Chapitre 2 : Les organes politiques fédéraux et leurs fonctions

Introduction au droit public allemand, PUF, 1997; Reprint Revue générale du droit





17. Les organes suprêmes exécutifs et législatifs de la fédération. – Bien que la notion apparaisse aux art. 20 II (démocratie et répartition des pouvoirs) et 93 I nº 1 LF (litiges constitutionnels interorganes), il n’existe pas de définition positive de ce qu’est un organe d’Etat. Le seul élément, négatif, de définition est celui qui exclut le peuple du groupe des organes institués : Le peuple de la Fédération, qui selon l’art. 20 II 2 LF exerce le pouvoir d’Etat au moyen d’élections et de vota­tions, n’est pas un organe fédéral suprême au sens de l’art. 93 I nº 1 LF (BVerfGE 13, 54 [85] II).

Toutefois, la liste des organes suprêmes législatifs et exécutifs de la Fédération ne soulève pas d’incertitudes ; elle comprend principalement le Bundestag, le Bundesrat, le président fédéral et le gouvernement fédéral. On pourrait y ajouter l’Assemblée fédérale chargée d’élire le président fédéral (art. 54 III LF) ainsi que la Commission commune (art. 53a LF, introduite par la révision constitutionnelle du 24 juin 1968) intervenant dans la mise en oeuvre de l’état de défense et dont la Cour constitutionnelle fédérale a expressément constaté la nature d’organe de l’Etat (BVerfGE 84, 304 [334, 335] II).

On n’aura garde d’oublier qu’il ne s’agit ici que des organes fédéraux et qu’au niveau des Etats fédérés on retrouve d’autres organes d’Etat qui, du fait de la ré­partition des compétences entre la Fédération et les Länder, peuvent être en mesure de prendre des décisions législatives et exécutives sans qu’éventuellement existe une quelconque régulation au niveau fédéral. De manière générale, la répartition des compétences entre les organes de la Fédération et ceux des Länder est considérée comme complétant sur un plan vertical la classique distinction horizontale des trois pouvoirs dans un Etat, dans la plus pure tradition américaine des “Federalist Papers” (nº X, XXXI, LI ; cf. infra, nº 86).

Section I – Le Bundestag (section III, art. 38-48 LF)

Les législatures : 1º : 1949-1953 ; 2º : 1953-1957 ; 3º : 1957-1961 : 4º : 1961-1965 ; 5º : 1965-1969 ; 6º : 1969-1972 ; 7º : 1972-1976 : 8º : 1976-1980 ; 9º : 1980-1983 ; 10º: 1983-1987 ; 11º : 1987-1990 ; 12º : 1990-1994 ; 13º : 1994-… .

18. L’unique dépositaire de la volonté du peuple. –  Le Bundestag assure la représentation de l’ensemble du peuple allemand, dans une constitution résolument monocamérale. Monocaméralisme ? Quelle que puisse être en effet la propension naturelle des publicistes français à assimiler le Bundesrat au Sénat, il n’est pas permis d’ignorer la mise au point péremptoire de la Cour constitutionnelle fédérale : “Il découle de la LF que le Bundesrat n’est pas la seconde chambre d’un organe législatif homogène, qui partici­perait au processus législatif d’une manière déterminante et égale à celle de la première chambre” (BVerfGE 37, 363 [380] II).

Parmi les organes fédéraux, le Bundestag est le seul dont les membres sont directe­ment issus du peuple. L’art. 38 I LF, qui dispose que les députés du Bundestag allemand sont élus au suffrage universel, direct, libre, égal et secret, et qu’ils sont les représentants de l’ensemble du peuple, liés ni par des mandats, ni par des instructions, soumis unique­ment à leur conscience, ne fait pas qu’énoncer les caractéristiques du suffrage ; ensemble avec l’alinéa 2 (électorat à 18 ans, éligibilité à l’âge de la majori­té), la Cour constitutionnelle fédérale y voit la garantie pour les Allemands admis à l’électorat d’un “droit subjectif de participer à l’élection des députés (…) et, partant, de participer à la légitimation par le peuple du pouvoir d’Etat au niveau de la Fédération” (BVerfGE 89, 155 [171 et s.] II, Maastricht). Finalement constitutif d’un droit subjectif à ce que le Bundestag dispose d’un volume suffisant de missions et compétences, cet article est considéré par le juge constitutionnel, au stade actuel de l’évolution de l’Union européenne, comme fixant les limites de la constitutionnalité des transferts de compétences à l’Union, et ceci aussi longtemps qu’elle restera ce qu’elle est, une association d’Etats (Staatenverbund) sans légitimation démocratique autre que celle qui passe par la médiation des parle­ments nationaux, faute de pouvoir s’appuyer directement sur l’ensemble des peuples de l’Union (BVerfGE 89, 155 [185 et s.] II).

De cette qualité de dépositaire unique de la volonté du peuple allemand, le Bundes­tag tire le privilège de pouvoir s’organiser librement dans le cadre des seules limites découlant de la Loi fondamentale. Celles-ci ont trait aux élections et à son organisation, au statut des députés et aux compétences dévolues au Bundestag par la Loi fondamentale.

