Remettre en cause une sanction administrative définitive après une condamnation de la Cour européenne des droits de l’Homme n’est pas chose naturelle pour le Conseil d’Etat

Note sous CE Ass., 30 juillet 2014, Vernes, n° 358564


Date de fraîcheur: Octobre 2014





La « souveraineté » du Conseil d’Etat est demeurée formellement intacte depuis sa création, en 1799 (Constitution du 22 Frimaire an VIII [13 décembre 1799]), jusqu’à la lecture de l’arrêt Bozano en 1986 (Cour EDH, 18 décembre 1986, Bozano c. France, req. n° 9990/82 obs. G. Cohen-Jonathan, RTDE n° 2‑1987 p. 255, obs. F. Sudre RGDIP n° 2‑1987 p. 533). En effet, jusqu’à la reconnaissance du droit de recours individuel devant la Cour européenne des droits de l’Homme (Décret n° 81‑917 du 9 octobre 1981 portant publication de la déclaration du droit de recours individuel JO p. 2783), les décisions rendues par le Conseil d’Etat ne pouvaient normalement pas être remises en cause (Article L.111‑1 du code de justice administrative. Il convient cependant de réserver les hypothèses d’exercice du droit de grâce et d’intervention du législateur notamment au travers des validations législatives) faute de recours constitutionnel direct à leur encontre.

M. Vernes était le président de la société financière Rembrandt. A la suite d’une enquête de la Commission des opérations de bourse (COB), cette dernière va prononcer le 12 février 2002 à son égard et à celui de la société qu’il dirigeait, la sanction d’interdiction définitive d’exercer l’activité de gestion pour le compte de tiers.

Il contestera cette sanction devant le Conseil d’Etat par la voie d’un recours de pleine juridiction (Articles L.621‑6 et s. du code monétaire et financier dans leurs rédactions antérieures à la loi n° 2003‑706 du 1er août 2003 de sécurité financière) en arguant, notamment, de la méconnaissance de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Le juge administratif suprême va néanmoins rejeter sa requête par un arrêt du 28 décembre 2005 (CE, 28 décembre 2005, Vernes, n° 244878).

Mécontent de cette solution, il va saisir la Cour européenne des droits de l’Homme le 10 juillet 2006. Celle-ci va, par un arrêt du 20 janvier 2011, condamner la France (Cour EDH, 20 janvier 2011, Vernes c. France, n° 30183/06, obs. N. Fricero Procédures mars 2011 comm. n° 93) du fait de la violation de l’article 6 § 1 de la Convention EDH tant devant le Conseil d’Etat (Il s’agit, à ce titre, d’une condamnation fondée sur la participation du commissaire du Gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat. Cf. Cour EDH, Grande chambre, 7 juin 2001, Kress c. France, n° 39594/98, GAJA n° 108) que devant la Commission des opérations de Bourse. En particulier, il a été retenu que cette dernière n’autorisait pas le requérant à solliciter le bénéfice d’une audience publique et que sa composition ne lui avait pas été communiquée.

Au bénéfice de cet arrêt, qui s’impose à la France (Article 46 § 1 de la Convention EDH), M. Vernes a saisi le président de l’Autorité des marchés financiers (AMF) (Cette autorité administrative indépendante a succédé à la Commission des opérations de bourse en application de la loi du 1er août 2003 précitée) d’une demande tendant au réexamen ou au relèvement de la sanction qui avait été auparavant prononcée à son égard ou, à défaut, à ce qu’il soit autorisé à solliciter, de nouveau, l’autorisation d’exercer sa profession. Le président de l’AMF va rejeter cette demande le 12 février 2002.

C’est alors que M. Vernes va saisir, de nouveau, le Conseil d’Etat à l’encontre de cette décision de refus par la voie de l’excès de pouvoir.

