Recueil des arrêts du Conseil d’Etat 1894, p. 108 

Lorsque des timbres mobiles, transmis par un directeur des contributions diverses et réexpédiés par un sous-directeur à un receveur, ne sont point parvenus à destination, le ministre des finances peut-il déclarer ce sous-directeur responsable du montant de la somme représentant la valeur des timbres égarés, alors qu’il n’établit pas que l’envoi et la réexpédition dont s’agitaient eu lieu en exécution de lois et règlements qui attribuent, à cette occasion, la qualité de comptable public au sous-directeur et que les circonstances de l’affaire ne sont pas de nature à permettre de considérer ledit sous-directeur comme un comptable de fait ? – Rés. nég. 

M. le commissaire du gouvernement Romieu a présenté dans cette affaire les conclusions suivantes :

Messieurs, vous savez que les envois de fonds, valeurs, matières appartenant à l’Etat, se font toujours de comptable à comptable, de façon qu’il y ait toujours vis-à-vis de l’Etat un agent responsable, le comptable expéditeur ou le comptable destinataire ; entre eux deux nous trouvons, soit un employé inférieur dont le comptable est responsable, soit un entrepreneur de transports sur lequel l’expéditeur peut, s’il suit les formes autorisées décharger sa responsabilité et qui devient personnellement responsable dans les conditions du droit commun ou suivant les clauses des traités. 

Voyons spécialement en matière de timbre comment les choses se passent. En 1791, des ateliers départementaux avaient été créés pour la fabrication du papier timbré, mais, depuis un arrêté du 7 fructidor an X, il n’y a plus qu’un atelier général, établi à Paris. Le papier timbré et les timbres sont envoyés de la manufacture de Paris aux directeurs de l’enregistrement, du domaine et du timbre des départements par ballots, accompagnés d’une feuille d’expédition indiquant pour chaque ballot son contenu et copiée sur le registre des sorties de la manufacture. Mais il est à noter que le directeur de chaque département ne figure ici que pour le contrôle et pour assurer la franchise postale. Ce n’est pas lui qui est le comptable destinataire ; il a en effet auprès de lui un garde-magasin qui est comptable de matières, qui a la garde des timbres et du papier timbré et qui en est seul responsable. C’est ce garde-magasin, qui prend livraison des ballots envoyés de la manufacture de Paris ; il envoie ensuite à la manufacture un récépissé constatant l’arrivée de chaque ballot et son contenu dont il prend charge ; mais il ne manie aucun denier, ne fait aucun paiement, il est exclusivement un comptable de matière. À son tour, le garde-magasin expédie, toujours avec le concours du directeur, aux receveurs du département les timbres et les feuilles de papier timbré dont ils ont besoin ; l’envoi est fait dans les mêmes conditions que les envois de la manufacture de Paris : ballots voyageant avec des feuilles d’expéditions et récépissés en échange. 

En Algérie, nous trouvons des règles analogues. Cependant dans les localités peu importantes, il n’y a qu’un seul receveur et ce comptable est le receveur des contributions diverses. Le service des contributions diverses est chargé de l’assiette des contributions indirectes, puis du recouvrement des contributions indirectes, des contributions directes et des produits divers. À Teniet-el-Haad, la localité dont il va être question dans le pourvoi dont vous êtes saisis, le receveur chargé des timbres est le receveur des contributions diverses. 

L’envoi de timbres, qui théoriquement devrait se faire du comptable d’Alger à celui de Teniet-el-Haad, a lieu de la façon suivante : le garde-magasin d’Alger, au lieu d’adresser les timbres directement aux receveurs des différentes localités, les expédie au directeur des contributions diverses à Alger, celui-ci les envoie au sous-directeur des contributions diverses à Milianah qui les transmet au receveur de Teniet-el-Haad. Comment s’expliquer cette série d’échelons ? Aucun règlement ne prévoit cette immixtion des directeurs et sous-directeurs des contributions diverses dans les rapports de comptable à comptable : l’art. 73 de l’ordonnance du 2 janv. 1846 déclare simplement que les attributions des agents des régies financières seront les mêmes que celles de ces agents en France ; il réserve sans doute l’application de règles spéciales pour l’Algérie, mais ces règles n’existent point. Nous sommes en présence d’un usage immémorial, d’une tradition administrative dont l’origine s’explique peut-être de la façon suivante : l’intervention du directeur se comprend à raison de la franchise postale, elle est d’ailleurs sans inconvénient, mais le directeur doit se borner à requérir la franchise ; le garde-magasin est auprès de lui, il fait le paquet et il surveille l’envoi. 