 I | Composition et organisation du Bundestag

19. La proportionnelle personnalisée. – La LF ne fixe pas le nombre des députés au Bundestag, mais renvoit sur ce point à une loi fédérale (art. 38 III LF). L’effectif théori­que du Bundestag était de 656 députés (§ 1 BWG) depuis la réunification et doit passer à 598 à la prochaine législature, élus au scrutin “proportionnel person­nalisé” : la moitié des députés est élue dans les 328 (299) circonscriptions électorales, et l’autre moitié à partir des listes présentées par les partis politiques dans le cadre de chaque Land. Chaque électeur dispose de deux voix à exprimer en cochant ses choix sur un bulletin de vote comprenant en premier lieu les noms des candidats au scrutin majoritaire uninominal à un tour dans la circonscription et en second lieu les listes présentées par les partis dans le Land. Cette seconde voix peut être accordée à un parti différent de celui du candidat choisi au titre de la première voix. L’addition des secondes voix émises au bénéfice de chaque liste dans l’ensemble du Land permet de calculer le nombre des sièges attribués à chaque liste dans ce Land, selon la méthode de Hare-Niemeyer (avant 1985, méthode d’Hondt) qui est une variante du système du plus fort reste. Du nombre de sièges attribué à chaque liste est défalqué le nombre des candidats du même parti politique élus dans les circonscriptions au scrutin majoritaire. Les sièges restants sont pourvus dans l’ordre de la liste.

Deux correctifs sont apportés au système :

En premier lieu, les sièges ne sont répartis dans chaque Land qu’entre les listes ayant obtenu au titre de la seconde voix au moins 5 % des suffrages valides dans l’ensem­ble de la République fédérale, ou au moins trois sièges de circonscription. Des apparentements sont possibles, qui permettent à deux ou plusieurs listes de franchir ensemble ce seuil de 5 %.

En second lieu, si un parti obtient un nombre de sièges de circonscription supérieur à celui qui lui reviendrait au titre de la répartition proportionnelle, les sièges surnu­méraires lui restent acquis. Ces sièges surnuméraires s’ajoutent alors à l’effectif théorique des députés au Bundestag ; c’est ainsi que le treizième Bundestag élu le 16 octobre 1994 comprend 672 députés.

20. Le contrôle des élections. – L’article 41 LF confie le contrôle des élections au Bundestag lui-même. Il lui appartient également de constater que l’un de ses membres a perdu la qualité de député. Le recours devant la Cour constitutionnelle fédérale est ouvert contre la décision du Bundestag.

21. La législature. – Le Bundestag est élu pour quatre ans, cette période étant calculée à partir de la date de la première réunion (réunion constitutive) du nouveau Bundestag ; la treizième législature s’est ainsi ouverte le 10 novembre 1994. La législature s’achève normalement avec la réunion constitutive du Bundestag suivant.

La législature peut être interrompue par une dissolution qui ne peut être prononcée par le président fédéral que dans deux circonstances limitativement prévues par la LF :

-lorsque le Bundestag ne parvient pas à rassembler une majorité absolue de ses membres soit sur le candidat à la chancellerie proposé par le président fédéral, soit sur un candidat issu de ses rangs, le président fédéral a le choix soit de nommer le candidat chancelier n’ayant obtenu qu’une majorité simple, soit de dissoudre le Bundestag (art. 63 IV 3) ;

-lorsque le Bundestag a refusé la confiance au chancelier en fonction, n’a pas élu un autre chancelier à la majorité requise et que le chancelier en fonction en fait la proposition, le président fédéral peut décider de sortir de la crise par une dis­solution (art. 68 I).

A la fin de la législature, les textes en instance devant l’ancien Bundestag (projets, questions, etc…) deviennent caducs en application du principe de discontinuité (§ 125 du règle­ment intérieur).

22. L’organisation du Bundestag. – La LF ne contient que peu de dispositions relatives à l’organisation du Bundestag. L’art. 40 LF ne lui fait obligation que d’élire son président, ses vice-présidents et ses secrétaires. Pour le reste, la LF renvoit au règle­ment intérieur. Ce règlement intérieur (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, GO BT) s’analyse juridiquement comme un règlement corporatif (Satzung : voir cette notion, nº 147) de rang immédiatement inférieur à la con­stitution.

L’existence de groupes parlementaires (Fraktion) découle implicitement de l’art. 53a LF relatif à la Commission commune ; ils sont également réglementés par la loi relative au statut des membres du Bundestag (AbgG). Le § 10 I GO BT fixe à 5% de l’ensemble des membres du Bundestag l’effectif minimum requis pour pouvoir constituer un groupe formé en principe autour d’un parti ou groupement de partis. Les groupes parlemen­taires sont considérés comme des sous-ensembles du Bundestag qui prolongent à l’intérieur du Parlement la mission de structuration de l’opinion publique exercée en dehors du Bundestag par les partis politiques (BVerfGE 43, 142 [149] II ; BVerfGE 20, 56 [104] II). Ils peuvent être parties à un litige constitutionnel interorgane, quand il s’agit de faire valoir un droit propre fondé soit dans le texte constitutionnel (BVerfGE 70, 324 [351] II), soit dans le règlement intérieur, ou un droit du Bundestag (BVerfGE 67, 100 [125] II).

