De la même manière, l’Allemagne fut condamnée le 23 février 2006105 lors d’une procédure en manquement intentée par la Commission pour non-transposition de la directive en question. L’Allemagne n’avait pas déclaré le prolongement du délai offert par l’article 18 de la directive. Dans son mémoire en défense, le gouvernement allemand faisait état des mesures de transposition ayant déjà été adoptées. Il annonçait que les mesures destinées à finaliser la transposition de la directive 2000/78 interviendraient conjointement avec celles destinées à assurer la transposition de trois autres directives relatives à la lutte contre les discriminations au moyen d’une « loi de transposition des directives communautaires anti-discrimination ». À la différence d’une mise en œuvre isolée de chacune de ces directives, une transposition commune de l’ensemble de celles-ci permettrait d’assurer une protection plus cohérente contre les discriminations.

À la suite de cette condamnation, le législateur allemand adoptait cette loi unique le 14 août 2006.106 Au cœur de cette loi était l’introduction du Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz – AGG (loi allemande pour l’égalité de traitement). Son but est l’empêchement et la suppression des discriminations fondées sur – entre autres – le handicap (§ 1 AGG). Cette loi n’est pas alors restreinte au domaine du travail mais s’applique plus généralement107. La loi reprend à l’identique les définitions de discrimination directe et indirecte données par la directive.108 De plus, le législateur utilise sa marge de manœuvre en matière d’actions positives.109

Ces dispositions se trouvent dans la partie générale, la première des sept sections de la loi. La deuxième section traite de la protection des salariés contre des discriminations, interdites par § 7 al. 1 AGG. Les stipulations contractuelles en violation de cette interdiction sont frappées d’une nullité, alinéa 2 et une discrimination interdite peut engager la responsabilité contractuelle de l’employeur, §§ 7 al. 3 et 15 AGG. Les dispositions de la loi étant d’ordre public, on ne peut pas y déroger en défaveur de la personne protégée, § 31 AGG.

La loi unique n’introduit pas seulement le AGG mais aussi une loi sur l’égalité de traitement des soldats (cf. §§ 1 al. 2 et 18 pour des dispositions consacrées aux soldats handicapés conformément aux exceptions admises par la directive 2000/78), ainsi qu’une multitude d’autres modifications législatives mineures, dont le livre IX du code social relatif à la réhabilitation et la participation des personnes handicapées. § 164 de ce livre110 énumère les obligations de l’employeur et les droits des employés, dont l’interdiction en raison du handicap (alinéa 2) mais aussi le droit à un aménagement raisonnable des machines, du lieu du travail, de l’environnement du travail, l’organisation du travail, du temps de travail etc. (alinéa 4) et prend ainsi compte de l’article 5 de la directive 2000/78.

En France, le législateur a engagé plusieurs modifications de la législation nationale afin de transposer la directive « emploi ».111 Au 2 décembre 2003, date à laquelle les transpositions en droit national devaient être achevées, la France était dans les délais pour l’intégration de la majeure partie du cadre communautaire de lutte contre les discriminations. Elle avait signalé à la Commission qu’elle utiliserait les trois années supplémentaires prévues par la directive. Fin juin 2007, la Commission a enjoint la France (et treize autres États membres de l’UE) d’achever entièrement la transposition des directives sur certains points précis encore incomplètement traités. Malgré une transposition tardive, la France a pu, pour l’instant, éviter une condamnation pour manquement à l’obligation de transposer correctement la directive. Les interventions législatives françaises relatives à l’emploi des personnes handicapées touchent plusieurs domaines du droit et sont codifiées dans plusieurs textes.

Dans une première vague112 le code de travail était modifié pour interdire des mesures discriminatoires (art. L. 122-45113 devenu aujourd’hui art. L. 1132-1). Une interdiction similaire est désormais insérée à l’article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi dite Le Pors)114.

Une deuxième loi115 comportait une section 5 intitulée « Accès à l’emploi des travailleurs handicapés » et inscrivait un article L. 323-8 (devenu art. L. 5212-7) relatif à l’acquittement partiel de l’employeur de l’obligation de l’emploi des travailleurs handicapés, modification peu essentielle en ce qui concerne la transposition de la directive.

Une troisième loi importante116 comportait un chapitre II : « Emploi, travail adapté et travail protégé » faisant plusieurs modifications majeures. Un article L. 122-24-4 (devenu désormais art. L. 1226-2) insère l’obligation pour l’employeur de prendre des mesures telles que mutations, transformations de postes de travail ou aménagement du temps de travail pour les salariés devenus physiquement inaptes à leur emploi, expression faisant allusion au terme d’aménagements raisonnables favorisé par l’article 5 de la directive. Pareillement, afin de garantir le respect du principe d’égalité de traitement à l’égard des travailleurs handicapés, l’employeur doit prendre, en fonction des besoins dans une situation concrète, les mesures appropriées pour permettre aux travailleurs handicapés d’accéder à un emploi ou de conserver un emploi correspondant à leur qualification, de l’exercer ou d’y progresser ou pour qu’une formation adaptée à leurs besoins leur soit dispensée, sous condition que ces mesures ne soient pas disproportionnées (cf. art. L. 323-9-1 devenu art. L. 5213-6). La loi entraînait encore d’autres dispositions en rapport avec les aménagements raisonnables et d’autres mesures de promotion de l’égalité de traitement des travailleurs handicapés qui sont trop particulières pour une présentation extensive.

Dernièrement, une quatrième loi de 2008117 comporte des modifications importantes et achève la transposition de la directive. Cette loi consacre une définition conforme à la directive des termes de discriminations directe et indirecte118. Elle réitère l’interdiction de toute « discrimination directe ou indirecte fondée sur […] le handicap […] en matière d’affiliation et d’engagement dans une organisation syndicale ou professionnelle, y compris d’avantages procurés par elle, d’accès à l’emploi, d’emploi, de formation professionnelle et de travail, y compris de travail indépendant ou non salarié, ainsi que de conditions de travail et de promotion professionnelle » (art. 2 de la loi).

En outre, il est à noter qu’une discrimination fondée sur le handicap peut désormais être punie lorsqu’elle consiste à refuser d’embaucher, à sanctionner ou à licencier une personne ou à subordonner une offre d’emploi, une demande de stage ou une période de formation en entreprise à une condition fondée sur une discrimination en vertu de l’article 225-2 du Code pénal.

Si les différentes transpositions en droit national effectuées par les États membres visent à harmoniser l’accès à l’emploi des personnes handicapées au sein de l’Union européenne, il existe en Europe avec le Conseil de l’Europe une autre institution internationale fortement impliquée dans la lutte contre la discrimination des travailleurs handicapés.

