Une liste de candidats à une élection qui est frauduleusement composée ne peut recueillir de suffrages… même aux risques et périls des candidats !

Note sous CE Sect., 4 février 2015, Élections municipales de Vénissieux, n° 385.555, 385.604 et 385.613


Date de fraîcheur: mars 2015





C’est dans un climat politique particulièrement tendu que les élections municipales de Vénissieux (commune alors située dans le département du Rhône) eurent lieu les 23 et 30 mars 2014 donnant lieu à une « quadrangulaire ».

En effet, l’une des listes de candidats était contestée dès l’origine dans la mesure où il apparaissait que certains de ses membres n’auraient pas donné leur accord pour y figurer. Saisi par la voie d’un référé-liberté, le juge des référés du Tribunal administratif de Lyon avait alors jugé que dès lors que le préfet de département avait procédé à l’enregistrement de ladite liste, il n’appartenait qu’au juge de l’élection de statuer ultérieurement sur ce point (TA Lyon, ord., 26 mars 2014, M. Girard).

Après la tenue des élections, le Tribunal administratif de Lyon fut saisi d’une protestation formée par M. Girard, candidat malheureux « divers droite », et d’un déféré du préfet du Rhône. Cette juridiction y fît droit et par un jugement du 7 octobre 2014 (TA Lyon, 7 octobre 2014, M. Girard et Préfet du Rhône, n° 14‑0236714‑02387) en prononçant non seulement l’annulation de l’intégralité des opérations électorales, mais également l’inéligibilité de deux élus avec suspension immédiate de leurs mandats et cela nonobstant l’exercice des voies de recours du fait de « manœuvres frauduleuses ».

Le Conseil d’État sera alors saisi de trois requêtes d’appel. Les deux premières requêtes étaient présentées par des élus extérieurs aux manœuvres sanctionnées par les premiers juges : le maire de Vénissieux, élue sur une liste soutenue par le Parti communiste français (Requête n° 385.555), et deux candidats élus sur une liste investie par le Parti socialiste (Requête n° 385.613). Une troisième requête avait été formée par les deux élus dont les agissements étaient à l’origine de l’annulation des opérations électorales et du prononcé de leur inéligibilité (Requête n° 385.604). Les trois requêtes étant dirigées contre un unique jugement statuant sur les mêmes opérations électorales, le Conseil d’État en prononça la jonction comme cela est d’usage en la matière.

En réalité, l’examen de ces appels en formation solennelle de Section se justifiait du fait des nombreuses questions incidentes qui étaient ici soulevées.

En premier lieu, il était contesté par certains des appelants le fait que le Tribunal administratif de Lyon ait pu se fonder sur des pièces de procédure qui étaient anonymes ce qui soulevait un problème de régularité du jugement de première instance au regard du principe du contradictoire ; il est en effet particulièrement délicat de réfuter un témoignage anonyme.

En deuxième lieu, la question de la présence même de « manœuvres électorales » était discutée par M. Benedetti et Mme Gagon qui avaient été sanctionnés à ce titre et la Haute juridiction a dû rechercher, en raison de sa qualité de juge d’appel (Articles L.249 du code électoral et R.321‑1 du code de justice administrative), si celles-ci étaient réellement constituées.

Enfin, en troisième et dernier lieu, le juge administratif suprême se devait de déterminer les conséquences à tirer des manœuvres en cause au regard des nouvelles dispositions de l’article L.118‑4 du code électoral qui permettent le prononcé d’une inéligibilité en cas de manœuvre électorale d’une particulière gravité.

Après avoir précisé l’office du juge administratif lorsque des pièces anonymes sont utilisées dans une telle procédure, cette solution étant d’ailleurs largement utilisable au delà de la seule matière électorale, le Conseil d’État va confirmer le jugement du Tribunal administratif de Lyon sur l’essentiel de son dispositif à l’exception de l’inéligibilité de l’une des colistières de M. Benedetti dont l’instruction a pu démontrer qu’elle était étrangère aux manœuvres opérées.