Les commissions parlementaires (Ausschuß) sont des organes auxiliaires du Bundes­tag, constituées en fonction des spécialisations de chaque député. La composition de chaque commission doit être le reflet de celle de l’ensemble du Parlement. La LF ne mentionnant en ses art. 45, 45a et 45c que les quatre commissions des affaires de l’Union européenne, des affaires étrangères, de la défense et des pétitions, c’est le règlement intérieur (§§ 54 et s.) qui détermine les autres commissions permanentes et permet la création de commissions spéciales, par exemple pour l’examen d’un texte particulier ou pour opérer une étude (Enquete­kommission, § 56 GO BT). On se gardera de confondre ces dernières avec les commis­sions d’enquête (Untersuchungsaus­schüsse) que le Bundestag a le droit, voire, à la demande d’un quart de ses membres, l’obligation de constituer pour recueillir au titre du contrôle parlementaire sur le gouvernement et l’administration des informations sur certains faits (art. 44 LF). Ces commissions d’enquê­te donnent au Parlement la possibilité d’examiner des faits en utilisant des prérogatives habituellement réservées aux tribunaux et à certains organes spécialisés. Elles constituent un instrument essentiel du contrôle de l’exécutif par le Parlement et, surtout, par la minorité parle­mentaire (BVerfGE 49, 70 [85, 86] II), sans pouvoir toutefois s’ingérer dans les compétences de l’exécutif et notamment dans des procédures administratives en cours (BVerfGE 67, 100 [139] II, affaire Flick).

23. Les débats parlementaires. – Le Bundestag décide lui-même de la clôture et de la reprise de ses sessions (art. 39 III LF). Celles-ci peuvent reprendre avant la date prévue, sur convocation du président ou à la demande du président fédéral, du chancelier ou d’un tiers des membres du Bundestag.

Les séances du Bundestag sont, en principe, publiques (art. 42 I LF). Les décisions sont normalement acquises à la majorité des suffrages (art. 42 II LF), dès lors que 50% au moins des députés sont présents dans la salle des séances (§ 45 GO BT). Pour certains scrutins, la majorité absolue des membres composant l’assemblée est requise (par ex. : art. 63 II, 67 I, 77 IV, 87 III 2 LF), ou celle des deux tiers des suffrages exprimés (art. 80a I 2 LF), voire une majorité qualifiée des deux tiers des membres, pour les lois de modifica­tion de la constitution (art. 79 II LF). Lorsque la LF parle sans autre précision de la majorité des membres du Bundestag ou de l’Assemblée fédérale, il s’agit de la majorité calculée sur l’effectif légal (art. 121 LF).

II | Le statut des membres du Bundestag

24. Le principe du mandat représentatif. – Les députés (Abgeordneter) du Bundestag alle­mand sont les représentants de l’ensemble du peuple ; ils ne sont liés ni par des mandats ni par des instructions et ne sont soumis qu’à leur conscience (art. 38 I 2 LF). Il est peut-être abusif de tirer de cette disposition l’existence d’un libre mandat, non impératif, car cette disposition ne peut être isolée du contexte constitutionnel qui donne un statut constitution­nel aux partis politiques. Dès les premières années de la République de Bonn, la Cour constitutionnelle fédérale reconnaissait qu’entre les articles 21 et 38 on peut “reconnaître un rapport particulier de tension qui réside dans la double position du député, à la fois représentant de l’ensemble du peuple et porte-parole d’une organisa­tion partisane particulière” (BVerfGE 2, 1 [72] I). C’est donc normalement dans chaque cas, en considéra­tion des circonstances particulières, que l’on doit découvrir lequel des deux principes antagonistes doit l’emporter sur l’autre.

Concrètement, cette situation signifie pour le parlementaire que dans toutes les circon­stances où il se trouve en rapport avec son parti ou sa projection parlementaire qu’est le groupe, lorsque par exemple il a été désigné pour exercer une fonction dans le parti ou le groupe, ou lorsqu’il a été désigné par son groupe pour participer à une commission parlementaire, il devra respecter la discipline du groupe (Fraktionsdisziplin) à peine de sanc­tion ; mais cette discipline ne peut aller jusqu’à lui imposer un comportement dans le plein exercice de sa fonction de représentant du peuple : un engagement de démission, par exemple en cas de vote contraire à la ligne du parti, serait dépourvu de tout effet de droit. Quelle que soit la nature strictement représentative de la démocratie de Bonn, la Cour constitutionnelle fédérale reconnaît en effet la primauté en dernière instance de l’article 38 sur l’article 21, pour ne pas s’engager entièrement dans la voie du régime des partis (Parteien­staat) : la conséquence ultime d’un tel régime, à savoir que la formation de la volonté politique du peuple ne s’accomplirait à tous les niveaux que par le truche­ment des partis est constitutionnellement écartée par la proclamation du statut représentatif des députés à l’article 38 LF (BVerfGE 11, 266 [273] II).

Au-delà de ce principe du mandat représentatif, la LF n’énonce aucune autre obligation ou devoir à la charge des députés. C’est dans le règlement intérieur qu’on les trouve, par ex. au § 13 (assiduité), aux §§ 33 et s. (comportement en séance). Les incompati­bilités professionnelles sont mentionnées dans la loi relative au statut des membres du Bundestag.

25. Les garanties et les droits du député. – L’indépendance des membres du Bundestag fait l’objet des garanties traditionnelles de l’irresponsabilité et de l’inviolabilité, réglées à l’art. 46 LF.