La question soulevée à l’appui de ce recours, qui porte sur les effets d’un arrêt de la Cour européenne à l’égard d’une procédure interne, justifiait le renvoi de son examen auprès de l’Assemblée du contentieux tant par son importance théorique (J. Andriantsimbazovina, « L’autorité de la chose interprétée et le dialogue des juges », Mélanges Genevois, Dalloz, 2009, p. 11 ; F. Sudre, « Du “dialogue des juges” à l’euro-compatibilité… », ibid., p. 1015) que par l’existence de précédents sur ces problématiques (CE, 11 février 2004, Chevrol, n° 257682, concl. Schwartz Rec. p. 67, obs. J. Andriantsimbazovina RFDA 2005 p. 163 ; CE Sect., 4 octobre 2012, Baumet, n° 328502, Rec. p. 347, obs. F. Sudre RFDA 2013 p. 103).

Le juge administratif suprême va alors annuler la décision litigieuse en estimant qu’il appartenait aux autorités administratives saisies à cette fin, en l’absence de texte, d’examiner si le maintien de la sanction en cause était compatible avec la Convention compte tenu de l’arrêt de la Cour et le cas échéant d’y mettre un terme.

Il était donc requis pour le Conseil d’Etat de déterminer la teneur des obligations internationales à la charge de l’Etat, au titre de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme (I), avant de préciser les modalités de réception de celles-ci dans l’ordre interne (II).

I. Les obligations internationales d’exécution des arrêts de la Cour européenne

La Convention européenne des droits de l’Homme prévoit la juridiction obligatoire de la Cour (Articles 19 et s. de la Convention) et le caractère obligatoire de ses arrêts (Article 46 de la Convention). Toutefois, s’agissant d’une juridiction internationale l’obligation d’exécution à la charge de l’Etat ne saurait s’entendre d’une manière identique à celle résultant de décisions juridictionnelles internes (F. Lazaud, L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme, 2 tomes, PUAM, 2006, 635 p. ; D. Girard, La France devant la Cour européenne des droits de l’Homme, L’harmattan, (sous presse) 2014, § 576). Elle est en réalité duale : l’exécution est d’abord indirecte (A) mais également directe (B).

A. L’exécution indirecte des arrêts de la Cour

1°) La Convention européenne des droits de l’Homme a, pour les Etats qui l’ont ratifiée, une valeur obligatoire. Toutefois, le sens et la portée précise de l’engagement souscrit peut résulter soit de la lettre même de la Convention, soit de l’interprétation qui en est donnée par ses interprètes notamment juridictionnels.

Or, la Cour de Strasbourg, en sa qualité d’« interprète ultime » de la Convention dispose d’une prérogative singulière en la matière puisque ses décisions et arrêts peuvent donner à ce texte un sens et une portée parfois fort éloignée du sens originel du texte (F Sudre, « La réécriture de la Convention par la Cour européenne des droits de l’Homme », Mélanges Costa, Dalloz, 2011 p. 597) ce qui n’est pas sans soulever, parfois, des difficultés dans l’acceptation de ses solutions (C’est le cas notamment du Royaume-Uni).

Il convient donc de distinguer à cet égard l’« autorité de chose interprétée », qui s’impose à l’ensemble des Etats parties à la Convention, car ils se sont engagés à respecter la Convention, de l’« autorité de chose jugée » qui ne s’impose qu’à l’Etat mis en cause dans l’instance considérée (J. Andriantsimbazovina, L’autorité des décisions de justice constitutionnelles et européennes sur le juge administratif français, LGDJ, 1998, 663 p).

L’exécution indirecte d’un arrêt de la Cour européenne s’impose au titre de l’« autorité de chose interprétée » et implique la mise en conformité du droit interne avec la Convention telle qu’interprétée par son interprète ultime. Par ce biais, la Cour impose aux Etats de tirer les conséquences dans leur ordre interne de ses arrêts et cela se justifie par le caractère évolutif de l’interprétation qu’elle donne à la Convention et à ses protocoles (F. Sudre, « A propos du dynamisme interprétatif de la Cour européenne des droits de l’Homme » JCP (G) 2001.I.335 ; Cour EDH, Grande chambre, 17 février 2004, Maestri c. Italie, n° 39748/98).

