Les textes de procédure s’appliquent immédiatement aux instances en cours sauf si…

Note sous Conseil d’Etat, SSR., 18 juin 2014, Société Mounou, requête numéro 376113 ; Conseil d’Etat, SSR., 18 juin 2014, Société Batimalo, requête numéro 376760


Date de fraîcheur: Juin 2014





L’importante réforme du contentieux de l’urbanisme réalisée par l’ordonnance n° 2013‑638 du 18 juillet 2013 est entrée en vigueur le 19 août 2013 conformément aux dispositions de son article 5. Si cela ne soulève aucune difficulté de principe quant aux instances introduites postérieurement, la réalité est plus complexe en ce qui concerne son application aux contentieux déjà formés à cette date. Compte tenu de l’importance de cette matière dans le prétoire du juge administratif, les enjeux jurisprudentiels étaient conséquents et la jurisprudence divergente1.

Pour permettre son unification sur ces questions qui sont susceptibles de se répéter, le législateur a instauré la faculté pour les juges du fond de saisir le Conseil d’Etat statuant au contentieux d’une demande d’avis afin de les éclairer sur le droit applicable2. Ainsi, il est possible de limiter les conflits et divergences prétoriennes d’interprétation dans un bref délai ce qui est de nature à assurer une bonne administration de la Justice.

C’est dans ce cadre que le Tribunal administratif de Pau a saisi la Haute juridiction d’une demande d’avis contentieux3 tendant à déterminer les modalités d’entrée en vigueur des dispositions des nouveaux articles L.600‑1‑2, L.600‑1‑3, L.600‑5 et L.600‑7 du code de l’urbanisme.

La Cour administrative d’appel de Nantes a utilisé la même procédure4 afin d’être éclairée sur ce point en ce qui concerne les instances engagées à la suite d’une voie de recours contre un jugement antérieur.

Les 1ère et 6e sous-section du contentieux du Conseil d’Etat n’ont pas joint les instances5 mais, par deux avis contentieux du même jour, ont rendu à l’attention des juges du fonds un vade mecum de l’entrée en vigueur des dispositions nouvelles de procédure en matière administrative. Ces solutions s’appuyaient sur le précédent de la redéfinition de l’intérêt à agir des associations opérée par le législateur en 20066 et sur l’absence d’utilisation de la nouvelle rédaction de l’article L.600‑5 du code de l’urbanisme dans une récente affaire de cassation7.

1°) Le contentieux des autorisations d’urbanisme est un domaine atypique. Si formellement, il s’agit principalement de litiges portant sur la seule légalité d’actes administratifs opposant leur auteur et un tiers, formant un recours pour excès de pouvoir, c’est en réalité un contentieux subjectif tripartite. En effet, le bénéficiaire de l’autorisation va voir celle-ci contestée par un voisin qui pourra être animé par des motivations bien éloignées du seul respect de la légalité car les enjeux sociaux et économiques sont majeurs8. Celles-ci peuvent résulter d’une volonté de préserver son cadre de vie, de nuire, ou de faire monnayer un éventuel désistement ; on parle ainsi de recours « mafieux »9.

Pour résoudre cette problématique, deux solutions étaient envisageables. La première constituait à donner aux juridictions administratives les moyens de leurs ambitions afin que tout litige en la matière soit jugé dans un très bref délai10. La seconde se concentrait sur la réduction des possibilités de contentieux ; c’est cette dernière approche qui a été privilégiée par les pouvoirs publics.

Dans le but de limiter les recours, et les abus qui peuvent en résulter, les autorités normatives sont intervenues à de multiples reprises afin de proroger la validité des permis contestés11, de réviser l’office du juge en lui imposant de vider le litige12, de limiter les possibilités de soulever des exceptions d’illégalité à l’encontre de certains actes réglementaires13 ou même de réduire les possibilités d’action des associations14. Ceci s’est toutefois avéré être insuffisant pour désengorger les juridictions administratives et limiter efficacement les flux de recours.