L’irresponsabilité (Indemnität, art. 46 I) est une règle de droit pénal matériel : sauf le cas d’injures diffamatoires, un député ne peut jamais faire l’objet de poursuites judiciaires ou disciplinaires, ni voir sa responsabilité mise en cause d’une quelcon­que façon en raison d’un vote émis ou d’une déclaration faite au Bundestag ou dans l’une de ses commissions : ces votes et déclarations ne peuvent à aucune époque être cons­titutifs d’une infraction (§ 46 I ; voir aussi § 36 StGB).

L’inviolabilité (Immunität art. 46 II) est une règle de nature procédurale : un député ne peut voir sa responsabilité engagée ni faire l’objet de poursuites pénales qu’avec l’accord du Bundestag, hormis le cas de flagrant délit. En pratique la commission des immu­nités autorise globalement, au début de chaque législature, le parquet à procéder aux investigations, la levée de l’inviolabilité ne devenant alors nécessaire dans chaque cas que préalablement à la mise en accusation. Cette pratique manifeste que la finalité de l’inviolabilité n’est pas de favoriser l’impunité du parlementaire, mais bien de garantir le bon fonctionnement du parlement.

Divers autres droits du parlementaire sont mentionnés dans la LF : le droit de refuser leur témoignage sur des faits liés à leur qualité de parlementaire (art. 47), le droit au congé nécessaire à la préparation de l’élection (art. 48 I), la protection du candidat salarié contre la cessation imposée de son contrat (art. 48 II), le droit à une indemnité équitable assurant leur indépendance ainsi que celui d’utiliser les moyens de trans­ports de l’Etat (art. 48 III). Dans un jugement controversé du 5 novembre 1975, la Cour constitutionnelle fédérale a décidé que, sans avoir la nature d’un traitement de la fonction publique, l’indemnité parlementaire a aujourd’hui le caractère d’une rémunération permettant au parlementaire d’avoir un train de vie corre­spondant à l’importance de sa fonction (principe dit de l'”Alimentation“) et que, sous réserve du dédommagement des frais particuliers liés à l’exercice du mandat, l’indemnité parlementaire constitue un revenu imposable selon le droit commun (BVerfGE 40, 296 [328] II).

 III | Les fonctions du Bundestag

26. Les fonctions de l’assemblée dans un régime parle­men­taire. – Dans le premier tome des décisions de la Cour constitutionnelle fédérale, la décision du 29 juillet 1952 (BVerfGE 1, 372 [394, 395] II) précise en quelques lignes les deux fonctions principales du Bundestag : organe incontournable de législation, contrôleur du gouvernement sans pouvoir se substituer à lui : “L’assentiment ou la participation des corps législatifs sous la forme d’une loi fédérale est un privilège nécessaire et indispensable du législatif. Seule une modifica­tion de la constitution pourrait transférer au gouvernement fédéral cette compétence réservée au Bundestag. (…) (Le Bundestag) ne gouverne ni n’administre lui-même, mais il contrôle le gouvernement. S’il désapprouve sa politique, il peut exprimer sa défiance envers le chancelier (art. 67 LF) et renverser ainsi le gouver­nement. Mais il ne peut conduire lui-même la politique”.

1º La première des fonctions du Bundestag est donc d’adopter les lois fédérales (art. 77 I 1 LF), avec la participation différenciée du Bundesrat (sur la procédure législa­tive, voir infra, nº 45 et s.), fixant ainsi le cadre dans lequel s’inscrira l’action du pouvoir exécutif, puisque celui-ci est lié “par la loi et le droit” (art. 20 III LF). La plus importante de ces décisions législatives est celle du budget, arrêté par la loi de finances (art. 110 II LF). Une loi est également nécessaire pour approuver les traités réglant les relations politiques de la Fédération ou relatifs à des matières qui relèvent de la compétence législative fédérale (art. 59 II LF). Une loi est également nécessaire pour le transfert de droits de souveraineté à des institutions internationales (art. 24 I LF) ou à l’Union européenne, avec l’approbation du Bundesrat et éventuellement à la majorité qualifiée de l’article 79 II LF (art. 23 I 2, 3 LF).

2º La seconde des fonctions est le contrôle du gouvernement, en intervenant dans la désignation du chancelier fédéral (art. 63) ou en le révoquant à travers une motion de défiance constructive (art. 67). Le Bundestag tente également d’user d’un pouvoir d’instruction, sous la forme des délibéra­tions “simples” (schlichte Parlamentsbeschlüsse), contenant des directives à l’adresse du gouver­nement. La Cour constitutionnelle fédérale n’a pas eu encore à se prononcer sur la valeur de telles délibérations, dont on peut penser qu’elles valent plus par la menace de censure qu’elles sous-entendent que par leur force juridique. Plus conformes au schéma parlementaire classique, on relèvera le droit pour le Bundestag et ses commissions d’exiger la présence de tout membre du gouvernement fédéral (art. 43 I LF) avec son corollaire le droit d’inter­pellation organisé aux §§ 100 et ss. du règlement intérieur ou le droit d’exiger des comptes du ministre fédéral des finances (art. 114 I LF). A l’exception de la création d’une commission d’enquête (art. 44 LF) qui est de droit dès lors qu’un quart des députés en font la demande, ces droits sont ceux de la majorité parlementaire et n’auraient qu’une portée limitée dans un pays dans lequel l’existence d’une majorité de soutien au gouver­nement est la règle, si la pratique d’un certain fair-play ne s’était pas développée entre les groupes parlementaires.