1°) Pour prononcer l’annulation des opérations électorales, les premiers juges ont constaté qu’une enquête préliminaire avait été ordonnée par le procureur de la République près le Tribunal de Grande instance de Lyon à la suite d’une information faite par le préfet du département du Rhône (La commune de Vénissieux relevait de ce département avant la création de la Métropole de Lyon au 1er janvier 2015) et de signalements formulés par divers candidats et par le Front national. La liste conduite par M. Benedetti était en effet contestée avant même la tenue du premier tour du fait des modalités dans lesquelles celle-ci avait été constituée (Le Monde daté du 27 février 2014).

Dans ce cadre, les services de police judiciaire ont été amené à procéder à de multiples investigations (Celles-ci sont à ce jour toujours en cours) dont l’audition des membres de la liste conduite par M. Benedetti. L’enquête pénale a ainsi pu déterminer que sur les 49 candidats de cette liste, 19 membres –au moins- avaient été induits en erreur par M. Benedetti et son équipe qui s’étaient alors présentés comme ayant bénéficié d’une investiture par le Front national ce qui était faux. De plus M. Benedetti avait été auparavant exclu de ce mouvement (Le Progrès du 11 juillet 2011) et le mouvement associatif qu’il dirigeait a été dissous par décret en conseil des ministres (Décret du 25 juillet 2013 portant dissolution d’une association, JO p. 12617 ; CE, 30 décembre 2014, Association l’« Œuvre française », n° 372322).

Mais si les services de la préfecture du Rhône ont bien versé au dossier de l’instruction administrative certains des documents de la procédure judiciaire, cela n’a été que sous une forme partiellement anonymisée (Le rapporteur public près la Section du contentieux du Conseil d’État a d’ailleurs estimé avec une certaine malice qu’il était parfaitement possible de reconstituer la plus grande part des identités des personnes auditionnées). Il était en appel contesté la régularité du jugement entrepris de ce chef pour méconnaissance du principe du contradictoire.

Or, cela apparaissait comme utile pour la solution du litige devant le Conseil pour les appelants car si ces pièces étaient écartées des débats, il n’y avait pas de réelle preuve des manœuvres ce qui aurait pu alors justifier la réformation du jugement et le rejet des conclusions aux fins d’annulation des opérations électorales. Mais les pièces seront ultérieurement versées sous une forme non anonyme au dossier de procédure d’appel à la demande du Conseil d’État exerçant ses pouvoirs d’instructions (CE, 1er mai 1936, Couëspel du Mesnil, Rec. p. 485 ; CE Ass. 28 mai 1954, Barel, concl. Letourneur Rec. p. 308).

Toutefois, la question de la régularité du jugement entrepris primant celle de son bien fondé, le Conseil d’État se devait de nécessairement trancher ce point sauf à satisfaire les appelants sur le fond directement (CE, 19 juin 1967, Camys, n° 63107, Rec. p. 906).

La question de l’admission de pièces anonymes n’a jamais été simple à trancher car si elle est de nature à bouleverser les règles régissant l’administration de la preuve, elle est également de nature à permettre la sauvegarde de l’intégrité de certains témoins, notamment en matière pénale (Articles 706‑57 et s. du code de procédure pénale ; M. Schwendener, « L’action de la police judiciaire confrontée à l’exigence de loyauté », AJ Pénal 2005 p. 267).

Or, le Conseil d’État va écarter ce moyen d’appel au motif que, dans les circonstances de l’espèce, il demeurait possible de discuter largement du contenu des témoignages et de leur valeur. Mais cela ne saurait être généralisé à tout le contentieux administratif et résulte de la configuration très particulière de l’espèce.