Le président Labetoulle a ainsi été chargé, avec un groupe de travail ad hoc, par la ministre de l’Egalité des territoires et du Logement d’étudier les possibilités d’évolution en la matière. Par un rapport remis le 25 avril 2013, il a été suggéré de multiples changements procéduraux15 qui ont été mis en œuvre dans des délais d’une rare brièveté. C’est ainsi que sur habilitation du Parlement du 1er juillet 201316, une ordonnance du 18 juillet 201317 et un décret du 1er octobre 201318 ont été adoptés. Ceux-ci modifient les possibilités de recours à l’encontre des autorisations d’urbanisme et font évoluer l’office et les pouvoirs du juge dans ce domaine et les demandes d’avis portaient sur leur applicabilité à des litiges pendants.

2°) Si les avis rendus par le Conseil d’Etat statuant aux contentieux n’ont pas formellement l’autorité de chose jugée et ne lient pas les juges du fond, ils ont, en réalité, une forte autorité morale puisqu’ils déterminent largement le sort du moyen ou des conclusions dont ils sont l’objet19 et préfigurent clairement la position qu’adoptera le juge suprême20. Toutefois, le juge du fond peut parfaitement se fonder sur des motifs différents du fait d’une évolution du litige intervenue postérieurement à l’avis sollicité21.

Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif de Pau et devant la Cour administrative d’appel de Pau ont été initiées dans le cadre de recours pour excès de pouvoir dirigés contre des autorisations d’urbanisme. Or, en excès de pouvoir, le juge apprécie différemment, sur un plan temporel, la recevabilité de l’introduction d’une requête et l’office du juge quant au traitement de celle-ci. Normalement, la légalité d’un acte contesté s’apprécie exclusivement suivant le droit en vigueur à sa date d’édiction22. En cas d’illégalité, l’annulation s’impose si le moyen est invoqué23 ; toutefois, le dispositif créé par l’ordonnance du 18 juillet 2013 permet au juge administratif de surseoir à statuer en autorisant la régularisation du « vice » constaté24 ce qui a tendance à se rapprocher des mécanismes du plein contentieux administratif25.

De même, il a été autorisé la formulation de conclusions reconventionnelles aux fins de condamnation à des dommages et intérêts à la charge de requérants malveillants au profit du bénéficiaire de l’autorisation contestée. Une telle possibilité a toujours été auparavant réservée au juge de pleine juridiction26.

La réforme opérée en 2013 instaure donc un rapprochement de l’office et des pouvoirs du juge de l’excès de pouvoir, en matière d’urbanisme, avec ceux du juge de plein contentieux. Cette tendance textuelle s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel en ce sens mais va bien au delà et pourrait préfigurer de multiples évolutions prétoriennes.

3°) Le recours pour excès de pouvoir voit également sa recevabilité appréciée à la date à laquelle le juge est saisi27. C’est donc la date mentionnée de réception d’un nouvel acte introductif d’instance sur les registres du greffe de la juridiction qui permet d’apprécier les règles de forclusion et le fait que le requérant dispose d’un intérêt lui conférant qualité pour agir.

Au cas présent, l’article L.600‑1‑2 du code de l’urbanisme, créé par l’ordonnance du 18 juillet 2013, restreint l’intérêt donnant qualité pour agir devant le juge administratif de l’excès de pouvoir contre les autorisations d’urbanisme des personnes autres que les personnes publiques intéressées et les associations28.

Il convient de préciser qu’une telle norme est susceptible d’intervenir dans les instances en cours et, de ce fait, ne peut en changer normalement l’issue compte tenu de l’applicabilité possible de l’article 6 §.1 de la Convention européenne des droits de l’Homme29. Le droit européen pose donc ici une contrainte forte, non de sécurité juridique au sens classique du terme, mais d’équité ; le « fait du Prince » ne peut justifier de donner satisfaction à la puissance publique dans un procès en cours sauf en cas d’impérieux motif d’intérêt général30.

Par son avis Société Mounou, le Conseil d’Etat admet la seule interprétation qui soit à la foi garante de l’équité du procès et de la logique de l’excès de pouvoir. Si, l’intérêt à agir doit s’apprécier à la date d’introduction d’une requête, il est logique que cela soit les règles alors applicables qui soient mises en œuvre et non une règle postérieure.

