Cadre législatif français de l’inclusion en milieu scolaire ou universitaire
Hervé Rihal est professeur émérite de droit public de l’Université d’Angers. Ses travaux ont porté notamment sur le droit sanitaire et social. Il retrace dans cette contribution le cadre législatif français ayant mené à la scolarisation des enfants porteurs de handicap. Si depuis 1975, une obligation scolaire préexiste, son opposabilité ne deviendra réelle que plus tardivement lorsque l’Etat sera contraint de consacrer des moyens à la prise en charge éducative des enfants en situation de handicap. L’auteur présente en détail le système de l’obligation scolaire, ses acteurs et les équilibres institutionnels qu’elle exige. Il en précise aussi les limites : la difficile inclusion scolaire, les inégalités territoriales et sociales et bien sûr le statut précaire des accompagnants de ces enfants. Entre vision juridique et pratique, c’est avec exhaustivité que l’auteur évoque le système français de scolarisation des personnes porteuses de handicap et ses lacunes.
Hervé Rihal ist emeritierter Professor für öffentliches Recht an der Universität Angers. Seine Forschungsgebiete waren das Gesundheits- und das Sozialrecht. In diesem Vortrag stellt er den französischen Gesetzesrahmen dar, der zur Beschulung von Kindern mit Behinderung führte. Die Durchsetzbarkeit der seit 1975 bestehenden Schulpflicht wird erst später durch die Verpflichtung des Staates, Mittel für die pädagogische Betreuung von Kindern mit Behinderungen bereitzustellen, Realität. Der Autor beschreibt im Detail das System der Schulpflicht, seine Akteure und die institutionellen Gleichgewichte, die diese Pflicht erfordert sowie auch seine Schwächen: die schwierige Eingliederung in die Schule, die territorialen und sozialen Ungleichheiten und natürlich den prekären Status der Begleitpersonen dieser Kinder. Aus juristischer und praktischer Perspektive beschreibt der Professor umfassend das französische Schulsystem für Menschen mit Behinderung und seine Lücken.
Jusqu’en 1975, la scolarité des enfants handicapés n’était pas obligatoire1 ; ils étaient confiés à qui voulait bien s’en occuper.
En 1975 va naître, avec la loi 75-534 du 30 juin2, l’obligation éducative. Les enfants ou adolescents handicapés sont soumis à l’obligation non pas scolaire mais éducative, ce qui est légèrement différent. On parle d’obligation éducative avec soit une éducation ordinaire, soit une éducation spéciale déterminée en fonction des besoins particuliers de chaque enfant ou adolescent par une commission, la Commission Départementale de l’Education Spéciale, CDES. L’éducation spéciale faisait donc figure d’exception, mais en réalité il n’y avait pas encore d’obligation scolaire. Cette éducation spéciale associait des actions pédagogiques, psychologiques, sociales, médicales, paramédicales. Elle pouvait être accomplie dans des établissements spécialisés ou dans des établissements ordinaires. Il appartenait à la CDES de désigner pour chaque enfant l’établissement, le service ou les établissements pouvant correspondre à ces besoins et en mesure de l’accueillir, il faut noter en outre que la décision s’imposait en principe aux établissements ordinaires. Ces textes ont donc créé une obligation, mais ne satisfaisaient pas encore les parents parce qu’ils pouvaient conduire à un éloignement des enfants de leur domicile et surtout n’obligeaient pas à l’inclusion scolaire.
De manière tout à fait étonnante, la transformation de ce droit à l’éducation en une obligation éducative de résultat est le résultat de la jurisprudence du Conseil d’État. En effet, un arrêt de 2007 de la Cour administrative d’appel de Paris3 a considéré que l’État a l’obligation d’offrir aux enfants handicapés une prise en charge éducative au moins équivalente, compte tenu de leurs besoins propres, à celle dispensée aux enfants en milieu ordinaire, la sanction en cas de non-respect relevant de la responsabilité de l’État. Le juge va considérer que l’État qui ne remplit pas cette obligation engage sa responsabilité et qu’il ne peut pas se prévaloir de l’insuffisance des moyens budgétaires. Ceci est très important car cela signifie que l’on introduit l’enfant handicapé dans le service public avec ce que l’on désigne en France « les lois de Rolland » du nom d’un grand juriste prônant l’égalité, la continuité et l’adaptation.4 L’école va s’adapter, elle doit être continue, elle doit être égalitaire, ce qui est extrêmement important. Ceci sera confirmé par la plus haute juridiction administrative française dans un arrêt du Conseil d’Etat « M. et Mme Laruelle » du 8 avril 2009.5 C’est la carence qui va être constitutive d’une faute. Cet arrêt constitue un véritable coup de semonce qui va transformer le système mis en place en une véritable obligation scolaire (I) tout en conservant toutefois des limites (II).