3º Unique dépositaire direct de la volonté du peuple, le Bundestag est également appelé à exercer une troisième fonction, celle de concourir à la création ou à la révocation d’autres organes constitutionnels : ses députés forment la moitié de l’effectif de l’Assemblée fédérale (Bundesversammlung, art. 54 III LF) chargée d’élire le président fédéral ; tout comme le Bundesrat, le Bundestag peut mettre le président en accusa­tion devant la Cour constitutionnelle fédérale (art. 61 I LF) ; il désigne la moitié des membres de cette Cour constitutionnelle fédérale (art. 94 I 2 LF) ; il reçoit le serment prêté par le chancelier fédéral et les ministres fédéraux (art. 64 II LF) et par le président fédéral, ensemble dans cette dernière circonstance avec les membres du Bundesrat (art. 56 I 1 LF).

 Section II – Le Bundesrat (section IV, art. 50-53 LF)

 27. Le représentant des gouvernements des Länder au niveau de la Fédération.- Aux termes de l’art. 50, les Länder participent par le Bundesrat à la législation et à l’administration de la Fédération et aux affaires de l’Union européenne.

La formule met bien en relief que le Bundesrat concourt tout autant à la fonction législative qu’à la fonction exécutive et qu’il serait donc erroné de vouloir en faire la seconde chambre d’un système bicaméral (Cf. BVerfGE 37, 363 [380] II, précité). Sa fonction constitutionnelle est d’assurer la représentation des Länder, ou plutôt de leurs gouvernements. Cette fonction le conduit à n’exercer qu’excep­tionnellement une compétence propre, en dehors du cas de nécessité législati­ve (art. 81 LF, voir nº 30), qui tend à permettre à un gouvernement minori­taire d’obtenir l’adoption de textes législa­tifs malgré l’opposition de la chambre directement issue du suffrage universel. La forme normale d’intervention du Bundes­rat est celle de la co-décision, du concours, de l’approba­tion, dans les cas où la LF impose de conjuguer pour la législation ou l’administration la volonté des organes centraux de la Fédéra­tion avec celles des Etats qui la compose. “L’exigence d’appro­bation constitue l’excep­tion (…). L’approbation n’est nécessaire que dans les cas expressément prévus par la LF, là où les intérêts des Länder sont particulière­ment touchés (BVerfGE 1, 76 [79] I). On ne peut faire dériver de ce principe aucun droit général de contrôle du Bundesrat” (BVerfGE 37, 363 [381] II).

Dans la logique fédérale, ce concours indispensable des gouvernements des Länder est destiné à éviter qu’une décision fédérale ne porte atteinte aux intérêts de ceux-ci. Le refus du concours, la faculté d’empêcher qui caractérise le Bundesrat, en fait toutefois plus qu’un simple organe technique de représentation des intérêts des Länder. Il l’apparente à la grande famille des organes typiques du libéralisme politique, garants institutionnels de la possibilité d’opposer une autre volonté à celle des actuels représentants du peuple au parlement. Il est dès lors inévitable qu’en cas de divergences des majorités au Bundestag et au Bundesrat, celui-ci se fasse l’instru­ment d’une opposition plus partisane que propre­ment fédérale. Dans certaines circonstances où le gouvernement fédéral ne peut encourir le risque politique d’un échec, le Bundesrat pourra pousser son avantage jusqu’à obtenir des contreparties constitutionnelles difficiles à justifier par rapport au reste de la con­s­titution. Les deux révisions constitutionnelles du 21 décembre 1992 (Maastricht) et du 27 octobre 1994 (mise en oeuvre de l’art. 5 du traité d’Union) peuvent aussi bien être considérées comme le signe du rééquilibrage d’un fédéralisme naguère unitaire que comme l’indice d’une dérive faisant échec à la représentation du peuple par le Bundestag et conduisant l’Allemagne à se faire représenter au Conseil des Ministres européens par un président du Bundesrat aucunement responsable devant les représentants du peuple alle­mand (voir nº 135).

I | Composition et fonctionnement

28. Un organe permanent à composition variable. – La représentation des Länder au Bundesrat n’est ni uniforme, ni proportionnelle au chiffre de leur popula­tion. Le Bundesrat comprenait 69 membres au 1er décembre 1996, le poids de chacun des Länder étant fixé par une clé ni linéaire ni proportionnelle à leur chiffre de popula­tion : chaque Land a au moins trois voix ; les Länder qui comptent plus de deux millions d’habitants en ont quatre, ceux qui comptent plus de six millions d’habitants en ont cinq, ceux qui comptent plus de sept millions d’habitants en ont six (art. 51 II LF).

Il convient de distinguer la qualité de membre du Bundesrat et l’émission des voix revenant à chaque Land. Chaque gouvernement de Land désigne parmi ses membres ceux qui ont la qualité de membre du Bundesrat (art. 51 I LF), dans la limite de la pondération ci-dessus indiquée. En pratique, les autres membres du gouvernement du Land sont désignés comme suppléants, ce qui leur permet de siéger lorsqu’ils sont concernés par l’ordre du jour. Lors des scrutins, les voix d’un Land sont indépendan­tes du nombre de ses membres ou suppléants présents en séance, dès lors qu’un d’entre eux au moins exprime le sens du vote du Land. Les voix de celui-ci ne peuvent être exprimées que globalement, sans partage (art. 51 III 2).