En effet, au cas présent, il convient de noter que si l’audition de 19 personnes avait été très largement anonymisée, l’identité de ces personnes était nécessairement connue de M. Benedetti puisqu’il s’agissait de ses propres colistiers ! Il était donc parfaitement possible de discuter du bien fondé de ses témoignages quand bien même ils étaient anonymes. Au surplus, on constatera qu’aucun appelant n’a demandé au Tribunal administratif de Lyon, au regard de son pouvoir inquisitorial de direction de l’instruction, de faire lever l’anonymisation des pièces issues de la procédure pénale. C’est donc dans ces circonstances très particulières qu’il a été admis, contrairement aux conclusions de M. Daumas, que des pièces anonymes pouvaient être utilisées par la juridiction administrative et cela de manière exceptionnelle.

L’autre moyen fondé sur l’irrégularité du jugement entrepris était fondé sur l’absence de communication des mémoires et pièces, qui n’ont été que mis à disposition que pour simple consultation au greffe du Tribunal. Celui-ci a été écarté conformément à une jurisprudence constante en matière électorale (CE, 30 mars 1966, Élections municipales de Truchtersheim, n° 67168, Rec. T. p. 983 et 1054) qui dénote au regard des principes interne du contradictoire ou d’égalité des armes et d’équité de la procédure fondés sur l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (Celle-ci n’est cependant pas applicable en matière électorale, s’agissant d’une droit « politique » et non « civil » : cf. Cour EDH, 21 octobre 1997, Bloch c. France, n° 24194/94). Il est vrai qu’à l’heure de Télérecours, une telle solution, qui résultait initialement de la masse des pièces en question en matière électorale et de l’impossibilité pratique de les produire en de multiples copies, semble désormais totalement en décalage avec la réalité.

2°) M. Benedetti avait été investi pour les élections municipales de 2008 par le Front national et avait ainsi dirigé une liste dénommée « Vénissieux fait front ». Celui-ci, bien qu’exclu de ce mouvement, a néanmoins souhaité se présenter aux élections municipales et communautaires de Vénissieux de 2014 en dirigeant une liste dénommée à l’identique de celle présentée en 2008 qui ne bénéficiait cependant pas de l’investiture de ce parti politique.

Le plus souvent, le juge électoral ne souhaite pas se prononcer sur la réalité des investitures politiques sauf si les mentions utilisées sont de nature à constituer une manœuvre (CC, 7 décembre 2012, Élections législatives de la 3e circonscription des Bouches-du-Rhône, n° 2012‑4598 AN ; CE, 22 mai 2012, Élections cantonales de Nice, n° 353.310 AJDA 2012 p. 1085). Or, celle-ci était en réalité double.

En premier lieu, l’intitulé même de la liste était de nature à opérer une confusion dans l’esprit des électeurs. Mais le juge électoral se montre particulièrement souple sur ces considérations lorsque les débats pré-électoraux et la campagne électorale ont permis de débattre de ces points (CE, 25 juillet 1986, Élections cantonales de Nanterre, n° 70134 ; CE, 29 octobre 1986, Élections municipales d’Aix-en-Provence, n° 70224, Rec. T. p. 542). Au cas présent, ce point a été très largement discuté durant la campagne et ne justifiait donc pas l’annulation des opérations électorales, ni même une quelconque sanction du juge administratif (Elle est revanche susceptible de donner lieu à un contentieux devant les juridictions de l’ordre judiciaire).

En second lieu, et de manière plus grave, il résultait de l’instruction opérée tant devant le juge administratif que par l’Autorité judiciaire, que la liste constituée par M. Benedetti avait été irrégulièrement composée. En effet, 5 colistiers avait été informés par ce dernier que la liste était composée et soutenue par le Front national, 6 colistiers n’avaient été démarchés qu’en vue de donner leur « soutien » à une liste et 2 autres colistiers ne semblent même pas avoir donné leur agrément pour être candidat, leurs signatures ayant falsifiées.