I. L’obligation scolaire
En 2005, la loi qui a défini le handicap a créé deux notions6 : la première est la notion d’établissement de référence (A), la deuxième est celle de collaboration entre l’Éducation Nationale et le système médico-social, notion très inédite en droit français (B). L’obligation scolaire est aussi une obligation universitaire, mais à l’université, le droit à l’inscription n’a jamais été contesté (C).
A. L’établissement de référence
L’établissement de référence vise l’école du quartier, celle la plus proche du domicile de l’enfant. L’article 19 de la loi du 11 février 2005 indique que le service public de l’éducation assure une formation scolaire aux enfants et aux adolescents présentant un handicap, que l’État met en place les moyens financiers et humains nécessaires à la scolarisation en milieu ordinaire. Il existe donc ce qu’on appelle – et qui est un pléonasme – un droit opposable à la scolarité des enfants au sein du service public. La principale anicroche en 2007, entre Ségolène Royal et Nicolas Sarkozy au grand débat télévisé qui a précédé l’élection présidentielle a porté sur ce point. Nicolas Sarkozy ignorait tout de l’enseignement des enfants en situation de handicap.
Ce système devient difficile à gérer pour la classe et pour les enseignants si plusieurs enfants en situation de handicap tel qu’un enfant atteint d’autisme, sourd ou aveugle doivent être réunis dans une même classe. Il faudrait dans ce cas de figure que les parents soient d’accord pour que l’enfant puisse bénéficier de dispositifs adaptés, ou qu’ils soient d’accord pour que leur enfant soit inscrit dans une autre école ou dans un établissement sanitaire ou social proposé par l’établissement. Le retour dans l’établissement de référence n’est pas exclu, le suivi scolaire pouvant être partagé entre l’école du quartier et l’établissement médico-social.
L’évaluation des besoins de l’enfant sera faite au sein de la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) qui lors de la mise en œuvre de la loi de février 2005 a remplacé la CDES7. Cette nouvelle commission est assistée par une équipe pluridisciplinaire spécialisée, qui va proposer pour chaque enfant un parcours de formation adapté et un plan personnalisé de compensation. Des équipes de suivi de la scolarisation ont aussi été mises en place. La scolarité des enfants handicapés est ainsi passée de la responsabilité du ministère de la Santé publique à celle de l’Éducation Nationale. Le ministre de l’Éducation Nationale est en effet représenté au sein de la Maison départementale des personnes handicapés (MDPH) dont la CDAPH dépend.
Un projet d’accompagnement de l’enfant sera ainsi mis en œuvre au sein de l’établissement de référence. En réalité, le Conseil d’État est aller encore plus loin en estimant, dans une ordonnance prise en référé le 15 décembre 2010, qu’il s’agit de ce qu’on appelle un droit-créance.8 Ce droit est même applicable aux enfants de trois ans, même si à cet âge, leur scolarité n’est devenue obligatoire qu’en 2019.
Cette même loi de 20199 met en œuvre le concept d’inclusion scolaire qui signifie que c’est à l’école de s’adapter à l’enfant handicapé.
B. Collaboration inédite entre l’Education nationale et le système médico-social
Il y a perpétuellement, en France, une rivalité entre les établissements sociaux, médico-sociaux et l’Éducation Nationale. Les établissements sociaux et médico-sociaux n’accueillent généralement plus de classes en leur sein, sauf quelques cas rares, tels que l’institut national des jeunes aveugles à Paris. Ils étaient traditionnellement cloisonnés et fermés. Désormais, les agents de l’établissement social et médico-social vont se rendre dans l’école ordinaire et vont agir dans leurs domaines de compétences avec les enfants handicapés. Ces établissements sociaux et médico-sociaux sont très généralement gérés par des associations, des mutuelles, des fondations, autrement dit des personnes morales de droit privés. Il existe donc une collaboration très originale en France entre public et privé pour assurer cette obligation scolaire. Ils devront de manière évidente accepter les règlements de l’école. Les établissements coopèrent grâce à des conventions pour assurer la continuité du parcours de l’enfant ou de l’adolescent.