Bien que sa composition varie à chaque modification de la composition de déléga­tions des gouver­nements des Länder et donc au rythme des échéances électorales variables d’un Land à l’autre, le Bundesrat est un organe permanent, qui ignore la règle de la discontinui­té.

29. Une large autonomie d’organisation.- Le Bundesrat fixe librement son règlement intérieur (art. 52 III 2), la LF ne fixant elle-même que quelques règles, comme celle relative à la durée de la présidence qui est fixée à un an (art. 52 I). Suivant l’accord conclu entre les Länder le 30 août 1950 à Königstein, cette présidence est tournante entre les ministres-présidents des Länder dans l’ordre dégressif de leur poids démographique. Le président dirige l’administration du Bundesrat et assure également la suppléance du président fédéral (art. 57 LF).

Le Bundesrat représentant les gouvernements des Länder, il n’y a pas de groupes parlementaires en son sein. Les membres du Bundesrat reçoivent de leur gouvernement un mandat impératif, sauf lorsqu’il est nécessaire de trouver un compromis dans le cadre de la commission de conciliation (art. 77 II 3 LF, voir nº 46).

Au sein du Bundesrat, les commissions peuvent comprendre non seulement des membres du Bundesrat, mais également des délégués des gouvernements des Länder (art. 52 IV LF), qui sont souvent des directeurs de ministères. Dans les commissions, chaque Land dispose d’une voix (§ 42 II GO BR).

La révision constitutionnelle de 1992 a constitutionnalisé l’existence d’une chambre des affaires européennes (Europakammer, art. 52 IIIa LF) créée par le règlement intérieur depuis 1988. Cette chambre peut prendre position au nom du Bundesrat sur les propositions d’actes communautaires, suivant le rythme exigé par la procédure communautaire.

Les débats au Bundesrat sont en principe publics (art. 52 III 3, 4 LF) ; leur effet dans l’opinion publique est renforcé par le fait que les membres du Bundesrat ont accès, tout comme le chancelier fédéral et ses ministres, aux séances plénières et aux commissions du Bundestag (43 II LF et § 43 GO BT).

 II | Les compétences du Bundesrat

Le poids politique du Bundesrat s’exprime moins par des compétences autonomes que par sa participation garantie aux principales affaires de la Fédération, qui lui permet de faire entendre la voix des Länder et de défendre l’autonomie de ceux-ci en tant qu’Etats fédérés.

30. Participation à la législation fédérale. – Le Bundesrat est étroitement associé à la procédure, à un degré qui varie selon la nature des lois en cause et l’enjeu qu’elles comportent pour la préservation des droits des Länder. Sans entrer ici dans le détail de la procédure législative (voir infra, nº 45 et s.), on retiendra les éléments saillants suivants :

1ºLe Bundesrat dispose de l’initiative législative au même titre que le gouvernement fédéral et le Bundestag. En moyenne statistique de 1980 à 1996, le Bundesrat a ainsi injecté dans la procédure législative 21 propositions par an, contre 82 projets gouvernementaux et 17 propositions du Bundestag (ce dernier chiffre correspondant aux propositions effectivement adoptées par le Bundestag en première lecture).

2ºS’agissant de l’adoption des textes législatifs, il faut distinguer les lois ordinaires (Einspruchsgesetz) et les lois pour lesquelles la Loi fondamentale précise qu’elles sont soumises à l’approbation du Bundesrat (Zustimmungsgesetz : 52,7 % des lois adoptées depuis 1949). Pour les lois ordinaires, le Bundestag peut manifester son opposition (Einspruch), mais cette opposition peut être vaincue par une majorité de même niveau au Bundestag : une situation plus ou moins comparable à celle du Conseil de la République de la IVème République française. Pour les lois requérant l’approbation du Bundesrat, le refus de cette approbation y compris après l’intervention de la commission de conciliation (53 cas depuis 1949) constitue un véritable veto, qui ne peut d’aucune manière être juridiquement contourné par le Bundestag.

La Loi fondamentale a également prévu une possibilité pour le Bundesrat de jouer un rôle déterminant pour l’adoption des lois dans l’hypothèse, toujours encore théorique à ce jour, d’un gouvernement minoritaire. Il s’agit d’un mécanisme de rationalisation du parlementarisme prévu à l’article 81 LF sous le nom d’état de nécessité législative (Gesetzgebungsnotstand), qui peut être rapproché de celui de l’article 49 III de la constitution française de 1958 en ce sens qu’il est destiné à permettre à un gouvernement minoritaire de faire face à un éventuel refus du Bundestag d’adopter les lois nécessaires, dans la mesure du moins où ce gouvernement bénéficie du soutien d’une majorité des voix du Bundesrat. Il peut être recouru à l’article 81 LF dans deux cas : soit lorsque, après échec d’une question de confiance non suivi d’une dissolution, le Bundestag rejette un projet de loi déclaré urgent par le gouvernement fédéral, soit lorsque le Bundestag rejette un projet de loi sur le vote duquel le chancelier fédéral a engagé la responsabilité de son gouvernement ; le président fédéral peut alors à la demande du gouvernement fédéral et avec l’approbation du Bundesrat déclarer l’état de nécessité législative. Si le Bundestag rejette à nouveau le projet ou s’il l’adopte dans une rédaction que le gouvernement fédéral a déclaré inacceptable, la loi est considérée comme adoptée dans la mesure où le Bundesrat l’approuve. Il en est de même si le projet n’est pas voté par le Bundestag dans un délai de quatre semaines après un nouveau dépôt.