Une telle irrégularité est de nature à justifier le courroux du juge électoral (CE, 30 septembre 1996, Élections municipales de Bischheim, Rec. p. 901 [candidat abusé par des manœuvres] ; CC, 19 mars 1998, Élections législatives de la 5e circonscription de l’Eure, n° 97‑2524 AN [candidature réalisée à l’aide d’une fausse signature]). Cependant, la sanction du juge sur la validité du scrutin demeure conditionnée au caractère volontaire de la manœuvre opérée et à ses effets. Au cas présent, il a été démontré que si les manœuvres opérées n’avaient pas eu lieu, ladite liste n’aurait pu se constituer ; par voie de conséquence la sanction du juge électoral était certaine. Mais cette dernière se trouve être à géométrie variable puisqu’elle est susceptible de varier de la réprobation morale (CC, 8 avril 1986, Élections législatives des Yvelines, n° 86‑993 AN), à la réformation des résultats (CE, 20 février 2002, Élections municipales de Saint-Elie, Rec. p. 755), et en dernier recours, à l’annulation partielle (CE Sect., 7 mai 1993, Élections régionales de Lorraine – département des Vosges, Rec. p. 150) ou intégrale des opérations électorales (CE, 2 septembre 1983, Élections municipales de Sarcelles, Rec. p. 363).

Or, la liste conduite par M. Benedetti avait non seulement pu se maintenir au second tour de scrutin, et participer ainsi au « tour décisif », mais avait recueilli un nombre de voix supérieur à l’écart de suffrages séparant les deux listes arrivées en tête (et donc susceptibles de bénéficier de la prime majoritaire) (Article L.250‑1 du code électoral).

Ainsi l’annulation partielle était techniquement possible, il suffisait de sanctionner ainsi les seuls élus de la liste « Vénissieux fait front », mais cela aurait eu pour conséquence de ne pas tirer les conséquences du mode de scrutin. En effet, compte tenu de l’« avantage majoritaire » dont bénéficie mécaniquement la liste arrivée en tête, il n’était pas possible de déterminer avec certitude vers quelle liste aurait pu se reporter, le cas échéant, les suffrages recueillis par la liste invalidée (CE, 18 décembre 1998, Élections à l’Assemblée de Corse, Rec. p. 505 ; CE, 23 avril 2009, Élections municipales de Perpignan, Rec. p. 166). Par voie de conséquence, la sincérité du scrutin ne pouvant être assurée, seule l’annulation intégrale des opérations électorales était possible.

Le Conseil d’État n’a ainsi pu que confirmer le jugement du Tribunal administratif de Lyon sur ce point. Néanmoins, et par exception à la règle générale (Article R.811‑14 du code de justice administrative), les recours en appel portés devant le Conseil d’État en matière électorale sont suspensifs (Article L.250 du code électoral ; CE, 19 février 1936, Élections municipales de Saint-Georges de Rouelly, Rec. p. 221). C’est ainsi que de nouvelles élections seront organisées les 22 et 29 mars 2015 (Arrêté n° 2015047‑0003 du 16 février 2015 par lequel le préfet de la métropole de Lyon et du Rhône convoque les électeurs de la commune de Vénissieux, RAA spécial du 16 février 2015) soit le même jour que les élections départementales qui ne sont pas organisées à Vénissieux en raison de l’inclusion de cette commune dans le périmètre de la Métropole de Lyon depuis le 1er janvier 2015 (Loi n° 2014‑58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles).

3°) La présence de manœuvres électorales a toujours fait partie des éléments propres à certains campagnes et le juge électoral peut les sanctionner par l’annulation, partielle ou totale, des opérations électorales. Toutefois, les principales sanctions répressives relèvent du juge pénal qui peut également prononcer des sanctions répressives dont des peines privatives de libertés (Article L.116 du code électoral : un an de prison et 15 000 euros d’amende) ou des peines accessoires dont la privation des droits civiques et politiques (Article L.117 du code électoral).

