La loi du 5 août 1879 porte dans son article 1er : « Les commissions administratives des hospices et hôpitaux, celles des bureaux de bienfaisance sont composées du maire et de six membres renouvelables. Deux des membres de chaque commission sont élus par le conseil municipal. Les quatre autres membres sont nommés par le préfet ». Par application de cette disposition, le préfet du département de l’Hérault, à la date du 10 avr. 1902, a nommé membre de la commission administrative de l’hôpital de Cette M. Albert Dugrip, en remplacement de son père démissionnaire. Le 20 mai 1902, le conseil municipal de Cette a pris la délibération suivante : « Le conseil municipal socialiste de la ville de Cette, tout en reconnaissant le droit que la loi confère au représentant du Pouvoir Central pour les nominations des administrateurs des bureaux hospitaliers, regrette que M. le préfet n’ait pas cru devoir prendre l’avis du citoyen maire, avant de faire la nomination de M. Dugrip fils et passe à l’ordre du jour ».
Le 27 mai 1902, le préfet a pris un arrêté annulant cette délibération; il est ainsi conçu: « Vu la délibération du 20 mai 1902, par laquelle le conseil municipal de Cette a adopté une motion critiquant le droit de nomination du préfet en ce qui touche la désignation des administrateurs des bureaux hospitaliers ; – Vu les articles 63 et 65 de la loi du 5 avr. 1884 ; – Considérant que par suite le conseil municipal a délibéré sur un objet étranger à ses attributions ; que la délibération susvisée a donc été prise en violation de l’art. 63 de la loi du5 avr. l884 et que par conséquent elle est nulle de plein droit ; – Arrête : art. 1er : « Est déclarée nulle de plein droit la délibération du 20 mai 1902, par laquelle le conseil municipal de Cette a adopté une motion critiquant le droit de nomination du préfet en ce qui touche la désignation des administrateurs des bureaux hospitaliers… ».
Le maire de Cette, agissant au nom du conseil municipal, vous défère cet arrêté. Il expose en premier lieu, que le conseil municipal n’a jamais contesté le droit de nomination du préfet ; l’arrêté préfectoral, est inexact sur ce point. En second lieu, le conseil municipal a délibéré sur un objet, qui n’était pas étranger à ses attributions, puisque la ville fournit des subventions pour l’hospice. Le conseil municipal a seulement regretté que le préfet n’eut pas continué la pratique, toujours suivie jusque-là, de consulter la municipalité, avant de nommer un membre de la commission de l’hôpital. Il a plutôt émis un vœu que pris une véritable délibération.
Nous reconnaissons sans difficulté que l’arrêté attaqué contient une mention inexacte : le conseil municipal n’a pas contesté le droit de nomination qui appartient au préfet. Peu importe, d’ailleurs ; ce ne sont pas les « considérants » de l’arrêté préfectoral que vous avez à apprécier, mais bien la délibération du conseil municipal. Il s’agit de rechercher si cette délibération était illégale, si le préfet pouvait l’annuler comme portant sur un objet étranger aux attributions de ce conseil et, dans le cas où vous reconnaîtrez ce droit au préfet, vous rejetterez le pourvoi, quel qu’inexact que soit le libellé de l’arrêté attaqué, que le préfet aurait pu se dispenser de motiver.
Nous sommes ainsi amenés à rechercher quels sont les droits des conseils municipaux à l’égard des actes de l’Administration, à l’égard des actes du préfet. L’art. 61 de la loi du 5 avr.1881 est ici fondamental ; il est ainsi conçu : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Il donne son avis, toutes les fois, que cet avis est requis par les lois et règlements ou qu’il est demandé par l’administration supérieure. Il réclame, s’il y a lieu, contre le contingent, assigné à la commune dans l’établissement des impôts de répartition. Il émet des vœux sur tous les objets d’intérêt local ». Il résulte de ce texte que le conseil municipal n’a pas le droit d’émettre des avis, mais seulement des vœux et s’il émet des avis, s’il présente des critiques ou des observations sur la conduite ou les décisions de fonctionnaires dont il n’a pas le contrôle, il fait un acte étranger à ses attributions ; sa délibération doit être déclarée nulle de droit par application de l’art. 63 de la loi du 5 avr. 1884.