II. Le Conseil de l’Europe engagé sur plusieurs voies dans la lutte contre la discrimination des personnes handicapées en matière d’emploi

Le Conseil de l’Europe est une organisation intergouvernementale créée le 5 mai 1949 par dix États européens et comportant aujourd’hui 49 membres. Il défend les droits de l’homme par le biais de conventions internationales et préconise la liberté d’expression, la liberté de réunion, l’égalité et la protection des minorités.119 Depuis 1959, il vise dans ses travaux les droits des personnes handicapées et lance des projets afin de faciliter l’accès à l’emploi des personnes handicapées. Comme la Commission européenne, il met l’accent sur deux volets à force juridique différente : le lancement de stratégies et projets politiques (B) mais aussi les actes juridiques internationaux, à savoir la Convention européenne des droits de l’homme qui ne mentionne point le handicap dans son texte ou ses protocoles et la Charte sociale européenne qui y fait référence explicitement mais qui n’a qu’une portée juridique limitée (A).

A. La Convention européenne des droits de l’Homme et la Charte sociale européenne : une protection différente par deux textes aux valeurs contraignantes différentes

La coexistence de ces deux instruments révèle une conception non unitaire des droits de l’Homme retenue par le Conseil de l’Europe.120 Le handicap est une des matières qui se classe dans les deux catégories, droits civils et politiques ainsi que droits économiques et sociaux, d’où son traitement différent par la même institution européenne. Le manque de référence au handicap dans la Convention européenne est comblé par une reconnaissance explicite de son existence par la Cour européenne des droits de l’Homme même si sa jurisprudence reste faible en matière d’emploi des personnes handicapées (1). Si la Charte européenne sociale est le premier traité à mentionner les deux points explicitement, l’article 15 de la Charte n’a qu’une portée juridique limitée (2).

1. L’inexistence de la notion de handicap dans la Convention européenne comblée par la reconnaissance explicite par la Cour européenne des droits de l’Homme

La Convention européenne des droits de l’Homme, adoptée par le Conseil de l’Europe en 1950 et entrée en vigueur en 1953, ne fait pas référence explicitement aux termes « handicap », « personnes handicapées » et « personne invalide ».121 D’un côté, cette abstention présente l’avantage de ne pas introduire de « différenciation regrettable entre les personnes valides et les personnes non-valides », sachant que l’article 1^er de la Convention reconnaît expressément à toutes personnes les droits et libertés définies par la Convention.122 De l’autre côté, une attribution égale de droits fondamentaux aux personnes handicapées ne tient pas exactement compte de leurs besoins spécifiques et un traitement égal pourrait entamer une discrimination indirecte (même involontairement). La Cour européenne des droits de l’Homme à Strasbourg a alors reconnu la nécessité de protéger les personnes handicapées au-delà de l’article 14 généralement applicable en matière d’interdiction de discrimination qui dispose que la jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, […] ou toute autre situation ou d’autres articles envisageables dans la matière de droits des personnes handicapées, à savoir les articles 2 (droit à la vie), 3 (interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants), 5 (liberté d’aller et de venir), 6 (garantie du procès équitable) et 8 (droit au respect de la vie privée).123

Ainsi l’arrêt Glör contre Suisse du 30 avril 2009 a-t-il établi l’existence d’ « un consensus européen et universel sur la nécessité de mettre les personnes souffrant d’un handicap à l’abri de traitements discriminatoires » et reconnu, ce faisant que « le champ d’application de [l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme] englobe l’interdiction de la discrimination fondée sur le handicap ».124 Si ce constat ne devrait pas surprendre, il est à noter que la jurisprudence de la Cour EDH est relativement peu abondante pour ce qui est de la protection des droits des personnes handicapées. D’autant plus, il n’y a que peu de contentieux en rapport avec l’emploi des personnes handicapées. Dans un premier temps, la Cour a rendu un arrêt dans l’affaire Pretty c. Royaume-Uni le 29 avril 2002, sur des questions fondamentales sur la vie privée, la qualité de vie et l’autonomie personnelle des personnes handicapées. C’est à l’occasion de cet arrêt que M. Augustin Boujeka note que le recours au principe d’autonomie personnelle pourrait ouvrir la voie à des perspectives particulièrement importantes pour les personnes handicapées par application des articles 3 et 8 de la Convention pour ce qui est de l’autonomie dans la vie sociale et professionnelle.125Malgré cette idée novatrice la Cour EDH ne semble pas reprendre et soutenir le concept d’une autonomie des personnes handicapées dans la vie professionnelle dans sa jurisprudence.

Contrairement à la CJUE, la Cour EDH n’a jamais défini la notion de « handicap »126 ce qui laisse place à une interprétation imprécise et potentiellement très large du terme. M. Joseph Damamme127 observe trois scénarios de la jurisprudence de la Cour EDH en matière de handicap. Soit elle constate la situation de handicap sans en tirer de conséquences (affaire Salontaji c. Serbie, 13 octobre 2009), soit elle s’abstient de qualifier une pathologie de handicap quand elle pourrait le faire (affaire B. c. Royaume-Uni, 14 février 2012), soit elle utilise les notions de handicap et de maladie de manière interchangeable comme elle l’a fait dans l’affaire Glör contre Suisse précitée.

De manière générale, l’interchangeabilité des notions n’est pas dérangeante en droit de la Convention EDH dans la mesure où la Cour considère que la liste des motifs de discrimination de l’article 14 n’est pas exhaustive. Elle a ainsi aisément fait entrer dans cette liste le handicap et la maladie sous l’expression « problème de santé »128sans que la différence entre ces deux notions, cruciale en droit de l’UE, n’importe ici.129 Si la Cour n’a pas pour le moment défini le handicap d’une manière autonome, elle n’a pour le moment pas non plus opté pour l’un ou l’autre des modèles de handicap proposés.

Si la Cour cite la Convention onusienne porteuse du modèle social du handicap dans l’affaire Glör contre Suisse précitée, elle n’y définit pas la notion de handicap et elle ne se montre pas en faveur du modèle social choisie par l’ONU dans la convention internationale. Pourtant, dans un autre arrêt I. B. c. Grèce du 21 octobre 2013 concernant le licenciement d’un employé d’une entreprise de fabrication de bijoux en raison de sa séropositivité, certains auteurs130 ont soutenu l’adoption explicite du modèle sociale par la Cour EDH. Au contraire, d’autres auteurs131 remarquent que la Cour ne qualifie pas la situation d’ensemble (l’interaction entre la stigmatisation des collègues et le VIH) de handicap. Elle ne ferait ainsi que réaffirmer que « [l]es personnes porteuses du VIH sont obligées de faire face à de multiples problèmes, de type non seulement médical, mais aussi professionnel, social, personnel et psychologique et surtout à des préjugés parfois enracinés même parmi les personnes les plus instruites ». Cela ne conduirait toutefois pas la Cour à l’effort de définition ou choix d’un modèle précis.