Que dire de l’intervention du sous-directeur, pourquoi ne pas adresser les timbres directement au comptable ? Avant le développement des voies de communication, des moyens de correspondance, à une époque où les services de poste étaient à peine organisés et ne fonctionnaient que dans un petit nombre de localités, on fut obligé de décentraliser pour assurer le service. L’administration des contributions diverses était outillée en quelque sorte, elle disposait de magasins et pouvait faire effectuer les transports ; on eut recours à elle et on pensa que les sous-directeurs pourraient s’occuper des envois. Nous donnons cette explication, qui nous paraît fort plausible, mais qui n’est point certaine. Quoi qu’il en soit, nous sommes en présence d’une pratique contraire aux règlements et qui n’est pas sans entraîner de graves inconvénients comme on va le voir dans l’affaire actuelle. 

Le receveur de Teniet-el-Haad ayant demandé 780 timbres mobiles de 60 centimes, le receveur du timbre à Alger les envoie au directeur des contributions diverses, qui les expédie sous pli non chargé au sous-directeur à Milianah. Le sous-directeur les transmet de la même façon par la poste au receveur de Teniet-el-Haad ; le pli n’arrive pas ; une enquête est faite, mais elle reste sans résultats, on sait seulement que les timbres sont arrivés à Milianah et qu’ils ne sont point parvenus à Teniet-el-Haad. Le receveur du timbre à Alger est déchargé de toute responsabilité s’il a fait son envoi régulièrement, il en est de même pour le receveur de Teniet-el-Haad, puisqu’il n’a rien reçu ; quant à l’administration des postes, elle n’est point responsable, le pli n’était pas chargé. Reste le sous-directeur de Milianah. Peut-on engager sa responsabilité à raison du manque de précaution dans l’envoi des timbres ? 

Par décision en date du 4 nov. 1892, le ministre des finances a mis à sa charge la somme de 468 F représentant le montant des timbres mobiles perdus. Il a estimé qu’en rendant et en expédiant les timbres, le sous-directeur de Milianah s’est rendu comptable de fait et qu’en ne faisant pas l’expédition des timbres sous pli chargé, il a commis une faute lourde. 

Le sieur Brocks, sous-directeur à Milianah, vous défère cette décision. Il déclare simplement au fond qu’il a reçu les timbres sous pli non chargé et qu’il a cru pouvoir les transmettre de la même façon ; mais ce n’est point le fond qu’il examine, il forme un recours pour excès de pouvoir, il vous demande d’annuler la décision attaquée pour incompétence. Il soutient que les sous-directeurs des contributions diverses ne sont pas comptables ; que, dans l’espèce, il n’a agi qu’en qualité d’administrateur ; qu’il n’appartient pas au ministre de statuer sur la responsabilité pécuniaire des agents des contributions indirectes et qu’un arrêté de débet ne pouvait pas être pris. 