Telle est la législation en cette matière : vous l’avez toujours appliquée avec rigueur. Vous rappellerai-je les décisions par lesquelles vous avez refusé au conseil municipal : le droit d’émettre des blâmes à l’égard de fonctionnaires dont il n’a pas de contrôle, à l’égard du ministre de l’Intérieur, par exemple (ville d’Apt, 27 juin 1890, p. 618), ou du préfet (ville de Saint-Yrieix, 10 mai 1895, p. 385), ou d’un sous-préfet (ville d’Apt, 27 juin 1890, p. 618),ou d’un inspecteur d’académie (ville de Limoges, 11 déc. 1885, p. 941), ou d’un agent des postes (commune d’Argentré, 15 juin 1894, p. 404), ou le droit d’inviter l’administration supérieure à, révoquer un fonctionnaire (ville d’Espalion, 31 juil. 1891, p. 580; ville d’Apt 27 juin l890, p. 618), ou le droit de déclarer que tel membre de la commission administrative du bureau de bienfaisance « ne pouvait plus moralement, ni valablement faire partie de cette commission » et d’adresser des propositions pour le remplacement de ce membre, dont la nomination appartenait au préfet (commune de Dompierre-sur-Mer, 21 nov. 1890, p. 847) ou encore le droit d’adresser des injonctions à l’Administration (commune de Sainte-Orce, 3 févr. 1888, p. 109).
Et, en dehors de cette enceinte, nous trouvons la même rigueur : on a toujours annulé les vœux relatifs à des actes émanant d’autorités, à l’égard desquelles les conseils municipaux n’ont pas de contrôle à exercer, par exemple un vu pour le remplacement d’un commissaire de police ou pour le maintien d’une institutrice communale déplacée par le préfet (v. Morgand, La loi municipale, commentaire de l’art. 61).
Vous vous êtes d’ailleurs toujours inspirés des mêmes pensées, lorsqu’en assemblée générale, vous avez eu à vous prononcer sur des délibérations de conseils généraux. Nous sommes cependant en présence de textes différents et les conseils généraux ont des pouvoirs autrement étendus que les conseils municipaux : ils sont bien, comme ces derniers, appelés à donner leurs avis dans cas et ils peuvent émettre des vœux sur les questions économiques ou d’administration générale (art. 50, loi du 10 août 1871) ; mais ils ont aussi le droit d’adresser directement aux ministres compétents leurs réclamations dans l’intérêt spécial du département, ainsi que leur opinion sur l’état et les besoins des différents services publics en ce qui touche le département (art. 51 de la même loi). Or, vous n’avez jamais admis que ce droit conféré aux conseils généraux leur permettait d’apprécier la politique suivie par le gouvernement, pas plus que les mesures prises par lui, ni de critiquer l’attitude ou les décisions des préfets dans l’exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par la loi.
C’est ainsi que vous avez estimé que l’on devait déclarer nulles : une délibération du conseil général exprimant le regret que le préfet eut choisi en dehors d’un département un agent-voyer inspecteur (8 août 1883), exprimant des regrets au sujet de l’exclusion du conseil départemental de l’instruction publique de trois membres du conseil général (13 juil. 1881), une délibération par laquelle un conseil général avait voté une allocation en faveur d’employés d’un service départemental révoqués par le préfet (30 oct. 1889), une délibération contenant un blâme au sujet de l’attitude prise par le préfet à l’égard d’une municipalité (26 mars 1885).
En résumé, votre jurisprudence nous paraît absolument constante, soit que nous consultions les décisions que vous avez rendues ici à l’égard de délibérations de conseils municipaux, soit que nous nous reportions aux avis que vous avez émis sur des délibérations de conseils généraux. Jurisprudence assurément très sévère, mais qui n’est que l’application stricte des textes des lois du 5 avr. 1884 et du 10 août 1871 que nous vous avons rappelés ; jurisprudence d’ailleurs pleinement justifiée par la nécessité de soustraire les pouvoirs publics aux influences locales.
Revenons maintenant à la délibération du conseil municipal de Cette. Elle ne contient pas l’expression d’un vœu sur une question d’administration, mais celle d’un regret à la suite d’un acte accompli par le préfet. La rédaction est habile : le conseil municipal reconnaît le droit, de nomination du préfet, il évite avec soin de prononcer le mot « blâme », il regrette seulement qu’on ne se soit pas conformé à l’usage suivi jusque-là. Mais le sens de la délibération n’est pas douteux. Il faut prendre la délibération du 20 mai 1902 dans son ensemble, il faut se reporter à la discussion qui s’est produite et l’on voit tout de suite le caractère politique de la délibération : le conseiller auteur de la motion « se plaint des opinions réactionnaires M. Dugrip, le nouveau membre de la commission de l’hospice nommé par le préfet ; il craint que le conseil municipal ne soit soupçonné d’avoir adhéré à cette nomination et que l’on vienne dire « que le conseil est avec le cléricalisme ». C’est d’ailleurs tout un commentaire en ce sens qui a été donné par le conseil municipal dans une délibération du 13 juin 1902 prise après l’arrêté préfectoral qui vous est déféré : le conseil municipal a visé la personne de M. Dugrip qu’il a cherché à considérer d’un point de vue politique et il a nettement critiqué l’arrêté du préfet.