2°) En réalité, cette mise en conformité du droit interne, permet de prévenir les violations de la Convention de manière dynamique et instaure un système d’adaptation permanente du droit des Etats parties (En l’espèce, le Conseil des ministres, chargé de surveiller l’exécution de l’arrêt Vernes, a constaté que les mesures requises pour son exécution avaient bien été adoptées (Résolution du 6 décembre 2012, n° ResDH (2012)182). Il convient de signaler que les mesures visant la Commission des opérations de bourse avaient été adoptées avant même la lecture de l’arrêt de la Cour).

Après de nombreuses difficultés, les juridictions françaises privilégiant dans un premier temps une « interprétation nationale » (Cf. D. Girard, La France devant la Cour européenne des droits de l’Homme, op. cit., § 276), la Cour de cassation et le Conseil d’Etat se rallieront à cette dynamique non sans quelques réticences dont le point culminant sera les arrêts Kress (Cour EDH, Grande chambre, 7 juin 2001, Kress c. France, op. cit) et Martinie (Cour EDH, Grande chambre, 12 avril 2006, Martinie c. France, n° 58675/00, obs. F. Rolin AJDA 2006 p. 986).

Toutefois, on constatera avec regret, que les autorités exécutives nationales se réservent le droit de procéder à un rejet de cette autorité lorsque l’arrêt rendu concerne un autre Etat au motif tiré de l’absence d’identité du droit interne mis en cause (Cf. D. Girard, La France devant la Cour européenne des droits de l’Homme, op. cit., § 680).

Ce mécanisme demeure requis du fait du caractère « principalement déclaratoire » (Cour EDH, 13 juin 1979, Marckx c. Belgique, n° 6833/74, GACEDH n° 43) des arrêts de la Cour qui n’ont pas la même nature que les arrêts rendus par des juridictions internes.

B. L’exécution directe des arrêts de la Cour

1°) L’exécution directe est la réalisation du dispositif de l’arrêt et ne s’impose qu’à l’Etat qui a été mis en cause et condamné par la Cour de Strasbourg (Article 46 de la Convention).

La Cour n’ayant qu’une compétence déclaratoire et non réformatrice (Cour EDH, 25 avril 1983, Pakelli c. Allemagne, n° 8398/78), elle ne peut en théorie ni annuler, ni réformer une décision juridictionnelle interne. C’est en effet aux juridictions nationales de statuer en premier lieu sur les mérites des affaires qui leur sont soumises et ce n’est qu’après l’épuisement des voies de recours internes que la Cour peut être saisie (Article 35 de la Convention).

Hormis le cas des mesures provisoires, qui ne tendent qu’à « figer » une situation jusqu’à ce que la Cour juge la requête au fond (Article 39 du Règlement de la Cour ; M. Eissen, « Les mesures provisoires dans la Convention européenne des droits de l’Homme », RDH 1969 p. 252 ; N. Droin, « Les mesures provisoires de la Cour européenne des droits de l’Homme », AJDA 2010 p. 2089), ce n’est que dans des circonstances très exceptionnelles que la Cour s’autorise à dépasser formellement la lettre de la Convention à ce titre. Les très rares espèces dans lesquelles elle a procédé ainsi révélaient de très graves violations des droits fondamentaux assortis d’un déni total de justice par les autorités internes (Cour EDH, Grande chambre, 8 juillet 2004, Ilaşcu et autres c. Moldova et Russie, n° 48787/99, obs. F. Sudre in GACEDH p. 773, obs. G. Cohen-Jonathan RTDH 2005 p. 767).