C. L’enseignement supérieur
Traditionnellement, l’enseignement supérieur est moins impacté par les questions d’inclusion, pour la simple et unique raison que les handicapés mentaux n’y pénètrent pas. Ainsi, le taux d’étudiants handicapés reste faible. De plus, certains préfèrent ne pas déclarer leurs handicaps. Les universités sont donc impactées avant tout par les étudiants handicapés sensoriels, moteurs, et aussi par quelques étudiants atteints de troubles psychiques.10
Les années 80 ont vu émerger des chargés de mission handicap dans les universités. La loi de 200511, puis celle de 201312 ont permis la prise en compte des étudiants handicapés dans l’enseignement supérieur.13 En 2005 naît l’idée que les étudiants handicapés sont inscrits à l’université, que l’État a l’obligation d’assurer leur formation en mettant en place les aménagements nécessaires à leur situation, notamment pour le déroulement des examens. Des assistants d’éducation, peuvent aussi être recrutés pour aider des étudiants handicapés. La loi du 22 juillet 201314, aux articles 47 et 50, prévoit dans chaque université des schémas directeurs handicap qui dressent la liste des mesures prises en faveur des étudiants handicapés.15
II. Les limites de l’obligation scolaire
A. Une inclusion scolaire non préparée
La première limite est que l’inclusion scolaire n’est pas toujours profitable aux enfants handicapés. Cette inclusion scolaire devrait être préparée. Les enfants non handicapés devraient être informés à l’avance de ce qu’entraînera dans la classe la présence d’un camarade handicapé. Ce rôle est parfois assumé par une association qui se rendra dans l’école et expliquera aux enfants le sens de l’inclusion. Cette préparation sur le terrain est la bienvenue.
Les enfants, autistes notamment, souffrent très souvent de cette impréparation. Ils sont alors très malheureux dans leur école. L’enseignement privé servira bien souvent de refuge. La présence d’enfants handicapés n’est pas toujours facile à admettre et pour eux, la vie n’est pas toujours drôle.16 D’où la tentation du retour vers le milieu spécialisé parce que l’accueil n’est pas tout à fait suffisant.
B. Une inégalité territoriale et sociale
L’inégalité territoriale pose la question de savoir si un enfant à Paris, à Nantes ou à Angers va être autant aidé qu’un enfant habitant dans la Creuse ou, a fortiori, à la Réunion, à Mayotte ou à Wallis et Futuna. Des chercheurs ont montré que certains enfants aveugles avaient aujourd’hui une éducation totalement orale et étaient, en arrivant en sixième, incapables d’écrire et de lire le braille. Ce sont par conséquent des enfants illettrés qui ne savent pas construire une argumentation et qui donc dans leur vie ne feront sans doute pas beaucoup d’autre chose que des SMS. L’inclusion scolaire peut donc se faire au détriment du développement intellectuel des enfants handicapés ce qui est fâcheux.17
S’ajoutent à cette inégalité territoriale des inégalités sociales, si les parents ne sont pas à côté peut-être que les droits des enfants handicapés seront moins respectés.
C. La situation des auxiliaires de vie scolaire
Les auxiliaires de vie scolaire, AVS, désignés aussi aujourd’hui comme accompagnants d’enfants en situation de handicap, sont très nombreux en France puisque finalement c’est comme ça qu’on a un peu résolu le problème de la scolarisation.18 Mais il faut souligner qu’ils ont des statuts très précaires, n’étant pas des fonctionnaires, ils sont des agents contractuels.
En 2014, on a commencé à leur donner des CDI pour la fonction d’accompagnants d’élèves en situation de handicap- AESH. Il est possible d´y prétendre après deux CDD de trois ans, autrement dit déjà six ans de précarité. Lors de l’année scolaire 2019-2020, 340.000 enfants handicapés étaient scolarisés et 180.000 bénéficiaient d’un accompagnement particulier. Un AESH peut accompagner plusieurs enfants handicapés ce qui permet d’accroître son temps de travail et ainsi son salaire.