 31. Participation à la fonction exécutive. – Le Bundesrat est associé à la fonction exécutive de diverses manières :

-il peut requérir la présence de membres du gouvernement fédéral aux débats du Bundesrat et de ses commissions (art. 53 LF) ;

-s’agissant  de la reddition et de la vérification des comptes, le Bundesrat est comme le Bundestag appelé à donner quitus au gouvernement fédéral pour l’exécution du budget ; il est au rang des destinataires des rapports de la Cour fédérale des comptes (art. 114 LF) ;

-il est associé à l’exercice du contrôle fédéral sur l’exécution des lois fédérales dans les Länder (art. 84 III, IV LF) ;

-il peut soumettre au gouvernement fédéral des propositions pour l’édiction de règlements requérant son approbation (art. 80 III LF) ;

-il est associé à l’exercice de la contrainte fédérale mise en oeuvre par le gouvernement fédéral pour obliger un Land à remplir ses obligations de caractère fédéral (art. 37 LF) ;

-il est associé aux mesures de police prises à l’initiative fédérale pour écarter un péril menaçant l’existence ou l’ordre constitutionnel libéral et démocratique de la Fédération ou d’un Land (état de crise intérieure, art. 91 II 2 LF).

Sont par ailleurs soumis à l’approbation du Bundesrat tous les textes réglementaires du gouvernement fédéral ou d’un ministre fédéral relatifs aux principes et aux tarifs d’utilisation des installations des postes et télécommunications, aux principes de perception de la redevance pour l’utilisation des installations des chemins de fer de la Fédération, à la construction et à l’exploitation des chemins de fer, ainsi que les règlements qui sont pris en vertu de lois fédérales soumises à l’approbation du Bundesrat ou dont les Länder assurent l’exécution par délégation ou à titre de compétence propre (art. 80 II LF). Etant donné que ce type d’exécution est fréquent, ce sont la majorité des règlements fédéraux qui sont ainsi soumis à l’approbation du Bundesrat. La Loi fondamentale envisage certes qu’une loi fédérale puisse déroger aux obligations ci-dessus, mais la Cour constitutionnelle a estimé qu’une telle loi requiert nécessairement l’approbation du Bundesrat (BVerfGE 28, 66 [77] II). Dans le même esprit, diverses dispositions constitutionnelles requièrent l’approbation du Bundesrat pour l’édiction de prescriptions administratives générales relatives à l’exécution des lois fédérales par les Länder (art. 84 II, 85 II, 108 VII LF).

L’association du Bundesrat à la gestion des rapports entre l’Allemagne et l’Union européenne (cf. art. 23 LF) sera évoquée au chapitre 6.

32. Autres compétences du Bundesrat. – Au regard de celles qui précèdent, les autres compétences du Bundesrat sont de moindre portée. Le Bundesrat ne participe pas à l’élection du président fédéral ; il peut en revanche le mettre en acccusation (art. 61 I LF). Il participe à la nomination de la moitié des membres de la Cour constitutionnelle fédérale (art. 94 I 2 LF) et peut saisir celle-ci soit dans le cadre des litiges entre organes (art. 93 I nº 1 LF, § 63 BVerfGG), soit dans le contrôle des normes de l’article 93 I nº 2a LF, soit dans le cadre d’une procédure d’interdiction de partis (art. 21 II LF, § 43 I BVerfGG). Enfin, le Bundesrat participe par détermination du législateur à toute une série d’institutions, en particulier aux conseils d’administration de l’émetteur “Deutsche Welle”, de la “Deutsche Genossenschaftbank”, de l’office de crédits pour la reconstruction, de la banque des pensions agricoles, de la “Deutsche Ausgleichsbank”, de l’Office fédéral du travail, etc.

Section III – Le gouvernement fédéral (section VI, art. 62-69 LF)

Les chanceliers fédéraux depuis 1949 : Konrad Adenauer, 1949‑1963 ; Ludwig Erhard, 1963-1966 ; Kurt-Georg Kiesinger, 1966‑1969 ; Willy Brandt, 1969-1974 ; Helmut Schmidt, 1974-1982 ; Helmut Kohl, 1982-… .

 33. L’organe d’impulsion politique. – L’une des rares, sinon la seule décision de la Cour constitutionnelle ayant tenté de définir le gouvernement fédéral (Bundesregierung) dit de celui-ci qu’il “est l’organe suprême du pouvoir exécutif” (BVerfGE 9, 268 [282] II).

Composé du chancelier fédéral et des ministres fédéraux (art. 62 LF), le gouvernement fédéral constitue effectivement l’organe classique d’impulsion politique d’un régime de type parlementaire, et ce d’autant plus que les auteurs de la Loi fondamentale ont délibérément choisi de ne laisser au président fédéral qu’un minimum indispensable de pouvoir, à la différence du chef d’Etat de la constitution de Weimar. Tête du pouvoir exécutif dont il est question à l’article 20 II LF, le gouvernement fédéral fait l’objet du titre VI de la Loi fondamentale (art. 62-69) ; son action est également réglée par diverses lois  spécifiques, comme la loi relative au statut des membres du gouvernement fédéral, ainsi que par un règlement intérieur adopté par le gouvernement fédéral et approuvé par le président fédéral (art. 65 4 LF).