Le dispositif des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme est organisé sous une forme déclaratoire comprenant, désormais, trois séries d’éléments (La recevabilité de la requête était, avant l’entrée en vigueur du Protocole n° 14, traitée séparément par une décision. Désormais, la règle est inversée : sauf choix volontaire de la Cour, la recevabilité et le fond sont jugés par une décision ou un arrêt unique) :

les questions de recevabilité et autres questions préalables (qui ne sont normalement pas tranchées de manière implicite par la Cour) ;

le bien fondé de la requête en ce qui concerne la violation de la Convention (pour chaque grief recevable), indiquant si l’Etat mis en cause a méconnu ses obligations conventionnelles sous une forme déclaratoire ;

Une éventuelle « satisfaction équitable » (Article 41 de la Convention) permettant de compenser la violation subie lorsque le droit interne ne permet pas d’y procéder et que le requérant en a fait la demande. A ce titre, il peut être également alloué, à titre accessoire, le versement de diverses sommes au titre des « frais et dépens exposés ».

La réalisation du dispositif n’appelle donc normalement pas, per se, de révision de la situation interne du requérant.

 

2°) Néanmoins, la finalité du contrôle opéré par la Cour va au delà du simple constat d’une violation de la Convention puisqu’il vise en réalité à obtenir une restitutio in integrum lorsqu’elle est possible (Cour EDH, 13 juillet 2000, Scozzari et Guinta c. Italie, n° 39221/98 et 41963/98 ; Cour EDH, Grande chambre, 28 octobre 1999, Brumărescu c. Roumanie, n° 28342/98).

Ceci signifie qu’à l’égard du requérant individuel, l’exécution pleine et entière de l’arrêt peut nécessiter des mesures internes propres à rétablir les droits lésés.

Toutefois, la Convention ne définit pas le contenu de ses mesures et la Cour renvoie, pour l’essentiel, au droit des Etats parties. C’est en effet logique dans la mesure où le rétablissement peut prendre des formes multiples au regard de la nature du litige, du droit méconnu et des réparations possibles.

Au cas présent, M. Vernes a été sanctionné par la Commission des opérations de bourse dans une composition inconnue et à la suite d’une audience non publique. Il convenait dès lors aux autorités internes de définir quelles peuvent être les éventuelles incidences de l’arrêt européen au regard de ces procédures. Or, au cas présent, les mesures générales correctrices ont été adoptées (En ce qui concerne la Commission des opérations de bourse, le règlement intérieur a ainsi été modifié avant même la condamnation par la Cour européenne afin de permettre aux audiences de se tenir en public et de connaître la composition de la formation de jugement. La Cour en a pris acte).

II. La réception de ces principes par le juge administratif suprême

En l’absence de texte législatif général sur la question de l’exécution des arrêts de la Cour dans l’ordre interne, ce sont les juridictions qui ont dû en définir les modalités pratiques. Le Conseil d’Etat, juge administratif suprême, a eu, à cet égard, un rôle marqué compte tenu du caractère prétorien du droit administratif. Il a ainsi pu définir les modalités suivant lesquelles l’administration (A) et les juridictions (B) pouvaient être amenées à revenir sur la chose inconventionnellement décidée.

A. L’acceptation de la révision administrative

1°) L’administration dispose, en France, de la faculté d’adopter unilatéralement des actes obligatoires à l’égard des tiers (CE Ass., 2 juillet 1982, Huglo, Rec. p. 257, concl. Biancarelli et note Lukascewiz AJDA 1982 p. 657) (« privilège du préalable ») et de contracter suivant le droit commun (CE, 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges, concl. Blum Rec. p. 909, GAJA n° 25) ou suivant les modalités particulières du droit public. C’est d’ailleurs son mode d’action privilégié et le recours au juge ne s’impose à l’administration que lorsque la loi le prévoit. C’est en application de ces principes que l’administration dispose de la faculté de sanctionner, même sans texte ses cocontractants (CE, 31 mai 1907, Deplanque, Rec. p. 513 concl. Romieu D. 1907.III.81, obs. Hauriou S. 1907.III.113), et que de nombreuses législations sectorielles prévoient la faculté de prononcer des sanctions administratives à l’égard des administrés et des membres des professions réglementées.

Le droit européen des droits de l’Homme ne prévoit pas de modalités particulières pour le rétablissement de la situation du requérant ayant eu connu quelque succès devant la Cour de Strasbourg hormis en ce qui concerne le versement des sommes liées à la satisfaction équitable et aux dépens et autres frais de procédure.