On connaît la grande distinction entre les administrateurs et ordonnateurs d’une part, et les comptables de l’autre. Nous vous rappelons seulement que pour les comptables ils sont entièrement responsables des deniers, valeurs, matières de consommation ou de transformation dont ils ont pris la charge. Mais il y a un grand intérêt à distinguer entre les deniers et les matières au point de vue de la juridiction qui sera compétente pour statuer sur la comptabilité de ces agents. S’agit-il en effet des deniers, c’est à la Cour des comptes qu’il appartient de statuer ; s’agit-il au contraire de la comptabilité des matières, elle n’est point soumise, en principe, au jugement de la Cour des comptes, mais seulement à son contrôle administratif ; ici c’est au ministre de statuer, la Cour des comptes prononce seulement par voie de déclaration spéciale sur les comptes individuels des comptables de matières et par voie de déclaration générale sur la conformité des résultats de ces comptes individuels avec les résultats des comptes généraux publiés par les ministres. Il est à noter d’ailleurs que la jurisprudence du Conseil d’Etat a donné une grande extension au mot deniers et qu’elle a admis largement la compétence de la Cour des comptes. Par un arrêt Chasteau, du 5 mai 1882 (p. 422), vous avez décidé que des obligations et des rentes sur l’Etat, même au porteur, avaient le caractère de valeurs de portefeuille et devaient être assimilées à des deniers, parée qu’elles étaient « transmissibles par simple tradition et réalisables immédiatement en argent ». 

Mais cette distinction entre les deniers et les matières est sans intérêt, lorsqu’il s’agit de la responsabilité du comptable. Le ministre des finances a le droit, dans tous les cas, de déclarer le comptable responsable des manquants constates, que ce soit un comptable de deniers ou un comptable de matières (art. 864, 870, 873 du décret du 31 mai 1862). Le Conseil d’Etat s’est toujours très nettement prononcé en ce sens (v. Esnou, 26 févr. 1823, p. 145 ; Collet, 16 déc. 1835, p. 684 ; Hubert, 20 févr. 1885 (implicitement) p. 200 ; Paulinier, 18 mars 1892, p. 286). Ce droit de déclarer responsable ne s’étend pas aux ordonnateurs, ni aux administrateurs ; pour eux, pas de responsabilité pécuniaire, mais une responsabilité administrative, disciplinaire, pénale. C’est ce que le Conseil d’Etat a décidé le 10 juil. 1874, Baron, p. 648 ; le 20 févr. 1885, Hubert, p. 200 ; le 4 déc. 1891, Bastier, p. 725. Nous citerons également un avis de la section des finances du 21 juil. 1885. Mais ce droit du ministre s’étend sur les comptables de fait : l’administrateur qui a fait acte de comptable est soumis à la même responsabilité que les autres comptables, il est en compte avec l’Etat. Aussi les arrêts qui ont déchargé des administrateurs déclarés responsables par le ministre ont-ils toujours eu soin de constater que ces administrateurs n’avaient pas été comptables de fait (Hubert, 20 févr. 1885, p. 200 ; Bastier, 4 déc. 1891, p. 725). 

La question que vous avez à examiner est dès lors la suivante : Le sieur Brocks peut-il être considéré comme s’étant rendu comptable des timbres dont il a effectué la transmission ? Dans le sens de l’affirmative, on peut dire qu’il les a reçus et expédiés, qu’il les a touchés, qu’il en a donc eu le maniement ; que, d’autre part, il faut toujours qu’il y ait une responsabilité engagée vis-à-vis de l’Etat pour ses deniers ou valeurs, qu’ici on ne saurait se retourner ni contre le comptable expéditeur, ni contre le comptable destinataire, qu’il y a lieu dès lors de déclarer responsable l’agent intermédiaire. 

Ce système est fort simple, mais il nous paraît trop absolu ; il étend singulièrement la notion du comptable ; on arriverait à considérer comme comptables de fait vis-à-vis de l’Etat des garçons de bureau, des domestiques, des commissionnaires et on les déclarerait responsables du montant de la somme perdue par eux, alors qu’ils n’auraient commis qu’une simple faute, qu’ils n’auraient point fait réparer, par exemple, les trous de leur poche.