Toutefois on notera avec intérêt une subtilité propre à la matière administrative que le Conseil d’Etat prend soin de préciser. En effet cette règle nouvelle s’applique aux recours dirigés contre « les décisions intervenues après leur entrée en vigueur » ((Considérant n° 3 de l’avis n° 376113.)). Le choix du féminin n’est pas anodin car il vise les « décisions » et non les « recours ». Ceci signifie qu’une décision administrative constituant une autorisation d’urbanisme, intervenue avant le 19 août 2014 mais dont le recours n’aura été enregistré que postérieurement à cette date sera régie par la loi procédurale ancienne. Ceci pourrait surprendre d’un premier abord et semblerait contraire à la lettre de la loi nouvelle et un tel choix pourrait apparaître comme une « coquille » involontaire31, il n’en n’est rien32. Il est en réalité la résultante d’une « bonne administration de la Justice » et d’une volonté d’équité afin de ne pas pénaliser les requérants qui auraient introduit un recours gracieux entre-temps ou qui se fieraient aux éventuelles indications formulées par l’administration quant aux voies et délais de recours33.

Ces règles ne sont néanmoins pas intégralement transposables pour l’exercice des voies de recours car l’intérêt à agir et l’ouverture de la voie de droit s’apprécient différemment en cause d’appel34 puisque ceux-ci sont analysés au regard du dispositif du jugement contesté35 à la date de sa lecture et non au regard de l’acte administratif contesté. Ainsi, le Conseil d’Etat a pu juger que le décret du 24 juin 200336, qui restreint les possibilités d’interjeter appel à l’encontre de certains jugements rendus par les tribunaux administratifs, pouvait parfaitement s’appliquer aux demandes qui ont été introduites devant les premiers juges avant son entrée en vigueur37. Dès lors, la même solution semble ici topique et les dispositions de la réforme du contentieux de l’urbanisme, trouvent application fermant par là-même la voie de l’appel à l’encontre des jugements statuant sur les recours pour excès de pouvoir dirigés contre certaines autorisations d’urbanisme38.

4°) En revanche, les réformes de procédures touchant aux pouvoirs du juge ou à son office ne voient pas d’obstacle de principe à une application immédiate et généralisée.

C’est ainsi que le Conseil d’Etat avait jugé que la loi du 8 janvier 199539, qui autorise le prononcé d’injonctions par le juge administratif aux fins de prévention de l’inexécution de ses décisions, était parfaitement applicable aux instance engagées avant son entrée en vigueur40.

En matière d’urbanisme, le législateur a souhaité « neutraliser » le principe d’économie des moyens41 et a imposé au juge de l’excès de pouvoir de statuer sur l’ensemble des moyens qui apparaissent, en l’état de l’instruction, fondés. L’article 43 de la loi Solidarité et renouvellement urbains, prévoyant l’entrée en vigueur de ces dispositions un mois après leur publication au Journal officiel, étaient donc applicables aux instances pendantes de la volonté expresse du législateur42.

Cette applicabilité immédiate des règles de procédure nouvelles aux instances pendantes en la matière est néanmoins tempérée lorsque l’évolution opérée résulte de la jurisprudence elle-même. En effet, les exigences de sécurité juridique et d’accessibilité de la norme imposent que les justiciables aient connaissance de la règle nouvelle afin d’en tenir compte. C’est ainsi qu’un différé d’application peut être mis en œuvre aux seules instances introduites postérieurement à la lecture du revirement de jurisprudence en question43.

Mais ici, la réforme est textuelle et il était donc logique que la Haute assemblée constate que les nouvelles règles relatives à l’office et aux pouvoirs du juge, issues des articles L.600‑5, L.600‑5‑1 et L.600‑7 du code de l’urbanisme dans leur rédaction désormais en vigueur, soient susceptibles d’être mis en œuvre à la demande des parties ou, le cas échéant d’office, dans toutes les instance pendantes.

Ce faisant, il appartient aux parties qui le souhaiteraient d’invoquer la faculté de sursis à statuer juridictionnel aux fins de régularisation administrative de l’autorisation contestée44, de formuler des demandes indemnitaires pour allocation de dommages et intérêts à l’encontre du requérant45 ou même de solliciter une annulation partielle avec une faculté de régularisation ultérieure46.

La seule contrainte à l’intervention de telles règles nouvelles en cours d’instance est ici formelle et tient aux exigences de loyauté de l’instance et de respect du contradictoire. Elle implique uniquement que lorsque le juge relève un moyen d’office47 ou lorsqu’une partie soulève à ce titre des moyens ou conclusions nouvelles, ils puissent être discutés par les parties, le cas échéant, par une réouverture de l’instruction si celle-ci était auparavant close.