Toutefois, la loi du 14 avril 2011 (Loi n° 2011‑412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique) a créé dans le code électoral un nouvel article L.118‑4 permettant au juge administratif de l’élection de directement prononcer une peine d’inéligibilité lorsqu’il constate la présence de manœuvres opérées par l’un des candidats à une élection placée sous son contrôle.

Le Conseil d’État se devait néanmoins de déterminer les conditions de mise en œuvre de ces dispositions nouvelles dont l’application n’avait jamais fait l’objet d’une décision de principe.

Au cas présent, le protestataire avait, dès la première instance et dans le délai de recours spécial prévu par l’article R.119 du code électoral, formé des conclusions tendant à la mise en œuvre de ces dispositions ce qui en simplifiait la mise en œuvre.

Néanmoins, le Conseil d’État a pu expressément préciser que le juge électoral pouvait les mettre en œuvre d’office sous la double réserve d’être saisi d’une protestation ou d’un déféré recevable invoquant le grief fondé sur la présence de « manœuvres » et d’en informer les parties au préalable (Article R.611‑7 du code de justice administrative). Ceci implique que s’il s’agit d’une possibilité qui n’est pas conditionnée à la présence de conclusions formulées par les parties en ce sens, elle ne saurait pour autant conférer au grief tirés de la présence de manœuvres, la qualité de moyen d’ordre public.

De plus, on notera avec un certain intérêt le fait que s’il s’agit bien d’un pouvoir propre du juge, cette information des parties et le contradictoire qui en résulte, se distingue de la procédure suivie en matière d’amende pour recours abusif (Article R.741‑12 du code de justice administrative ; CE, 23 janvier 2008, Mazo, n° 308591) et pourrait laisser augurer une évolution de la jurisprudence en cette autre matière.

Le prononcé d’une inéligibilité ne peut résulter, au regard des termes même de la loi, que d’une atteinte portée à la sincérité du scrutin ce qui implique un certain degré de gravité dans les manœuvres opérées. Cela dépasse donc un simple abus de propagande ou une polémique électorale qui excéderait des termes courtois et implique un caractère volontaire, prémédité et coordonné ce qui était le cas en l’espèce.

Mais l’instruction pénale, dont certaines pièces ont été versées au dossier contentieux administratif, démontrait que seul M. Benedetti, tête de liste, était la source de ces manœuvres et non sa colistière. Autrement dit, la possibilité de sanction demeure ici conditionnée à un rôle actif et non passif : il ne suffit pas seulement de bénéficier de la manœuvre frauduleuse, il faut en être l’auteur, le co-auteur ou le complice. C’est ce dernier point qui justifie l’infirmation de la solution rendue par les premiers juges en ce qui concerne Mme Gagon qui n’était que bénéficiaire des agissements opérés.

De plus, la sanction qui est prononcée, d’une durée maximale de 3 ans et qui s’applique à toutes les élections (Cette solution se démarque des autres inéligibilités prononcées par le juge de l’élection qui ne valent que pour les élections postérieures suivant la lettre de l’article L.118‑3 du code électoral), débute à compter du caractère définitif de la décision de justice qui la prononce : soit à l’expiration du délai de recours en l’absence d’appel (CE, 28 septembre 1990, Élections municipales de Limeil-Brévannes, Rec. p. 805), soit à la date de lecture de la décision du Conseil d’État (CE, 5 février 1897, Élections de Lantosque, Rec. p. 85).

On notera d’ailleurs que le juge administratif est à cet égard moins strict en ce qui concerne la suspension immédiate des mandats qui peut être prononcée tant pour les instigateurs des fraudes qu’à l’égard de ceux qui en bénéficient (Article L.250‑1 du code électoral). Cette appréciation différenciée justifie dès lors le fait que le Conseil d’État ait confirmé la suspension provisoire de Mme Gagon tout en réformant son inéligibilité qui avait prononcée, à tort, par les premiers juges.

Didier Girard

Docteur en droit public Rédacteur en chef adjoint de la Revue générale du droit Wissenschaftlicher Mitarbeiter (Universität des Saarlandes)


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