Nous vous proposons un système moins exclusif. Entre les comptables responsables, il y a des transporteurs, des agents de transmission qui ont une responsabilité sui generis, responsabilité qui n’est point celle d’un comptable. Si c’est un agent inférieur, un garçon de bureau, par exemple, un domestique, un préposé qui a été chargé de la transmission, le comptable en est responsable et, quant à cet agent, il ne saurait être considéré comme un comptable de fait, il n’est, à moins de circonstances particulières responsable que dans les conditions du droit civil, par application des règles du mandat ou du contrat de louage d’ouvrage. S’agit-il au contraire d’un entrepreneur de transports, le comptable est déchargé de toute responsabilité, si ce mode de transmission est autorisé par les règlements et si les précautions prescrites ont été prises. L’entrepreneur de transport, d’autre part, ne devient pas comptable : il est responsable dans les limites du contrat de transport, contrat de droit civil ou des contrats spéciaux prévus par le droit administratif ; spécialement en cas de chargement administratif, aucune responsabilité (art. 16 de l’arrêté ministériel du 6 juil. 1859). La responsabilité du transporteur ou de l’agent de transmission n’est pas celle de comptable : elle est variable, dépend des règles du mandat, du contrat de transport, etc. Elle peut remplacer celle du comptable ou venir s’ajouter à elle ; elle peut encore décharger le comptable de toute responsabilité. Le transporteur est-il une compagnie de chemin de fer, un voiturier, on appliquera les règles du contrat de transport ; est-ce la poste, aucune responsabilité ; est-ce un particulier quelconque, salarié ou non, on suivra les règles du mandat. 

À l’application de ces principes, il y a une exception formelle : il ne faut pas que l’agent de transmission devienne comptable et il devient comptable s’il fait autre chose que d’être un simple agent de transmission. Nous citerons, comme exemple, les cas de détournement, de maniement des deniers publics, de paiements faits à soi-même ou à d’autres : cet agent encourt alors non seulement une responsabilité pénale, mais encore une responsabilité financière, celle du comptable. Nous citerons encore les opérations quelconques qui doivent être faites par les comptables et qui mettent cet agent en compte avec l’Etat, telles que des encaissements ou des paiements qui constituent l’Etat débiteur ou créancier, la prise en charge de deniers ou valeurs, leur répartition entre les divers ayants droit, enfin l’acceptation de matières en entrepôt pour les tenir à la disposition des comptables, ce qui est le cas de l’entrepositaire. Il faut autre chose en un mot que la simple détention physique pour qu’il y ait maniement de fonds ou valeurs. On sait que pour la possession en droit civil, on exige la détention physique et l’intention de se comporter eu maitre, cet animus domini dont parlaient les Romains et que nous ne trouvons point chez le simple fermier ; de même, pour qu’il y ait maniement de fonds en droit financier, il faut la détention physique et l’intention d’être comptable. Si nous ne trouvons que l’intention d’être un simple transporteur et qu’aucun fait ne contredise cette intention, nous sommes en face d’un transporteur, il y a eu un acte de transmission et non le maniement dont nous nous occupons. 

Que dire dans le cas où l’intermédiaire chargé du transport en tout ou en partie, l’agent de transmission est un agent de l’administration, un administrateur et non point un comptable ? La simple transmission, ne constituant pas par elle-même un fait de comptabilité, ne peut pas plus transformer cet administrateur en comptable qu’elle ne le fait pour un transporteur ordinaire. Si donc aucun fait de maniement ne vient s’ajouter à l’acte de transmission, cet administrateur ne devient pas comptable. L’administrateur a-t-il agi à titre de simple partie, dans des conditions exceptionnelles, en dehors de ses fonctions, il a rendu un service d’ami, on retombe dans le cas précédent, sa responsabilité est celle du mandataire, et on lui appliquera les règles du Code civil. Ou bien, cet administrateur, tout en faisant un acte qui ne rentre point dans l’exercice normal de ses fonctions, a agi soit conformément aux ordres de ses supérieurs, soit en suivant une pratique admise et peut-être imposée dans son administration, dans l’intérêt d’un service public et pour en faciliter l’exécution, il reste encore un simple administrateur, il a fait un acte d’administration. Sa responsabilité est celle des administrateurs, c’est-à-dire une responsabilité pénale, morale, disciplinaire, mais non point pécuniaire, ce n’est point la responsabilité du comptable. C’est ce que vous avez décidé à plusieurs reprises (Hubert, 20 févr. 1885, p 200 ; Bastier, 4 déc. 1891, p. 725 ; Moevus c. Drouin, 21 févr. 1814, p. 510). La coopération administrative à un acte de transmission qui n’est point par lui-même un fait de comptabilité ne constitue pas une ingérence dans le maniement de deniers publics (cf. art. 25 du décret du 31 mai 1862). La solution doit donc rester la même, qu’il s’agisse d’un tiers ordinaire ou qu’il s’agisse d’un administrateur : tant qu’il n’y a pas eu un acte de comptable, la responsabilité de l’administrateur, comme celle d’un tiers quelconque, est régie par des règles spéciales. 