Comme il apparaît désormais clairement que les nouvelles du procès administratif d’urbanisme sont entrées en vigueur, il semble requis d’observer avec la plus grande prudence l’évolution de leur application. En effet, le rapprochement de l’office du juge de l’excès de pouvoir avec celui du juge du plein contentieux augure de multiples difficultés de mise en œuvre qu’il appartiendra à la jurisprudence de résoudre. Si le Conseil d’Etat, par ses deux avis, apporte des précisions utiles sur les conditions d’entrée en vigueur de la réforme du contentieux de l’urbanisme, il soulève également de nombreuses interrogations…

Didier Girard

Docteur en droit public Rédacteur en chef adjoint de la Revue générale du droit Wissenschaftlicher Mitarbeiter (Universität des Saarlandes)

  1. CAA Marseille, 3 octobre 2013, Consorts R., n° 11MA04815, concl. Revert AJDA 2013 p. 2392. ; TA Toulon, 19 décembre 2013, Franzini, n° 13‑00797, concl. Gautron AJDA 2014 p. 300. []
  2. Article L.113‑1 du code de justice administrative. []
  3. TA Pau, 11 février 2014, Société Mounou, n° 12‑1826. []
  4. CAA Nantes, 21 mars 2014, Société Batimalo et autres, n° 12NT02598-02599. []
  5. Sur cette possibilité : Conseil d’Etat, Section, avis, 29 mai 1992, Ferrand, requête n° 135212. []
  6. Loi n° 2006‑872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, JO p. 10662 ; Conseil d’Etat, SSR., 11 juillet 2008, Association des amis des paysages bourganiauds, requête n° 313386, concl. Courreges AJDA 2008 p. 2025. []
  7. Conseil d’Etat, SSR., 9 avril 2014, Commune de Saint-Martin-de-Vinoux, requête n° 338363. Mais cette espèce ne peut être transposée en l’état dans la mesure ou il s’agissait ici de l’examen d’un moyen de cassation soulevé d’office. []
  8. On constatera d’ailleurs, avec regret, que les délais de jugement en la matière sont sans rapport avec les enjeux ; l’usage des procédures de référé n’étant ici qu’une réponse partielle. En effet, certains acteurs de mauvaise foi ont tout intérêt à ce que l’instance soit la plus longue possible et le bénéficiaire ne dispose d’aucun moyen certain d’obtenir un jugement rapide hormis la discrète voie ouverte par l’article R.112‑2 du code de justice administrative. []
  9. L’expression, bien que consacrée, n’apparaît pas très heureuse. []
  10. Il avait été évoqué le fait qu’un litige d’urbanisme se devait d’être jugé en moins d’une année par niveau de juridiction afin que le Conseil d’Etat se prononce, le cas échéant, dans les 36 mois. []
  11. A défaut, ceux-ci devenaient caducs avant que le juge administratif se prononce sur les mérites des recours. Il appartenait alors au pétitionnaire d’en solliciter un nouveau en espérant que la réglementation n’ait pas changé et que les requérants ne réitèrent pas leur recours ; désormais cf. article R.424‑19 du code de l’urbanisme. []
  12. Article L.600‑4‑1 issu de l’article 3 de la loi n° 2000‑1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JO p. 19777. []
  13. Article L.600‑1 issu de l’article 3 de la loi n° 94‑112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction, JO p. 2271. []
  14. La finalité de l’article L.600‑1‑1 du code de l’urbanisme est de lutter contre les associations de « circonstances » qui se trouvent en réalité le « faux-nez » de personnes privées. []
  15. D. Labetoulle (coord.), Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, Rapport remis le 25 avril 2013, 40 p., <http://www.territoires.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_Labetoulle.pdf>. []
  16. Loi n° 2013‑569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction, JO p. 10985. []
  17. Ordonnance n° 2013‑638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme, JO p. 12070. []
  18. Décret n° 2013‑879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme, JO p. 16355. []