Si les juges de Strasbourg admettent qu’il faut protéger les personnes handicapées dans le domaine de l’emploi ainsi que dans les autres domaines de la vie, l’étendue exacte de cette protection à assurer est loin d’être claire et la rareté de contentieux devant les juges freine le développement d’une jurisprudence qui favorise l’accès à l’emploi des personnes handicapées. Contrairement à ces inexactitudes, la Charte sociale européenne consacre un article propre aux personnes handicapées.

2. La Charte sociale européenne : premier traité des droits de l’homme à mentionner explicitement le handicap avec portée juridique limitée

À partir de 1961, la Charte sociale européenne, le « pendant social » de la Convention européenne des droits de l’Homme prévoit dans son article 15132 un droit des personnes physiquement ou mentalement diminuées à la formation professionnelle et à la réadaptation professionnelle et sociale ; étant ainsi le premier traité des droits de l’homme à mentionner explicitement le handicap.133 La Charte révisée de 1996 reprend cet article 15 avec un contenu différent134 et ajoute un article E qui comporte un principe général de non-discrimination. La révision de la Charte introduit aussi un changement du modèle de handicap adopté par l’article 15. Si l’ancienne formulation semble préconiser le modèle médical axé sur le besoin d’assistance (« services spécialisés de placement, de possibilités d’emploi protégé »), la formulation révisée marque une nouvelle étape et répond au glissement opéré par les textes internationaux, à savoir que le handicap n’est pas un attribut intrinsèque. Le nouveau modèle social implique que l’exercice et la jouissance des droits sociaux par les personnes handicapées se fassent dans le droit commun et que le recours aux institutions spécialisées n’est plus qu’une exception.135

L’article 15 révisé a influencé le libellé de l’article 26 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.136

Quant à la possibilité de conférer des droits subjectifs desquels les personnes handicapées peuvent profiter, le Rapport explicatif à la Charte sociale européenne révisée indique que l’article 15 « ne prévoit pas seulement la possibilité pour les Parties d’adopter des mesures positives en faveur des handicapés, mais dans une large mesure les oblige à le faire. » Il s’agit alors clairement d’une obligation juridique à laquelle les États se soumettent ce qui va bien plus loin que des simples promesses politiques de bonne intention.

Si cet article 15 peut s’avérer progressif, sa portée juridique pose problème en droit interne et devant les juridictions internationales.

En droit interne, il est à noter que les États membres ne sont pas tenus de ratifier l’article 15 de la Charte révisée et seulement 17 États l’ont fait pour l’instant. Même si la France a ratifié cet article il s’ajoute le problème de l’effet direct et l’applicabilité des conventions internationales en droit interne, ce qui rend presque impossible son invocation devant le juge français par un particulier lésé. Contrairement aux juridictions allemandes et belges, il existe en France un défaut de « justiciabilité » de la Charte.137

Sur le niveau du droit du Conseil de l’Europe, la Cour EDH n’est compétente que pour la CEDH ; l’appréciation de la Charte sociale européenne se fait par le Comité européen des droits sociaux, un comité d’experts indépendants dont les décisions n’ont pas force contraignante.138 À l’instar de celles rendues par le Comité des droits des personnes handicapées de l’Organisation des Nations Unies, les décisions du Comité européen des droits sociaux relèvent alors de la « soft law » ; il en va de même des constatations qu’il rend dans le cadre du mécanisme de contrôle sur rapport.139

Le Comité, à travers l’examen des rapports soumis périodiquement par les États parties, a contribué à éclairer le contenu et les dispositions de la Charte. En ce qui concerne la conformité de la législation française à l’article 15§2 relatif à l’accès à l’emploi des personnes handicapées, le Comité constate des violations par la France depuis des années.140 Dans ses conclusions de 2012141, le Comité critique le manque d’informations sur l’obligation pour les employeurs de prendre des aménagements raisonnables et le transfert des travailleurs handicapés de l’emploi en milieu protégé vers un emploi en milieu ordinaire. Ce dernier point faisait déjà l’objectif du mécontentement du Comité en 2008. Dans ses conclusions les plus récentes de 2017142, le Comité conclut que la situation de la France n’est toujours pas conforme à l’article 15§2 de la Charte aux motifs qu’il n’est pas établi que le droit à des aménagements raisonnables du lieu de travail soit effectivement garanti aux personnes handicapées et que l’égalité d’accès à l’emploi soit effectivement garantie aux personnes handicapées.

En Allemagne, le Comité conclut que la situation est conforme à l’article 15§2 de la Charte de 1961.143

Outre ces rapports périodiques, l’inscription de l’article 15 dans la catégorie des droits fondamentaux permet également aux organisations habilitées de mettre en œuvre la procédure de réclamations collectives qui accompagne à présent cette Charte et qui peut déboucher sur des décisions du Comité européen des droits sociaux.144 Si la France a fait l’objet d’une telle réclamation en 2002 (Autisme Europe c. France) qui a entamé le constat d’une violation de l’article 15§1, aucune réclamation n’était pour le moment engagée en matière d’accès à l’emploi, résultat « pathétique » de ce mécanisme selon un auteur145.

Pour résumer, cette convention internationale présente un contenu intéressant d’un point de vue du droit matériel mais sa faible importance juridique dans l’ordre juridique des États membres l’empêche d’avoir une forte signifiance pour l’accès au travail des personnes handicapées. Située entre le soft law et le hard law, son effectivité dépend de la volonté de la politique nationale et du niveau du Conseil de l’Europe.

B. Les stratégies politiques entamées au profit des employés handicapés

L’adoption de conventions internationales contraignantes est un processus long et difficile, voire impossible en absence d’un consensus des États en question. Le Conseil de l’Europe, chargé de promouvoir le respect des droits de l’Homme en Europe, en tant qu’organisation intergouvernementale, ne peut pas forcer ses membres à protéger les droits des personnes handicapées et il ne peut pas prendre des mesures garantissant l’accès à l’emploi des personnes handicapées. En revanche, ses organes disposent de divers moyens politiques ciblés pour atteindre ces buts. Ils relèvent tous du soft law et méritent une présentation détaillée parce qu’ils sont l’exemple parfait d’une organisation internationale qui souhaite faire avancer activement l’état du droit de l’emploi des personnes handicapées dans l’ordre juridique interne des États membres. Le soft law permet de contourner des blocages législatifs dans les États au profit d’une évolution lente mais résolue qui fait naître dans les États mêmes le souhait d’un développement favorable dans le domaine donné. Ayant défini l’objectif d’intégration des personnes handicapées dans la vie sociale depuis 1959 déjà, il est remarquable de retracer le progrès fait en la matière. L’effort du Conseil de l’Europe est certainement aussi à l’origine de certaines améliorations de la situation professionnelle des personnes handicapées dans les États membres.

En premier, le Conseil de l’Europe élargit son champ d’activité à la question du handicap par une résolution de 1959, concrètement à la réadaptation et le réemploi des « invalides ». Progressivement ce terme sera remplacé par « handicap ».146 Par la recommandation n° R (92) 6 du Comité des ministres aux États membres relative à une politique cohérente pour les personnes handicapées, le Conseil d’Europe adopte pour la première fois en 1992 le modèle social en définissant le handicap ainsi : « Le handicap est fonction des relations des personnes handicapées avec leur environnement. Il surgit lorsque ces personnes rencontrent des obstacles culturels, matériels ou sociaux qui les empêchent d’accéder aux divers services de la société qui sont à la portée de leurs concitoyens. Le handicap réside donc dans la perte ou la limitation des possibilités de participer sur un pied d’égalité avec les autres individus à la vie de la communauté. » La recommandation met en avant, entre autres, la coopération étroite et précoce entre les services et autorités chargées de la formation professionnelle et de l’emploi, ce qui doit assurer la participation pleine et active à la vie en société.147

Une nouvelle recommandation de l’Assemblée plénière du Conseil de l’Europe de 2003148 souligne un semi-échec du Conseil et surtout ses États membres en considérant qu’un grand nombre de droits comme le droit au travail ne sont toujours pas accessibles pour les personnes handicapées. L’Assemblée propose alors un effort continu du Conseil et des États et propose un changement des conventions internationales et l’adoption d’une convention fixant un quota minimal d’emploi des personnes porteuses d’un handicap dans les entreprises employant plus de 50 personnes, ce qui n’est pas suivi d’actions.149

En revanche, par la suite le Conseil lance un « plan d’action pour la promotion des droits et de la pleine participation des personnes handicapées à la société : améliorer la qualité de vie des personnes handicapées en Europe 2006-2015. »150 Selon l’évaluation propre du Conseil151, le Plan d’action, en combinaison avec la Convention des Nations Unies, ont marqué un « changement de paradigme », qui a conduit à remplacer l’approche médicale traditionnelle du handicap par une approche fondée sur les droits de l’homme ; la reconnaissance de la dignité et des droits de la personne handicapée en tant qu’être humain sous-tendrait la nouvelle approche. À noter dans le cadre de ce mémoire, la ligne d’action n° 5 traite des questions relatives à l’emploi, l’orientation et la formation professionnelles. Ses objectifs sont de promouvoir l’emploi des personnes handicapées sur le marché ouvert du travail en associant des mesures antidiscriminatoires et des actions positives afin de garantir l’égalité des chances aux personnes handicapées et de lutter contre la discrimination et promouvoir la participation des personnes handicapées dans les domaines de l’évaluation, de l’orientation et de la formation professionnelles, ainsi que dans les services liés à l’emploi. Cette ligne d’action comporte aussi des propositions concrètes à réaliser par les États membres. Elle constate que c’est avant tout aux gouvernements des États membres qu’incombe la mise en œuvre des politiques relatives aux personnes handicapées au niveau national et, plus particulièrement, des actions spécifiques prévues dans le cadre de chaque ligne d’action. Le Conseil est alors bien conscient de son rôle limité dans la mise en œuvre effective de ces recommandations et sa dépendance des gouvernements étatiques. Il présente alors son plan « de feuille de route aux décideurs » pour leur permettre de concevoir, d’ajuster, de recentrer et de mettre en œuvre des plans et programmes appropriés et des stratégies novatrices. En outre, le Conseil ne donne pas de définition du handicap en considérant que cette question relève de la politique nationale de chaque État membre, preuve du caractère « soft law » de ce plan d’action laissant une large marge de manœuvre aux États. Les trois recommandations n’ont pas d’effet impératif mais elles peuvent toutefois servir de guide pour les législateurs soucieux de mettre en œuvre une politique du handicap.152

Après une évaluation en 2014-2015 encouragée par l’Assemblée parlementaire dans sa Recommandation 2064 (2015) qui met en lumière les progrès réalisés, en ce qui concerne notamment la législation, la prestation de services, l’environnement physique et les comportements à l’égard des personnes handicapées, le Conseil de l’Europe a lancé une nouvelle stratégie sur le handicap 2017-2023 dont l’objectif général est la réalisation de l’égalité, de la dignité et de l’égalité des chances pour les personnes handicapées.153 Dans cette stratégie actuelle, le domaine de l’emploi n’est plus mentionné explicitement. Seulement dans le cadre de l’éducation et la formation, il est prévu que des programmes d’éducation et de formation, les campagnes et les matériaux destinés aux professionnels doivent inclure la dimension du handicap pour s’assurer que les professionnels ont les compétences et les connaissances requises, afin de remplir leurs fonctions de manière égale et inclusive.154 Selon le Conseil, un effort de sensibilisation des employeurs suffit afin d’assurer l’inclusion de personnes handicapées dans les lieux de travail, approche très floue et peut-être trop simplifiée. De plus, l’emploi est visé dans l’objectif de promouvoir l’égalité et la non-discrimination, encore une approche très peu concrète et répétée depuis des années. Si une généralisation des termes employés dans cette stratégie entraîne un éloignement regrettable des domaines importants, la professeure Lisa Waddington a publié une étude155 sur la promotion d’égalité et la non-discrimination des personnes handicapées dans le cadre de la stratégie du Conseil où elle consacre un chapitre156 aux mesures positives à prendre afin de promouvoir l’égalité et la non-discrimination sur le marché de travail. Elle met l’accent sur la nécessité de mettre à disposition des moyens financiers dans les cas où un aménagement raisonnable du lieu de travail, le soutien par un coach spécialisé ou des cours supplémentaires paraissent utiles. Si l’État en prend charge, les aménagements raisonnables ne constituent plus d’obstacles pour l’employeur.

Dans le cadre des moyens non-financiers, la professeure cite des exemples de législation des États membres. Entre autres, elle décrit la sensibilisation des entreprises allemandes employant des personnes handicapées qui ont obtenu des prix de bonne pratique par l’agence fédérale pour l’anti-discrimination en 2013, année dédiée aux personnes handicapées en Allemagne.

Pour résumer, le Conseil de l’Europe utilise les moyens de soft law de pair avec les conventions internationales existantes pour promouvoir une politique déterminée d’améliorer l’inclusion des personnes handicapées en Europe. Il essaie d’influencer les législations nationales par des voies multiples et il est un forum de discussion et de rencontre pour des diverses groupes de la société civile et des organisations représentatives des personnes handicapées. Il coopère aussi avec l’OSCE, l’OMS, la banque mondiale, l’UE et l’ONU dans le but de faciliter l’accès à l’emploi des personnes handicapées.157 En doctrine158, des idées circulent pour la mise en avant de textes contraignants, telle que l’élaboration d’une convention européenne des droits des personnes handicapées à l’image de la Convention de l’ONU, l’insertion des droits sociaux dans la CEDH existante ou l’élaboration d’un protocole additionnel sur les droits sociaux des personnes handicapées à la CEDH. Mais en réalité, une opposition idéologique des États s’ajoute du fait d’une crainte de coûts trop onéreux pour les budgets nationaux. Ceci rendrait difficile l’exécution des décisions juridictionnelles constatant des violations de ce type de droits sociaux.159

Pour le moment, en absence d’un consensus interétatique quant aux modalités de l’accès à l’emploi des personnes handicapées, il faut se contenter des avances politiques par le Conseil de l’Europe même s’il est regrettable que sa rhétorique devienne moins concrète et plus générale dans la stratégie actuelle. Pour le Conseil, le soft law constitue un outil indispensable à sa mission en matière d’employés handicapés.

Zusammenfassung: Der Einsatz von Hard- und Soft Law bei der Behandlung von Menschen mit Behinderung im europäischen Arbeitsrecht

Die Relevanz der in dieser Arbeit behandelten Frage nach rechtlichen Regelungen für Arbeitnehmer mit Behinderung zeigt sich in der deutlich geringeren Erwerbsquote von Menschen mit Behinderung gegenüber der Quote von Menschen ohne Behinderung. Nach Zahlen der Europäischen Kommission haben 29,5 % der Frauen und 24,5 % der Männer in der Gesamtbevölkerung eine Behinderung. Davon schaffen etwa 49 % den Zugang zum Arbeitsmarkt, während es bei Menschen ohne Behinderung 72,5 % sind.

Eine der ersten Schwierigkeiten liegt bereits in dem Begriff der „Behinderung“, da es keine einheitliche bzw. autonome Definition gibt. Konsens besteht aber insofern, als das zwischen der medizinischen und der sozialen Konzeption der Behinderung unterschieden werden muss. Dabei sieht die medizinische Konzeption das Hauptproblem in der zu erbringenden medizinischen Versorgung, während in der sozialen Konzeption Behinderung in erster Linie als ein „gesellschaftlich geschaffenes Problem“ angesehen wird.

Die Begrifflichkeit hängt auch von dem Bereich ab, in dem sie verwendet wird, da der Ansatz ein anderer ist. So ist in der Antidiskriminierungsgesetzgebung die Definition von Behinderung bewusst weit gefasst, um so den Schutz vor Diskriminierungen zu gewährleisten.

Bei der Suche nach einer Definition muss der Bereich beachtet werden, in dem der Begriff verwendet wird. Im Rahmen der Antidiskriminierungsgesetzgebung wird der Ansatz verfolgt, eine weitgefasste Definition von Behinderung zu haben, um einen größeren Schutz vor Diskriminierung zu gewährleisten. Im Sinne der Sozialgesetzgebung ist eine enger gefasste Definition nötig, weil dadurch Ansprüche auf bestimmte finanzielle Leistungen des Staates begründet werden. Der Autor führt an, dass sich die Bestimmungen im EU-Recht mehr darauf konzentrieren, die Benachteiligung von Menschen mit Behinderung zu beenden, als das Grundrecht auf Gleichheit für alle zu gewährleisten. Das führt zu einer Asymmetrie, die Menschen, die nicht „ausreichend behindert“ sind, von Antidiskriminierungsbestimmungen ausschließen.

In den Bereichen Antidiskriminierung und Zugang zur Beschäftigung waren die auf internationaler Ebene geschlossenen Verträge wie das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, eine echte treibende Kraft bei der Harmonisierung der europäischen und nationalen Rechtsvorschriften. Staatliche Ängste vor dem wirtschaftlichen Gewicht von Inklusionsmaßnahmen sind jedoch eine Bremse für den Schutz der wirtschaftlichen und sozialen Rechte von Menschen mit Behinderungen. Um diese Hindernisse auszugleichen, vervielfachen sowohl die Europäische Union (I) als auch der Europarat (II) ihre Verpflichtungen, wobei sie wie üblich verbindliche Vertragstexte verwenden, aber durch die Einführung von „Soft Law“-Instrumenten innovativ sind. Dies sind Regeln, die das Verhalten leiten, aber nicht unbedingt rechtsverbindlich oder strafbar sind. Diese Regeln wirken, wie die Untersuchung zeigt, in Synergie mit „hartem Recht“ und fördern die Bildung von Rechtssystemen, die Arbeitnehmer mit Behinderungen einschließen.

Die Eingliederung von Menschen mit Behinderung am Arbeitsplatz ist ein wichtiges Ziel auf europäischer Ebene, allerdings stoßen die Institutionen oft auf Bedenken der Mitgliedsstaaten, die insbesondere wirtschaftlicher Natur sind. Daher verfolgen sowohl die Europäische Union (I) als auch der Europarat (II) eine Kombination aus verbindlichen Rechtsakten und politischen Strategien, die die Mitgliedsstaaten dazu zu ermutigen, selbst antidiskriminatorische Maßnahmen im Bereich des Zugangs zu Beschäftigung für Menschen mit Behinderungen zu ergreifen.

I. Die Förderung von Antidiskriminierungsmaßnahmen für Menschen mit Behinderung am Arbeitsplatz durch die Europäische Union: zwischen politischen Strategien und zwingendem Recht

Obwohl der Grundrechtsschutz ursprünglich dem Europarat vorbehalten sein sollte, wurde die Europäische Union durch die Erweiterungen ihrer Kompetenzen dazu veranlasst, das Ziel der Antidiskriminierung von Arbeitnehmern mit Behinderungen zu verfolgen. Dieses Ziel wird auf zweierlei Weise verfolgt: dort wo die EU-Gesetzgebungskompetenz hat, werden verbindliche Texte wie die Richtlinie 2000/78/EG erlassen (B), jedoch begnügt sie sich meist mit rein politischen Strategien und Projekten ohne normative Kraft (A).

A. Antidiskriminierung von Menschen mit Behinderung in der Arbeitswelt: ein langjähriges politisches Ziel der Europäischen Union

Die politischen Strategien der EU zur Integration von Arbeitnehmern mit Behinderung beeinflussen einen Bereich, der hauptsächlich in die nationale Zuständigkeit fällt (1). Der verbindliche Text der Charta der Grundrechte hat in Wirklichkeit einen programmatischen Charakter als Grundlage für die Einleitung politischer Strategien (2).

1. Das Vorbringen von Strategien, die sich an Arbeitnehmer mit Behinderung richten in einem Bereich, der von nationaler Kompetenz dominiert wird

Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung muss die Union innerhalb der Grenzen der übertragenen Befugnisse handeln. Die Mitgliedsstaaten zeigen Vorbehalte hinsichtlich einer zu weiten Zuständigkeit der EU. Obwohl die Beschäftigung und der Antidiskriminierungsaspekt der Beschäftigung von Menschen mit Behinderung erst durch den Vertrag von Amsterdam in die „offizielle“ Zuständigkeit der EU fallen, konnte sie bereits 1974 zwei Beschlüsse über den Zugang von Menschen mit Behinderung zur Beschäftigung verabschieden, die auf einer Rechtsgrundlage beruhten, die eigentlich nicht spezifisch für Arbeitnehmer mit Behinderung waren. In den 1980er Jahren kam es zu einer Zunahme politischer Initiativen, wie z. B. die Einrichtung eine interfraktionelle Arbeitsgruppe zum Thema „Menschen mit Behinderung“ und dann einer Abteilung für diese Themen innerhalb der Kommission. Zwei Aktionsprogramme der Gemeinschaft, Helios I und Helios II, wurden zur Koordinierung der nationalen Behindertenpolitik aufgelegt. Die Zuständigkeiten der Union wurden durch den Vertrag von Amsterdam erheblich erweitert, indem eine Rechtsgrundlage für Beschäftigung, Behinderung und ein allgemeiner Artikel über Nichtdiskriminierung eingeführt werden. Dieser Erweiterung steht jedoch die Beibehaltung des Einstimmigkeitserfordernisses für Entscheidungen über Behinderungen gegenüber, obwohl dieses Erfordernis durch den Vertrag von Lissabon in vielen anderen Bereichen aufgehoben wurde. Im November 2010 stellte die Kommission den EU-Aktionsplan für Menschen mit Behinderungen vor, der acht Aktionsbereiche identifiziert. Diese Beispiele zeigen, dass die EU nun über notwendige rechtliche Instrumente verfügt, um verbindliche Rechtsakte zugunsten behinderter Arbeitnehmer zu erlassen. Das Soft Law kann sich also als nützlich erweisen, um den Widerstand der Mitgliedsstaaten zu umgehen.

2. Artikel 26 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union: der programmatische Charakter eines verbindlichen Textes

Die Charta ist seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Teil des europäischen Primärrechts. Aus Artikel 26 der Charta scheinen sich subjektive Rechte auf Integration von Menschen mit Behinderung zu ergeben. Sowohl die Rechtsprechung als auch die herrschende Meinung in der Literatur weisen jedoch auf den programmatischen Charakter dieses Artikels hin. Die ungewöhnliche Kombination aus negativen und positiven Verpflichtungen, auf der Artikel 26 beruht, lässt sich mit der begrenzten Zuständigkeit der EU im Bereich der Behinderung erklären und zeigt, dass die Wirksamkeit von Artikel 26 auch von der Umsetzung nationaler Durchführungsmaßnahmen abhängt. Artikel 51 der Charta zeigt weiter, dass sich Einzelpersonen nur eingeschränkt auf diesen Artikel berufen können. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat mit seinem Glatzel-Urteil von 2014 die Tür zu Artikel 26 als subjektives Rechte für Menschen mit Behinderung endgültig geschlossen. In einem anderen Urteil scheint der Gerichtshof zu bestätigen, dass die Einklagbarkeit von Artikel 26 auf eine Verpflichtung zur konformen Auslegung beschränkt ist. Damit scheint Artikel 26 eher zu Initiativen wie der Strategie 2010-2020 zu führen als zu Rechten, die vor einem Richter geltend gemacht werden können.

B. Seltene gesetzgeberische Eingriffe: Richtlinie 2000/78/EG, eine strategische Verschiebung zugunsten von Menschen mit Behinderung in der Arbeitswelt

Der gesetzgeberische Wendepunkt ist in einer verbindlichen Rechtsnorm verankert, der Richtlinie 2000/78/EG, in der Regeln zur Antidiskriminierung von Menschen mit Behinderung in der Arbeitswelt entwickelt werden. In Artikel 5 dieser Richtlinie sind angemessene Vorkehrungen als Förderung der Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes verankert. Diese Richtlinie muss in nationales Recht umgesetzt werden, wie am Beispiel von Deutschland und Frankreich aufgezeigt (2).  Bei Unsicherheiten über die Auslegung der Richtlinie kann der nationale Richter die Fragen dem Gerichtshof der Europäischen Union vorlegen. Die meisten Rechtsstreitigkeiten vor den europäischen Gerichten konzentrieren sich auf den Begriff der Behinderung. Es gibt eine Vielzahl weiterer Fragen, die durch die Richtlinie aufgeworfen werden, jedoch bisher nur wenig Rechtsprechung (1).

1. Die Vielfalt der Probleme mit der Richtlinie, die durch eine spärliche Rechtsprechung aufgeworfen werden

a. Die schwierige und ambivalente Definition von Behinderung

Der EuGH verfolgt bei der Suche nach einer Definition einen sehr funktionalen Ansatz und erweitert den Begriff über die medizinische und soziale Konzeption hinaus.

i. Die Rechtssachen Chacón Navas und HK Danmark unter dem Einfluss der medizinischen und sozialen Konzeption von Behinderung und der UN-Konvention

In seinem Urteil in der Rechtssache Chacón Navas aus dem Jahr 2006 lehnte es der EuGH ab, Krankheit in die Liste der von der Richtlinie erfassten Diskriminierungsgründe aufzunehmen. In der Tat unterscheidet der Gerichtshof zwischen „Krankheit“ und „Behinderung“ und definiert „Behinderung“ nach dem medizinischen Modell, wobei die Beeinträchtigung „von langer Dauer“ sein muss. Diese Rechtsprechung wurde in der Folge aus zwei Gründen stark kritisiert. Der erste betrifft die schwierige Abgrenzung zwischen den Begriffen „Krankheit“ und „Behinderung“ bei Langzeiterkrankungen wie chronischen Erkrankungen. Der zweite bezieht sich auf das Fehlen des sozialen Aspekts in der Definition von Behinderung. Dieser gewählte Ansatz fand keinen Konsens in der Union. Um einen Konflikt zu vermeiden, hat der EuGH die Definition der Behinderung im Sinne der Richtlinie 2000/78/EG in der Rechtssache HK-Dänemark angepasst. Es wurde der Begriff der Umwelt integriert, was die Übernahme der sozialen Konzeption von Behinderung darstellt. Die Änderung wurde insbesondere durch Artikel 1 der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vorangetrieben, die 2009 von der Europäischen Union ratifiziert wurde. Diese erweiterte Definition wird allerdings auch kritisiert, da sie zu weit gefasst ist und es kein Kriterium der Schwere der Behinderung gibt. Die zu weit ausgelegte Definition wurde durch eine Reihe von Urteilen konkretisiert.

ii. Die sowohl restriktive als auch weit gefasste Definition von Behinderung zeigt die ständige Entwicklung des Begriffes: die Rechtssachen Coleman, Frau Z., FOA und Daouidi.

Im Jahr 2008 legte der Gerichtshof in der Rechtssache Coleman die Richtlinie 2000/78/EG so aus, dass sie auf Fälle von Diskriminierung durch Assoziierung mit einer Person mit einer Behinderung anwendbar ist. Der Autor erörtert ausführlich die kritischen Stimmen in der Lehre in Bezug auf das Urteil, unter Berücksichtigung der Angehörigen von Menschen mit Behinderung.

Im Jahr 2014 nutzt der Gerichtshof verbindliche Standards, um Antidiskriminierungsmaßnahmen zu entwickeln, die über die dem europäischen Gesetzgeber übertragene Kompetenz hinausgehen. In der Rechtssache FOA lehnt der Gerichtshof einen allgemeinen Grundsatz des Verbots der Diskriminierung aufgrund von Fettleibigkeit ab, akzeptiert aber, dass Fettleibigkeit als Behinderung im Sinne der Richtlinie 2000/78/EG qualifiziert wird, wenn die Situation der Fettleibigkeit die Voraussetzungen der im HK-Danmark Urteil festgelegten Definition von Behinderung erfüllt. Eine langfristige Beeinträchtigung durch Adipositas muss dann nachgewiesen werden.

Durch eine strikte Anwendung der HK-Danmark Rechtsprechung sah sich das Gericht jedoch auch veranlasst, den Umfang der Definition von Behinderung einzuschränken. In der Rechtssache Frau Z. aus dem Jahr 2014 ging es um die Frage, ob eine Frau, die nicht in der Lage ist, ein Kind zu gebären und daher eine Leihmutter in Anspruch nimmt, aufgrund ihrer „Behinderung“ Anspruch auf Mutterschaftsurlaub hat. Der EuGH entschied, dass dies keine Diskriminierung aufgrund einer Behinderung im Sinne der Richtlinie 2000/78/EG darstellt.

Schließlich wird 2016 durch die Rechtssache Daouidi das bereits früher erwähnte aber lange Zeit wenig vertiefte Kriterium der Dauerhaftigkeit durch den Gerichtshof geklärt. Darin entschied der EuGH, dass eine Beeinträchtigung, die vorübergehender Natur ist, deren Ende aber zum Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung nicht absehbar ist oder in weiter Ferne zu liegen scheint, in den Anwendungsbereich der Definition von Behinderung fällt. Diese Rechtsprechung ist für den Autor ein Anlass, die Relevanz des Kriteriums der Dauerhaftigkeit zu überdenken.

b. Antidiskriminierungsmaßnahmen: angemessene Vorkehrungen und positive Maßnahmen

Unter US-amerikanischen Einflüssen konzentriert sich Artikel 5 der Richtlinie 2000/78 auf das Konzept der angemessenen Vorkehrungen durch den Arbeitgeber, sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor, um Menschen mit Behinderung in die Arbeitswelt zu integrieren. Angemessene Vorkehrungen können Maßnahmen physischer, organisatorischer und/oder pädagogischer Art sein. In der oben genannten Rechtssache hat der EuGH die Arbeitszeitverkürzung für Menschen mit Behinderung als eine solche angemessene Vorkehrung eingestuft, das einzige nennenswerte Urteil, das sich mit dieser Frage befasst. Der Gesetzgeber hat aber auch eine Einschränkung vorgenommen, nämlich dass die Maßnahme den Arbeitgeber nicht unverhältnismäßig belasten darf. Die Belastung ist nicht unverhältnismäßig, wenn sie durch staatliche Maßnahmen ausgeglichen wird.

Davon unterschieden werden positive Maßnahmen, die nicht darauf ausgelegt, die individuellen Bedürfnisse zu berücksichtigen. Die Union verpflichtet die Mitgliedsstaaten nicht zu diesen positiven Maßnahmen, ihre Zustimmung ist nach dem gegenwärtigen Rechtsstand lediglich fakultativ. Das Ziel solcher Maßnahmen liegt dabei in der Förderung der Chancengleichheit und nicht einer Ergebnisgleichheit. Mangels entsprechender Rechtsprechung wird den Mitgliedsstaaten ein gewisser Spielraum in Bezug auf positive Maßnahmen eingeräumt. Jedoch hat auch die Umsetzung der Richtlinie Schwierigkeiten für bestimmte nationale Gesetzgeber mit sich gebracht.

2. Die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht: die Beispiele Frankreich und Deutschland

Die Richtlinie 2000/78/EG hat die nationalen Rechtsordnungen völlig verändert. Der EuGH hatte über mehrere Vertragsverletzungsverfahren wegen nicht ordnungsgemäßer Umsetzung zu entscheiden. Nach dem Urteil hat Deutschland 2006 ein einziges Gesetz zur Umsetzung der vier Antidiskriminierungsrichtlinien verabschiedet. Kernstück dieses Gesetzes war die Einführung des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes. Dieses ist nicht auf den Bereich der Arbeit oder die Diskriminierung aufgrund einer Behinderung beschränkt, sondern gilt allgemeiner. Das Gesetz übernimmt die Definitionen von unmittelbarer und mittelbarer Diskriminierung aus der Richtlinie und nutzt darüber hinaus den Handlungsspielraum im Hinblick auf positive Maßnahmen. Zudem enthält das Umsetzungsgesetz ein Gesetz zur Gleichbehandlung von Soldaten und eine Reihe weiterer kleinerer Gesetzesänderungen, womit dem Artikel 5 der Richtlinie Rechnung getragen wird.

Frankreich hat die eingeräumte zusätzliche Dreijahresfrist genutzt und die Richtlinie durch vier Gesetze umgesetzt.  Das erste Gesetz änderte das französische Arbeitsgesetzbuch, indem es diskriminierende Maßnahmen verbietet. Das zweite Gesetz betrifft den Zugang zu Beschäftigung für Arbeitnehmer mit Behinderung. Das dritte Gesetz enthält einige wichtige Änderungen, denn es führt die Verpflichtung für den Arbeitgeber ein, angemessene Vorkehrungen und andere Maßnahmen zur Förderung der Gleichbehandlung zu treffen. Das vierte Gesetz von 2008 übernimmt die Definitionen der direkten und indirekten Diskriminierung und vervollständigt die Umsetzung der Richtlinie. Darüber hinaus kann eine Diskriminierung aufgrund einer Behinderung in Form der Verweigerung einer Einstellung, Bestrafung oder Entlassung eine Straftat gemäß Artikel 225-2 des französischen Strafgesetzbuchs darstellen.

II. Der Europarat setzt sich auf verschiedene Weise für die Bekämpfung der Diskriminierung von Menschen mit Behinderung in der Arbeitswelt ein.

Der Europarat kämpft ebenso wie die Europäische Union gegen Diskriminierung und für den Zugang zu Beschäftigung für Menschen mit Behinderung, sowohl durch verbindliche Rechtsakte in Form der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der Europäischen Sozialcharta (A) als auch durch politische Strategien und Projekte (B).

A. Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Europäische Sozialcharta: unterschiedlicher Schutz durch zwei Rechtstexte mit unterschiedlichem Verbindlichkeitsgrad

Die Koexistenz der EMRK und der Europäischen Sozialcharta offenbart eine nicht einheitliche Konzeption. Behinderung ist eines der Themen, das sowohl in die Kategorie der bürgerlichen und politischen Rechte als auch der wirtschaftlichen und sozialen Rechte fällt. Allerdings wird nur in der Europäischen Sozialcharta Behinderung ausdrücklich erwähnt (2), die fehlende Erwähnung in der EMRK wird durch die ausdrückliche Anerkennung durch den EGMR kompensiert (1).