Si nous revenons au système opposé, on voit qu’il conduit à faire un comptable de tout détenteur qui n’est point en compte avec l’Etat, du domestique, du préposé à gages, de l’entrepreneur de transports dans le cas de pli non fermé, du fonctionnaire administratif auquel un service quelconque peut avoir recours dans un intérêt public pour opérer une transmission et qui n’y est point tenu par des dispositions législatives, ni réglementaires. 

Au contraire, avec le système que nous vous proposons, tout agent qui ne fait pas acte contre de comptable, ne perd point son caractère de mandataire ou d’administrateur. Mais s’il se prête au moindre acte de comptable, s’il repartit, modifie des espèces ou valeurs, il devient comptable ; il en est ainsi s’il reçoit de l’argent et envoie de l’or, s’il encaisse des deniers et opère des paiements ; de même encore, s’il reçoit un stock de timbres et les répartit entre les agents qui demandent des timbres, c’est alors un entrepositaire, il est comptable. 

Que s’est-il passé dans l’affaire dont vous êtes actuellement saisis ? Le sieur Brocks, sous-directeur des contributions diverses à Milianah, a reçu d’Alger 780 timbres mobiles destinés à être envoyés au receveur de Teniet-el-Haad ; il les a transmis, l’administration ne le conteste pas, elle n’incrimine que le défaut de précautions. Il n’a fait aucune répartition, il s’agissait en effet sans doute de feuilles de timbres ; en tout cas, on n’allègue point qu’il en fasse, qu’il soit un entrepositaire ; il a été un simple agent de transmission. Bien plus, il n’a peut-être même pas eu les timbres en mains ; peut-être les timbres étaient-ils sous une seconde enveloppe, sous un pli ferme cacheté. Il s’est borné à recevoir de la poste et à remettre à la poste des objets dont il n’est pas naturellement comptable ; ce simple acte n’a pu le rendre comptable. Si l’administration parlait de détournement, de distribution, d’entrepôt, le sieur Brocks se serait fait comptable ; mais l’administration n’allègue qu’une simple transmission ; il n’y a là qu’un fait administratif et dès lors point de responsabilité pécuniaire en cas de faute ou de négligence. 

Mais qui sera responsable ? L’Etat ne pourra-t-il s’en prendre à personne ? En théorie, ce devrait être le receveur d’Alger. Il s’agit d’une expédition de comptable à comptable et il a commis la faute de substituer à la poste, transporteur responsable, des intermédiaires non responsables qui interrompent entre les deux comptables la responsabilité des transports. Mais si la responsabilité du receveur est déchargée parce qu’il n’a fait que se conformer à des instructions administratives, c’est la faute du service public, de l’Etat et on ne peut se retourner contre un fonctionnaire qui, par la nature de ses fonctions, est exempt de pareilles responsabilités. 

En déchargeant de toute responsabilité le sous-directeur des contributions diverses à Milianah, vous rendrez une décision conforme aux principes, à l’équité et au bon sens ; en même temps, vous amènerez l’administration à modifier des pratiques contraires aux règles de la comptabilité et à l’intérêt des services publics. 

Par tous ces motifs, nous concluons à l’annulation de la décision du ministre des finances.