Zusammenfassung: Der französische Rechtsrahmen für Inklusion in Schulen und Universitäten
Seit 1975 gilt für Kinder mit Behinderung die Schulpflicht, die entweder aus einer Regelausbildung oder einer von einer Kommission entsprechend den Bedürfnissen des Kindes festgelegten Sonderausbildung besteht. Das französische oberste Verwaltungsgericht (Conseil d’Etat) wird dieses Recht auf Bildung in eine schulische Leistungspflicht umwandeln. Der Staat wird somit zur Verantwortung gezogen, wenn dieses Ergebnis nicht erreicht wird, da er sich nicht hinter fehlenden Haushaltsmitteln verstecken kann.
I. Die Verpflichtung zur Ausbildung
A. Die zuständige Einrichtung
Das Kind mit Behinderung wird seit 2005 mit den anderen Kindern in der Nachbarschaftsschule eingeschult. Die Beurteilung der Bedürfnisse des Kindes wird von dem Ausschuss für die Rechte und Autonomie von Menschen mit Behinderung durchgeführt, einschließlich eines spezialisierten multidisziplinären Teams, das einen angepassten Ausbildungsweg und einen Kompensationsplan vorschlägt. Das französische oberste Verwaltungsgericht ist seit 2010 der Ansicht, dass die Begleitung des Kindes zu einer Bezugseinrichtung ein Anspruchsrecht darstellt.
B. Eine noch nie dagewesene Zusammenarbeit zwischen dem nationalen Bildungssystem und dem medizinisch-sozialen System
Soziale und medizinisch-soziale Einrichtungen bieten keine Klassen mehr an. Das Personal dieser Einrichtungen, die von privaten Rechtsträgern wie Vereinen oder Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit betrieben werden, geht jedoch in die normale Schule, um mit Schülern mit Behinderungen zu arbeiten.
C. Das Hochschulwesen
Es ist weniger betroffen, da Menschen mit einer geistigen Behinderung nicht eintreten oder, wenn sie eintreten, die Behinderung nicht angeben. In den 80er Jahren wurden an jeder Hochschuleinrichtung Behindertenbeauftragte ernannt. Durch zwei Reformen in den Jahren 2005 und 2013 wurde dem Staat die Pflicht auferlegt, diesen Studenten eine Ausbildung mit den notwendigen Anpassungen an ihre Situation zu garantieren, insbesondere mit Hilfe von Bildungsassistenten. Außerdem wurden für jede Hochschule Masterpläne für Menschen mit Behinderung erstellt, in denen die Maßnahmen für Studierende mit Behinderungen aufgelistet sind.
II. Die Grenzen der Schulpflicht
A. Die Inklusion in der Bildung
Die Schüler sollten darüber informiert werden, was es bedeutet, ein Kind mit einer Behinderung in ihrer Klasse zu haben. Eine Rückkehr in die spezialisierte Umgebung ist möglich, wenn die Aufnahme des Kindes nicht zufriedenstellend ist oder wenn sich das betreffende Kind unglücklich fühlt.
B. Territoriale und soziale Ungleichheit
Es stellt sich die Frage, ob der geografische Standort des Kindes einen Einfluss auf die gewährte Hilfe hat.
Wenn Eltern nicht vollständig hinter ihrem Kind stehen, können die Rechte von Kindern mit Behinderungen weniger respektiert werden.
C. Die Situation der Hilfskräfte im Schulbereich
Die prekäre Situation der Vertragsbediensteten wurde oft in den Vordergrund gestellt. Im Schuljahr 2019/2020 besuchten 340.000 Schüler mit Behinderungen eine Schule und 180.000 erhielten eine besondere Begleitung.