Les relations avec le Bundestag sont ambivalentes. Le gouvernement fédéral est bien entendu soumis au contrôle du Bundestag. Les mécanismes de nomination du chancelier et ceux qui organisent sa responsabilité devant le Bundestag font qu’aucun chancelier ne peut normalement être désigné sans les voix de la majorité des membres du Bundestag ; la censure n’est possible que si une majorité des membres du Bundestag s’est accordée sur le nom d’un successeur. Mais l’effet de cette responsabilité doit être relativisé par le fait que le chef du gouvernement est aussi le chef de la majorité parlementaire, comme il est usuel dans un régime parlementaire moniste et comme le confirme le slogan implicite ou explicite de chaque élection législative : “C’est du chancelier qu’il s’agit” (“Auf den Kanzler kommt es an”).

 I | Formation et durée du gouvernement

 34. Le gouvernement du chancelier. – Le gouvernement se forme en deux étapes : élection et nomination du chancelier (art. 63 LF) puis nomination des ministres fédéraux (art. 64 LF).

Le chancelier fédéral (Bundeskanzler) est élu sans débat par le Bundestag, sur proposition du président fédéral. Pour être élu, le candidat pressenti doit obtenir la majorité des voix des membres composant le Bundestag. Le candidat ainsi élu doit être nommé par le président. Bien que la lettre du texte puisse suggérer que le président est libre de pressentir la personnalité de son choix, la pratique est qu’il propose le leader de la coalition victorieuse aux élections. S’il arrivait que le candidat pressenti n’obtienne pas la majorité requise, la Loi fondamentale envisage deux possibilités successives. D’abord, et pendant quatorze jours, le Bundestag peut élire un candidat de son choix, à la même majorité des voix des membres le composant ; plusieurs scrutins pourraient intervenir pendant ce délai. A défaut, un nouveau tour de scrutin doit intervenir immédiatement après l’expiration des quatorze jours. Dans ce dernier scrutin, la majorité relative suffit. Néanmoins deux hypothèses peuvent se présenter ; un candidat arrive dans cet ultime scrutin à réunir sur son nom les voix de la majorité des membres du Bundestag : bien élu, il doit être nommé sous sept jours chancelier par le président fédéral ; sinon le président fédéral dispose d’une alternative : soit nommer dans les sept jours le candidat n’ayant obtenu qu’une majorité relative, soit procéder à la dissolution du Bundestag (art. 63 IV 3 LF). C’est là l’un des rares cas où le président fédéral dispose d’un véritable pouvoir de décision politique, justifié par la nécessité d’éviter autant qu’il est politiquement possible la nomination d’un chancelier ne disposant pas d’emblée d’une majorité au Bundestag.

Les ministres fédéraux (Bundesminister) sont ensuite nommés par le président fédéral, sur proposition du chancelier, après vérification par celui-ci que les personnes proposées satisfont bien aux conditions requises (art. 64 LF). Ils sont révoqués de la même manière. Leurs fonctions cessent de plein droit avec celles du chancelier (art. 69 II LF).

35. La fin d’un chancelier ; défiance constructive ; question de confiance. – La Loi fondamentale ne fixe pas la durée des fonctions du gouvernement, mais seulement un terme normal en fin de législature, lors de la réunion d’un nouveau Bundestag (art. 69 II LF). En dehors de ce terme, la fin d’un gouvernement est liée à la fin des fonctions du chancelier, pour cause de démission, de décès ou de défiance du Bundestag.

La Loi fondamentale a délibérément cherché à éviter la réapparition du phénomène d’un vote de défiance purement négatif, par conjonction des extrêmes par exemple, selon le schéma caractéristique de la République de Weimar. C’est pourquoi l’article 67 I LF organise un système de “défiance constructive” (konstruktives Mißtrauensvotum), qui ne permet le renversement du chancelier à l’initiative du Bundestag que par l’élection d’un successeur à la majorité absolue, accompagnée d’une invitation au président de démettre le chancelier actuel de ses fonctions. Le président doit alors faire droit à cette demande et nommer le nouvel élu. Ce système de défiance constructive est tout à fait caractéristique du modèle allemand du parlementarisme rationalisé, qui mise avant tout sur l’existence d’une majorité parlementaire stable plus que sur des techniques permettant à un gouvernement minoritaire de disposer de moyens lui permettant de continuer à gouverner.

Faut-il porter la stabilité gouvernementale caractéristique de l’Allemagne fédérale au crédit de ce système de défiance constructive ? Certainement pas. La majorité des observateurs et de la doctrine font observer que ce mécanisme peut tout au plus inciter les partis à s’accorder, sans pouvoir créer artificiellement une majorité qui n’existerait pas. La bipolarisation de fait qui a pu être entretenue par le système électoral à la représentation proportionnelle corrigée par la clause des 5 %, a sûrement été plus efficace … dans la structuration actuelle d’une opinion publique où la présence de partis extrêmes n’a jamais atteint un niveau susceptible de remettre en cause l’existence d’une majorité du chancelier. Si un chancelier devait être élu minoritairement ou perdre la majorité sans alternative immédiate, la meilleure solution est de provoquer une dissolution, donc des élections permettant de dégager une nouvelle majorité. C’est la possibilité ouverte par l’article 68 LF.

L’article 68 LF règle la question de confiance (Vertrauensfrage). