I. – S’il appartient à l’autorité judiciaire de statuer en matière d’octroi, sur toutes les contestations relatives à l’application du tarif et à la quotité des droits, c’est exclusivement l’autorité administrative qu’il appartient d’accorder ou de refuser l’entrepôt à un redevable (Civ. cass., 18 juil. 1899, D. P. 1901.1.105, et la note de M. Appleton). L’admission à l’entrepôt est prononcée par le maire, qui statue également sur les contestations relatives à cette admission, sauf recours au préfet ; le Conseil d’État statue sur ce contentieux de l’entrepôt proprement dit (Commune de Quillebeuf, 17 nov. 1893, p. 750 et les conclusions de M. Romieu, commissaire du gouvernement : Civ. cass., 15 avr. 1899, D. P. 99.1.417). Le contentieux serait encore administratif, si la question d’exonération dépendait de l’application et de l’interprétation des clauses d’un marché de travaux publics (Compagnie genevoise de l’industrie du gaz, 11 mai 1894, p. 338). Ou peut ajouter que « le fait seul de l’admission à l’entrepôt ne peut par lui-même emporter le droit à l’exonération », bien que l’admission préalable à l’entrepôt soit une des conditions de cette exonération (Req. 24 nov. 1875 et Civ. rej., 25 juin 1883, D. P. 83.1.283, et les conclusions de M. l’avocat général Desjardins. Conf. Req., 1er mars 1898, D. P. 98.1.542 ; Req., 9 nov. 1898. D. P. 99.1.525 ; Req., 6 juin 1901, D. P. 1902.1.245).
Compétent sur le contentieux de l’entrepôt proprement dit, le Conseil d’État doit, malgré l’indépendance réciproque des deux juridictions, administrative et judiciaire, connaître l’état de la jurisprudence qui s’est formée devant la Cour de cassation sur la question d’exonération des droits d’octroi, notamment en matière de chemins de fer et de tramways.
II. – Le principe général est posé par l’art. 148 de la loi du 28 avr. 1816 et l’art. 11 de l’ordonnance du 9 déc. 1814. Les droits d’octroi ne doivent être imposés que sur les objets destines à la consommation locale ; ces deux mots contiennent toute la théorie, et le décret réglementaire du 12 févr. 1870 ne fait que consacrer l’application de ce double principe : nécessite d’une véritable consommation, nécessite d’une consommation locale.
III. – Dans son art. 8, il fixe la condition des établissements industriels. L’emploi des matières premières et des combustibles dans les établissements industriels n’est pas considéré comme un fait de consommation. C’est le produit seul qui peut donner lieu à la perception de la taxe. Si le produit industriel à la préparation ou à la fabrication duquel sont employés les combustibles ou les matières premières n’est frappé d’aucun droit par le tarif de l’octroi du lieu sujet, il y a exonération absolue. Si ce produit est imposé au tarif de l’octroi, l’industriel paye le droit dû par le produit industriel pour les quantités qu’il ne justifierait pas avoir fait sortir du lieu sujet. Les combustibles et les matières premières restent affranchis, et l’affranchissement est obtenu au moyen de l’entrepôt.
Cet entrepôt, l’entrepôt industriel proprement dit, ne peut jamais être refusé, dès qu’on se trouve en présence d’un véritable établissement industriel (Dormont, 28 avr. 1899, p. 313 ; Compagnie continentale du gaz, 30 juin 1899, p.477).
Et si la fabrication ou la préparation industrielle est celle d’un produit qui n’est frappé d’aucun droit par le tarif de l’octroi du lieu sujet, d’exonération a été jugée absolue « et ne comporte aucune distinction entre les combustibles servant à la préparation de produits destines soit, à la consommation locale, soit au commerce général » (Civ. cass., 29 juil. 1884, D. P. 85.1.9). Dans le cas de l’art. 8, il y a admission à l’entrepôt et exonération parce que c’est la consommation proprement dite qui fait défaut.
IV. – La même exonération, avec admission à l’entrepôt, a paru d’autre part, devoir s’appliquer à certaines industries de caractère général, qui n’avaient pas simplement pour but la consommation locale. Ici ce n’est pas l’élément consommation qui manque : c’est l’élément local qui ne se trouve plus. L’art. 12 du décret du 12 févr. 1870 consacre cette immunité d’abord pour la fabrication et l’entretien du matériel de guerre et pour la confection d’objets destinés à la navigation même marchande. Et l’art. 13 du même décret en fait l’application aux combustibles et matières destinés au service de l’exploitation des chemins de fer, aux travaux des ateliers et à la construction de la voie, notamment pour les fers, bois, charbons, coke, graisses, huiles et en général tous les matériaux employés dans les mêmes conditions. C’est une sorte d’exterritorialité reconnue à une industrie plus que communale, l’immunité et l’admission à l’entrepôt s’étendant à tous les matériaux et n’étant plus restreinte, comme dans l’art. 8 pour tous les autres établissements industriels, aux seuls combustibles et matières premières, sauf à réserver certains emplois, qui, dans des cas particuliers, seraient reconnus avoir un caractère nettement local.
La jurisprudence de la Cour de cassation a fait de cette immunité l’application la plus large (Civ. rej., 21 juin 1880, D. P. 80.1.311 ; Civ. cass. 29 juin 1886. D. P. 86.1.464 ; Civ. cass, 10 août 1886, D. P. 86.5.304 ; Req. 4 déc. 1888. D. P. 90.1.14), malgré quelques arrêts plus restrictifs qui ne font d’ailleurs que consacrer la doctrine (Civ. cass., 15 janv. 1878. D. P. 78.1.157 ; Civ. cass., 12 déc. 1883, D. P. 86.1.273 ; Req. 21 janv. 1881. D. P. 81.1.472 ; Req. 17 févr. 1886, D. P. 86.1.324 ; Req. 30 déc. 1890, D. P. 91.5.366 ; Req. 24 déc. 1896. D. P. 98.1.198). Elle a même déclaré formellement que cette immunité résultait directement de l’art. 148 de la loi du 28 avr. 1816 et s’étendait, dès lors, à l’octroi de Paris, où le décret du 12 févr. 1870 n’est pas applicable (Req. 11 juil. 1898, D. P. 99.1.509 ; Civ. cass. 28 juin 1899, D. P. 1900.1.398).
V. – Dans les différentes instances dont le Conseil d’État est saisi, il s’agit de tramways et la question de l’admission à l’entrepôt se pose à un double point de vue pour les combustibles et matières premières nécessaires à l’industrie des tramways pour leur exploitation, en vertu de l’art. 8 du décret de 1870 en premier lieu, et en second lieu, en vertu de l’art. 13 du décret de 1870, pour toutes les matières nécessaires à l’établissement et à l’exploitation des tramways considérés comme chemins de fer.
VI. – Sur la première question, pour les tramways considérés comme établissements industriels, réclamant l’entrepôt des combustibles et matières premières, en vertu de l’art. 8 pour les usines où est produite leur force motrice, le Conseil d’État s’est déjà prononcé (Compagnie des tramways de Paris, 8 août 1896, p. 657). Il a jugé que le dépôt dans lequel était produite la vapeur d’eau, destinée à servir de force motrice pour le tramway de la place de l’Étoile à Courbevoie, présentait bien le caractère d’un établissement industriel au sens du règlement local reproduisant l’art. 8 du décret du 12 févr. 1870, et que, par suite, on ne pouvait lui refuser l’admission à l’entrepôt, pour ses combustibles et matières premières. La raison de décider ainsi donnée, empruntée à l’art. 8 et prise du caractère d’établissement industriel reconnu à l’usine produisant la vapeur d’eau, force motrice du tramway, ne mettait nullement en jeu ni l’art. 13 du décret de 1870, ni la question d’assimilation des tramways aux chemins de fer. Si l’arrêt relève la circonstance que le tramway dessert la ligne, de l’Étoile à Courbevoie, il n’attache à cette circonstance aucun caractère décisif. La solution eût été la même, étant donné et l’art. 8 et la jurisprudence de la Cour de cassation (arrêt du 29 juil. 1884, précité), si le tramway avait été purement urbain. Dès lors, la même solution s’impose en ce qui concerne, le tramway de Rennes. L’usine où se produit l’électricité destinée à servir de force motrice pour ses véhicules est incontestablement un établissement industriel, au sens du règlement local et de l’art. 8 du décret. Peu importe que le tramway soit ou non purement urbain. Comme établissement industriel, il a droit à l’entrepôt pour ses combustibles et matières premières. Le recours de la ville de Rennes qui le conteste doit être rejeté.
VII. – La seconde question est relative aux fers, fontes et matériaux de construction. Ici l’art. 8 ne s’applique pas et l’on est obligé d’invoquer l’art. 13 du décret du 12 févr. 1870 qui déclare ces matériaux entreposables quand ils sont destinés au service de l’exploitation des chemins de fer, aux travaux des ateliers et à la construction de la voie. On est donc amené à résoudre la question suivante : Les tramways sont-ils, à ce point de vue, assimilables aux chemins de fer ? Cette question a été tranchée par l’autorité judiciaire au moyen d’une distinction. S’agit-il de tramways urbains, on se trouve en présence d’une industrie purement locale, qui n’a pas le caractère d’intérêt général des chemins de fer et ne rentre dès lors pas dans la prévision de l’art. 13. La question s’est posée en 1876 pour les tramways de la ville de Lille : à la chambre des requêtes, M. l’avocat général Reverchon avait conclu à l’assimilation avec les chemins de fer ; mais la chambre civile, conformément aux conclusions de M. l’avocat général Charrins, se prononça pour l’imposition (Civ. req. 12 nov. 1877, D. P. 77.1.465. De même, Req. 20 nov. 1894, D. P. 95.1.254). S’agit-il au contraire de tramways intercommunaux, on retombe sous l’application de l’art. 148 de la loi du 28 avr. 1816 et de l’art. 13 du décret du 12 févr. 1870, parce qu’il s’agit d’une industrie qui a un caractère plus que communal, et que « ces voies ferrées, envisagées dans l’ensemble de leur parcours comme formant un tout indivisible, constituent des objets destinés au commerce général » (Civ. cass., 19 janv. 1898, Civ. rej. 19 janv. 1898, D. P. 98.1.513 ; Req. 11 juil. 1898, D. P. 99.1.509). Cette distinction nous parait très rationnelle, tout à fait conforme aux principes que nous venons de vous rappeler et nous vous proposons de l’adopter pour l’admission à l’entrepôt. Dans les deux autres instances qui vous sont soumises, il y a lieu d’annuler les décisions portant refus d’admission à l’entrepôt. Il s’agit des matériaux de construction d’une usine centrale d’électricité, à Vitry-sur-Seine, et d’une remise de 200 voitures, aux Lilas, toutes deux dépendances nécessaires de la voie ferrée considérée dans son ensemble pour une ligne de tramways à établir par la Compagnie de l’Est-Parisien entre Bonneuil et la place de la Concorde. L’art. 13 du décret du 12 févr. 1870 est certainement applicable à la demande d’admission à l’entrepôt formulée dans ces conditions par les industriels pour leurs matériaux de construction.