1. Das Fehlen des Begriffs der Behinderung in der Europäischen Konvention wurde durch die ausdrückliche Anerkennung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ausgeglichen

Die fehlende Erwähnung von Behinderungen in der EMRK hat den Vorteil, dass keine unglückliche Unterscheidung zwischen behinderten und nicht behinderten Menschen eingeführt wird, da Artikel 1 der Konvention ausdrücklich die in der Konvention definierten Rechte und Freiheiten für alle Personen anerkennt. Dies berücksichtigt jedoch nicht die besonderen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderung. Der EGMR erkannte daraufhin die Notwendigkeit, Menschen mit Behinderung über das allgemein gültige Diskriminierungsverbot des Artikels 14 hinaus zu schützen.

So wurde im Glör-Urteil festgestellt, dass Artikel 14 das Verbot der Diskriminierung aufgrund einer Behinderung umfasst. Allerdings ist die Rechtsprechung des EGMR in Bezug auf den Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderung und insbesondere im Zusammenhang mit ihrer Beschäftigung relativ spärlich. In dem Pretty-Urteil von 2002 geht es um grundlegende Fragen der persönlichen Autonomie von Menschen mit Behinderung. Dieses Konzept könnte besonders wichtige Möglichkeiten im Arbeitsleben eröffnen, scheint jedoch in der Rechtsprechung des EGMR nicht aufgegriffen und unterstützt zu werden.

Anders als der EuGH hat der EGMR den Begriff der Behinderung nie definiert, was Raum für eine ungenaue und potenziell sehr weite Auslegung des Begriffs lässt. Dies stört jedoch nicht, da der Gerichtshof der Ansicht ist, dass die Liste der Gründe für eine Diskriminierung in Artikel 14 nicht erschöpfend ist.

2. Die Europäische Sozialcharta: der erste Menschenrechtsvertrag, der Behinderung ausdrücklich erwähnt, mit begrenzter rechtlicher Reichweite

Bereits 1961 wurde in Artikel 15 der Europäischen Sozialcharta ein Recht auf berufliche Ausbildung sowie auf berufliche und soziale Eingliederung oder Wiedereingliederung für Menschen mit Behinderungen festgeschrieben. Bei der Überarbeitung der Charta im Jahr 1996 wurde dem Artikel 15 ein allgemeiner Grundsatz der Nichtdiskriminierung hinzugefügt. In dem neuen Wortlaut erkennt der Autor den Übergang von der medizinischen zur sozialen Konzeption von Behinderung. Trotz dieser Fortschritte wirft der rechtliche Geltungsbereich des Artikel 15 Probleme im nationalen Recht und vor internationalen Gerichten auf.  Nur 17 Staaten haben Artikel 15 der überarbeiteten Charta ratifiziert. Zudem besteht das Problem der unmittelbaren Wirkung und Anwendbarkeit internationaler Konventionen im nationalen Recht. Die Charta ist in Frankreich nicht „justiziabel“.

Die Europäische Sozialcharta wird vom Europäischen Ausschuss für Sozialrechte beurteilt, dessen Entscheidungen nicht bindend sind und daher wie auch seine Feststellungen zum Soft Law gehören. Der Ausschuss hat in vielen seiner Berichte festgestellt, dass Frankreich gegen Artikel 15 verstößt, insbesondere dadurch, dass die Arbeitgeber nicht ausreichend über ihre Verpflichtung informiert werden, angemessene Vorkehrungen zu treffen. In Deutschland kommt der Ausschuss zu dem Schluss, dass die Situation im Einklang mit Artikel 15§2 der Charta von 1961 steht.

Die internationale Konvention hat aus materiell-rechtlicher Sicht einen interessanten Inhalt, aber ihre geringe rechtliche Bedeutung in der Rechtsordnung der Mitgliedsstaaten verhindert, dass sie eine starke Bedeutung für den Zugang zu Arbeit für Menschen mit Behinderung hat.

B. Politische Strategien zugunsten von Arbeitnehmern mit Behinderung

Angesichts der Schwierigkeiten, verbindliche Texte zu verfassen, hat sich der Europarat politischen Strategien zugewandt, um die innerstaatlichen Rechtsordnungen der Mitgliedsstaaten zu beeinflussen. Diese Soft Law-Instrumente, Empfehlungen und Aktionspläne, haben das Paradigma verändert und die Würde und Rechte der Betroffenen wieder in den Mittelpunkt gestellt. In einer Resolution aus dem Jahr 1959 befasste sich der Europarat mit der Frage der Rehabilitation und Wiederbeschäftigung von Menschen mit Behinderung. In einer Resolution von 1992 hat der Europarat die soziale Konzeption der Behinderung übernommen. Trotz der Warnung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates in einer Empfehlung über den mangelnden Zugang zum Arbeitsrecht für Menschen mit Behinderung in den Mitgliedsstaaten wurde erst 2006 ein Aktionsplan „zur Förderung der Rechte und der vollen Teilhabe von Menschen mit Behinderungen an der Gesellschaft“ mit einer Laufzeit bis 2015 ins Leben gerufen. Aktionslinie 5 dieses Aktionsplans bezieht sich auf Beschäftigung, Berufsberatung und Ausbildung. Ziel ist es, die Staaten zu ermutigen, Maßnahmen zu ergreifen, indem sie dem Leitfaden folgen, den der Aktionsplan darstellt. Außerdem wird keine Definition des Begriffs „Behinderung“ vorgegeben, da dies eine Angelegenheit des nationalen Rechts jedes Staates ist. Der Plan weicht der Behindertenstrategie für 2017-2023, die sich auf Gleichstellung, Chancengleichheit und Würde für Menschen mit Behinderung konzentriert. Diese Strategie fördert keine konkreten Maßnahmen, indem sie allgemeine Begriffe wie die Berücksichtigung von Behinderungen bei der Umsetzung von Bildungs- und Ausbildungsprogrammen oder die Ausrichtung der Beschäftigung auf die Förderung von Gleichstellung und Nichtdiskriminierung festschreibt.  Der Europarat ist ein Forum für Diskussionen in Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen wie der OSZE, der WHO, der Weltbank, der EU und der UN.

Letztlich ergänzen Soft Law-Instrumente die verbindlichen Normen, also das sog. Hard Law. Die Europäische Union und der Europarat haben dies verstanden und erhöhen die Zahl der Aktionspläne, die ein Anreiz für Staaten sind, die befürchten, dass ein neuer verbindlicher Text ihnen Verpflichtungen auferlegen würde, die mit hohen Kosten verbunden sind.