C’est donc le droit national qui est principalement chargé de déterminer les modalités suivant lesquelles l’Etat doit procéder à l’exécution des arrêts le condamnant.

L’arrêt Vernes systématise à cet égard la solution précédemment rendue par un jugement du Tribunal administratif de Besançon (TA Besançon, 10 novembre 2009, Berthel, n° 09‑0299) selon laquelle, il appartient à l’administré de saisir l’administration compétente de sa situation afin que celle-ci puisse la réexaminer à la lumière de l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’Homme (Cette solution s’appuie sur la décision Chevrol qui excluait la saisine du juge en l’absence de texte (CE, 11 février 2004, Chevrol, op. cit.). La décision ainsi rendue pourra même être, le cas échéant, contestée suivant les voies de droit commun et donner lieu au prononcé d’injonctions et d’astreintes (Articles L.911‑1 et s. du code de justice administrative). Le juge administratif n’est cependant pas compétent pour déterminer les modalités les plus appropriées pour exécuter un arrêt de la Cour (TA Paris, 4 juin 2004, Prudhon, n° 03‑1794) bien qu’il puisse connaître de leur légalité (TA Besançon, 10 novembre 2009, Berthel, ibid).

2°) Néanmoins, l’administration ne pourra procéder à un réexamen de la situation de l’administré (même à sa demande), lorsque sa compétence est épuisée ou que la loi y fait obstacle. Cette question se posait ici d’une manière particulière puisque la décision initiale de l’administration, dont il était demandé à l’Autorité des marchés financiers de réexaminer le bien fondé, était une sanction administrative qui avait été soumise au Conseil d’Etat par la voie d’un recours de pleine juridiction.

Une première difficulté résidait en ce que, normalement, l’intéressé peut toujours demander, de nouveau, la délivrance d’une autorisation qui lui avait été retirée à titre de sanction sauf texte contraire (CE, 16 novembre 2007, Marcon, n° 295270). Toutefois ici, la sanction prononcée était une interdiction définitive de gestion pour le compte de tiers ce qui fait en théorie obstacle à la délivrance d’une nouvelle autorisation comme le souhaitait M. Vernes. Mais le Conseil d’Etat avait déjà admis qu’une interdiction définitive devait être entendue comme « non temporaire » (CE, 30 juillet 2003, Djaoui, n° 237720). Il n’est donc pas exclu, per se, de procéder à un nouvel examen de la nécessité du maintien de la sanction prononcée antérieurement.

Une seconde difficulté résidait en ce que le principe non bis in idem fait normalement obstacle à ce qu’une autorité disciplinaire connaisse des mêmes poursuites. Toutefois, il s’agit ici d’une demande volontaire de la personne sanctionnée qui tend à obtenir le réexamen des effets de la sanction passée et donc à son atténuation. Une telle solution était déjà admise par la jurisprudence en l’absence même de condamnation européenne mais à titre gracieux (CE, 21 mai 2003, Haioun, n° 229664).

Ainsi, la chose inconventionnellement décidée par la voie administrative n’est pas irrévocable et l’administration ne peut exclure, par principe, d’être saisie de nouveau d’une demande tendant à en corriger les excès (CE, 11 février 2004, Chevrol, op. cit).

B. Le refus de la révision juridictionnelle

1°) Mais si le Conseil d’Etat admet désormais largement la « révision » des décisions administratives inconventionnellement décidées, cette possibilité a été exclue à l’encontre des décisions juridictionnelles quand bien même elles auraient été reconnues comme contraires à la Convention européenne des droits de l’Homme par la Cour de Strasbourg.

En effet, les arrêts de la Cour étant principalement déclaratoires, ils n’ont pas pour effet d’anéantir les décisions de justice rendues dans l’ordre interne à la différence des recours constitutionnels tels qu’ils existent dans certains Etats européens (Tel le recours d’amparo en droit espagnol (article 53 de la Constitution espagnole du 3 novembre 1978) ou le recours constitutionnel allemand (article 93 § 1 4° a de la Loi fondamentale du 8 mai 1949).