- Pour une présentation de la politique sociale en matière de scolarité des enfants en situation de handicap, voir Cellier Hervé, « Focus – La gestion du handicap par l’école : les paradoxes d’une nécessaire adaptation », Informations sociales, 2010/5 (n° 161), p. 32-35. https://www.cairn.info/revue-informations-sociales-2010-5-page-32.htm; Pour une approche historique, voir Frédérique Bastide, « La scolarisation des élèves en situation de handicap en milieu ordinaire », VST – Vie sociale et traitements, revue des CEMEA, 2011/3 (n° 111), p. 34-41, https://www.cairn.info/revue-vie-sociale-et-traitements-2011-3-page-34.htm. [↩]
- Loi n° 75-534 du 30 juin 1975, D’orientation en faveur des personnes handicapées (JO du 1er juillet 1975). [↩]
- CAA de Paris, 11 juillet 2007, Ministre de la santé c/ M. et Mme Haemmerlin, n°s 06PA01579-06PA02793, T. pp. 686-1066. [↩]
- Louis Rolland, Précis de droit administratif, Paris, Dalloz, 2e éd., 1928, p. 508 : L’auteur y défend une organisation du service public selon le triptyque égalité/continuité/adaptabilité. [↩]
- Conseil d’État, 4ème et 5ème sous-sections réunies, 08/04/2009, 311434, Publié au recueil Lebon [↩]
- LOI n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Pour une mise en perspective historique voir Plaisance Éric, « IV. Scolarité : éducation spéciale ou éducation inclusive ? », dans : Autrement capables. École, emploi, société : pour l’inclusion des personnes handicapées, sous la direction de Plaisance Éric. Paris, Autrement, « Mutations », 2009, p. 97-143, https://www.cairn.info/autrement-capables–9782746713192-page-97. htm. [↩]
- En 2006, la Commission Technique d’Orientation et de Reclassement Professionnel- COTOREP, et le CDES ont fusionné pour donner lieu à cette nouvelle commission unique qu’est la CDAPH. [↩]
- Conseil d’État, Juge des référés, 15/12/2010, 344729, Publié au recueil Lebon [↩]
- LOI n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance [↩]
- Pour une étude statistique sur la question, voir pour 2018, l’étude publiée en ligne par le gouvernement : https://publication.enseignementsup-recherche.gouv.fr/
eesr/FR/T243/les_etudiants_en_situation_de_handicap_dans_l_enseignement_superieur/. [↩] - LOI n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées [↩]
- LOI n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République [↩]
- Sur l’évolution de la politique d’inclusion scolaire, voir Laure Ibernon , Christine Berzin , « 2005-2015 – Quelles évolutions en matière d’inclusion ? », Carrefours de l’éducation, 2016/2 (n° 42), p. 11-17. https://www.cairn.info/revue-carrefours-de-l-education-2016-2-page-11.htm. [↩]
- Pour un bilan de l’application de cette loi, voir le rapport publié en 2016 et rédigé par Serge Ebersold, Eric Plaisance, Christophe Zander. « Ecole inclusive pour les élèves en situation de handicap. Accessibilité, réussite scolaire et parcours individuels », Rapport de recherche, Conseil national d’évaluation du système scolaire-CNESCO, Conférence de comparaisons internationales. 2016. ffhalshs-01445378f, https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01445378/document. [↩]
- Pour une analyse de cette nouvelle approche, voir Cédric Frétigné, « La fabrication d’une politique du handicap au sein d’une université française », La nouvelle revue de l’adaptation et de la scolarisation, 2017/1 (N° 77), p. 55-68. https:// www.cairn.info/revue-la-nouvelle-revue-de-l-adaptation-et-de-la-scolarisation-2017-1-page-55.htm. [↩]
- Voir sur ce point Bastide Frédérique, « La scolarisation des élèves en situation de handicap en milieu ordinaire », VST – Vie sociale et traitements, revue des CEMEA, 2011/3 (n° 111), p. 34-41, qui écrit « Le concept d’inclusion scolaire, bien qu’il présente une avancée majeure dans notre société, est au risque d’une négation des réelles difficultés de l’enfant. À l’écoute des AVS en fonction, il est parfois constaté que l’inclusion scolaire est vectrice d’exclusion sociale. Au sein de l’école, dans les classes ordinaires ou spécialisées (…), l’hétérogénéité des troubles peut provoquer des situations violentes. L’école n’a pas toujours les moyens d’adapter la situation éducative à l’enfant. » https://www.cairn.info/revue-vie-sociale-et-traitements-2011-3-page-34. htm. [↩]
- Sur les besoins spécifiques pour la scolarisation des enfants mal voyants, voir l’étude rédigé par Nathalie Lewi-Dumont, « Des besoins particuliers des élèves aux besoins de formation des professionnels : l’exemple de la déficience visuelle », La nouvelle revue de l’adaptation et de la scolarisation, Éd. de l’INSHEA, 2015, 2-3 (70-71), pp.149-164. https://hal-inshea.archives-ouvertes.fr/hal-01663070/document. [↩]
- Brigitte Belmont Brigitte, Éric Plaisance, Aliette Vérillon, « Accompagnement et intégration scolaire. Politique, pratiques et acteurs », Contraste, 2006/1 (N° 24), p. 247-266. DOI : 10.3917/cont.024.0247, https://www.cairn.info/revue-contraste-2006-1-page-247.htm. [↩]
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