de la biodiversité (15 % du budget des agences), dont 80 % des ressources dépendent des redevances sur l’eau collectées par les agences.
Depuis plusieurs années des réflexions sont donc menées pour introduire une nouvelle redevance qui financerait de façon spécifique la biodiversité ; une proposition très aboutie prenant en compte l’artificialisation des sols (projetant un reversement d’une partie de la taxe d’aménagement) n’a finalement pas été retenue dans la loi de finances pour 2024.
4.3 Des redevances pollution peu efficaces
Même si la fiscalité ne constitue pas un outil à même de résoudre à lui seul les problèmes de pollution locale des ressources en eau, ce levier apparaît insuffisamment mobilisé.
Les taxes ciblant les émetteurs de substances polluantes de l’eau ne sont pas fixées à des niveaux suffisants pour réduire significativement les pollutions et n’en couvrent pas l’intégralité (la pollution par les engrais minéraux n’est pas couverte) (Cf Cour des comptes : « appliquer plus strictement le principe pollueur –payeur »3).
Par ailleurs, des polluants majeurs sont encore absents du système : micropolluants (médicaments), microplastiques … Il n’y a donc pas de signal prix pour lutter efficacement contre ces pollutions émergentes.
4.4 Un besoin d’effort de tous les secteurs
Alors que les sollicitations sur les budgets des agences de l’eau s’intensifient, notamment pour accroître les soutiens au secteur agricole comme sur les mesures agro-environnementales et climatiques, le besoin d’une contribution de chaque usager au regard de son impact en terme quantitatif ou qualitatif sur les ressources en eau est largement porté au sein des comités de bassin. Le secteur agricole se trouve ainsi au cœur des discussions, avec en réaction le gel des contributions des agences de l’eau Fonds hydraulique agricole, prévu par le Plan eau. Ce dernier doit notamment soutenir la rénovation du patrimoine hydraulique d’irrigation, des projets de retenues de substitution ou d’économies d’eau.
Conclusion
Les agences de l’eau, dans leur mission de protection de l’eau et des écosystèmes aquatiques, mobilisent plusieurs leviers d’intervention : la connaissance et la surveillance de ces milieux pour l’établissement de diagnostics solides et partagés ; la planification des actions prioritaires et la définition des objectifs dans un cadre réglementaire (SDAGE) ; la sensibilisation et la communication autour des enjeux de qualité et de sobriété ; l’appui financier et technique aux projets sur les territoires (le programme d’intervention) et le levier fiscal. Si ce dernier ne joue qu’un rôle direct limité vis-à-vis de la réduction des pollutions ou de la consommation d’eau, le produit des redevances intégralement affecté au budget des agences de l’eau permet avant tout le financement d’investissements essentiels pour la qualité des milieux, afin d’accroître la résilience des territoires dans un contexte de dérèglement climatique.
Annexe 1 : Extrait de l’état des lieux du bassin Loire-Bretagne -décembre 2019
- Plus de 50 % des masses d’eau-cours d’eau) sont concernées par un risque, qu’il soit lié à l’hydrologie, à la morphologie des cours d’eau ou aux obstacles à l’écoulement. Le risque lié aux pesticides concerne quant à lui 48 % des masses d’eau. Les apports de macropolluants constituent encore un risque pour 29 % des masses d’eau.
- Pour les plans d’eau, la pression liée à l’apport en nutriments, particulièrement en phosphore, est le risque dominant.
- 42 % des nappes, soit 61 masses d’eau sont en risque qualitatif, 23 le sont du seul fait des nitrates, 12 du fait conjugué des nitrates et des pesticides et 11 du seul fait des pesticides.
12 % des nappes, soit 18 nappes, sont en risque quantitatif. - Pour les estuaires et les eaux côtières, la pression liée aux échouages d’ulves est la cause principale du risque.


En millions de m3 | ||
Prélèvements | Consommation | |
AEP | 961 | 162 |
Agriculture | 556 | 556 |
Électricité | 1 601 | 213 |
Industrie | 141 | 10 |
Total | 3 259 | 941 |
Annexe 2 : Taux de redevances bassin Loire-Bretagne


- Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques – https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000649171. [↩]
- Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32000L0060. [↩]
- Rapport 2015 de la Cour des Comptes : les agences de l’eau et la politique de l’eau , une cohérence à retrouver https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/112-RPA2015-agences-et-politique-de-l-eau.pdf. [↩]
Table des matières