Néanmoins une particularité du droit processuel français est apparue à ce stade du fait de la compétence, en premier et dernier ressort, du Conseil d’Etat au titre du « plein contentieux ». En effet, dans ce cadre procédural, la décision administrative se trouve être substituée par une décision de nature juridictionnelle (CE Sect., 8 janvier 1982, Barreña, n° 24948, concl. Genevois Rec. p. 9). Or, M. Vernes avait bien saisi le juge administratif suprême d’un tel recours à l’encontre de la décision de sanction prononcée à son encontre le 12 février 2002 par la Commission des opérations de bourse. Mais l’arrêt rendu sur cette requête le 28 décembre 2005 est un arrêt rejetant le recours exercé (CE, 28 décembre 2005, Vernes, op. cit). Par voie de conséquence, la sanction appliquée à M. Vernes ne résultait pas ici d’une décision juridictionnelle mais bien d’une décision administrative. Il n’y avait donc pas d’obstacle de principe à un réexamen dans l’espèce soumise à l’Assemblée du contentieux.

 

2°) Ainsi, l’exécution pleine et entière d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme peut s’opérer par la voie administrative sans difficulté tant que nulle décision de nature juridictionnelle doit être remise en cause.

Cependant, le législateur est déjà intervenu pour instaurer une voie de réexamen à l’encontre des décisions juridictionnelles définitives rendues en matière pénale par l’Autorité judiciaire (Loi n° 2000‑516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, JO p. 9038 [actuellement articles 636‑3 et s. du code de procédure pénale]) ; cette solution n’est toutefois pas transposable en dehors de ce cadre. Ainsi, le juge civil (Cass. soc., 30 septembre 2005, Lemoine c. SNCF, n° 04‑47.130, obs. P.‑Y. Gautier D. 2005 p. 2800), mais également le juge administratif (CE Sect., 4 octobre 2012, Beaumet, n° 328502, op. cit), ne peuvent être saisis d’une quelconque manière afin de tirer les conséquences d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme sur leurs propres décisions.

Cela n’est pas sans soulever des difficultés dans les hypothèses où une juridiction prononce des sanctions, de nature non pénale (La notion « pénale » est ici entendue au sens interne et non au sens que lui donne les articles 5 et 6 de la Convention), à titre disciplinaire (Ce qui peut être le cas du juge civil [voir par exemple le décret n° 73‑1202 du 28 décembre 1973 relatif à la discipline et au statut des officiers publics ou ministériels] ou du juge administratif [cf. décret n° 92‑657 du 13 juillet 1992 relatif à la procédure disciplinaire dans les établissements publics d’enseignement supérieur placés sous la tutelle du ministre chargé de l’enseignement supérieur]) car en ce cas, le droit interne n’offre nulle solution correctrice hormis l’exercice du droit de grâce par le Président de la République (Cour EDH, 20 mars 1997, P. L. c. France, n° 21503/93) ou l’intervention ponctuelle du législateur (Loi n° 2008‑776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, JO p. 12471 ; Cour EDH, décision, 31 août 2010, Société Arcalia c. France, n° 33088/08 ; Cour EDH, décision, 12 octobre 2010, Société comptoir aixois des viandes c. France, n° 19863/08).

Il pourrait être judicieux que le Parlement légifère sur ce point en limitant les possibilités de révision juridictionnelle aux seules hypothèses pour lesquelles il n’existe nulle autre voie de droit au profit du justiciable devant l’administration active. Une telle solution, qui ne concernerait que quelques cas isolés, serait de nature à satisfaire aux obligations conventionnelles sans remettre pour autant en cause les mécanismes issus de la jurisprudence du Conseil d’Etat.

Didier Girard

Docteur en droit public Rédacteur en chef adjoint de la Revue générale du droit Wissenschaftlicher Mitarbeiter (Universität des Saarlandes)


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