  19. Il sera fait ici abstraction des dispositions de l’article R.222‑1 6° qui confèrent de facto à ces avis une autorité similaire à celle d’une décision passée en force de chose jugée. []
  20. Conseil d’Etat, avis, 4 novembre 1992, Sté Lorenzy-Palanca, requête n° 138380 ; CAA Lyon, 5 avril 1993, Société Lorenzy-Palanca, requête n° 90LY00810 ; Conseil d’Etat, SSR., 6 mai 1996, Ministre du Budget c. Lorenzy-Palanca, requête n° 148503. []
  21. Conseil d’Etat, SSR., 7 juillet 2000, Clinique chirurgicale Coudon, requête n° 199324. []
  22. Conseil d’Etat, Sect., 22 juillet 1949, Société des automobiles Berliet, Rec. p. 367. []
  23. Il doit être précisé que certaines illégalités « mineures » peuvent ne pas donner lieu à une annulation contentieuse et se limiter à une simple sanction morale ; cf. Conseil d’Etat, Ass., 23 décembre 2011, Danthony et autres, Rec. p. 649, GAJA n° 118. []
  24. Article L.600‑5 du code de l’urbanisme. []
  25. Conseil d’Etat, Assemblée, 21 mars 1947, Compagnie générale des eaux et Conseil d’Etat, Assemblée, 21 mars 1947, Veuve Aubry, Rec. p. 122, obs. G. Jèze RDP 1947 p. 198, GAJA n° 58. []
  26. Conseil d’Etat, Section, 24 novembre 1967, Noble, Rec. p. 443, concl. J. Baudouin D. 1968 p. 142. []
  27. Conseil d’Etat, 6 octobre 1965, Marcy, Rec. p. 493. []
  28. Pour les associations ; cf. article L.600‑1‑1 du code de l’urbanisme. []
  29. Cour EDH, 26 mars 1992, Editions Périscope c. France, req. n° 11760/85. []
  30. Cour EDH, Grande chambre, 28 octobre 1999, Zielinski, Pradal, Gonzalez et autres c. France, req. n° 24846/94 et 34165/96. []
  31. Ce qui ne pourrait que surprendre eu égard au soin qui est apporté à la rédaction des décisions contentieuses qui ont vocation à être publiées au Recueil Lebon. []
  32. Ainsi, l’arrêt de Section Association des amis des paysages bourganiauds précitée est rédigé en des termes identiques. []
  33. Article R.421‑5 du code de justice administrative. []
  34. Le pourvoi en cassation est, quant à lui, toujours ouvert. Cf. article L.821‑1 du code de justice administrative sauf lorsque le Conseil d’Etat est saisi autrement de l’affaire ; CE Ass., 7 février 1947, D’Aillières, Rec. p. 50, concl. R. Odent et note M. Waline RDP 1947 p. 68, GAJA n° 57. []
  35. Conseil d’Etat, Section, 13 décembre 2002, Morez, Rec. p. 457. []
  36. Décret n° 2003‑543 du 24 juin 2003 relatif aux cours administratives d’appel et modifiant la partie Réglementaire du code de justice administrative, JO p. 10657. []
  37. Conseil d’Etat, SSR., 17 décembre 2003, Meyet et autres, requête n° 258253, obs. J.‑P. Markus AJDA 2004 p. 712. []
  38. Sont ici visées, pour une période allant jusqu’en 2018, les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation et les permis d’aménager un lotissement lorsque la commune en cause se trouve dans une zone de « difficulté d’accès au logement » (article 232 du code général des impôts). []
  39. Loi n° 95‑125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, JO p. 2175. []
  40. Conseil d’Etat, SSR., 27 mars 1995, Heulin, requête numéro 104274, Rec. p. 141 ; Conseil d’Etat, Assemblée, 26 mai 1995, Etna et ministre de l’Outre-mer, n° 167914 et 168932, Rec. p. 213, concl. Scanvic RFDA 1996 p. 66. []
  41. Loi n° 2000‑1208 du 13 décembre 2000 op. cit. []
  42. Conseil d’Etat, avis, 21 décembre 2001, Société Thierry Sabine et autres, n° 230526. []
  43. Pour un exemple récent : Conseil d’Etat, Assemblée, 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, requête n° 358994. []
  44. Article L.600‑5 du code de l’urbanisme. []
  45. Article L.600‑7 du code de l’urbanisme. []
  46. Article L.600‑5‑1 du code de l’urbanisme. []
  47. Article R.611‑7 du code de justice administrative. []

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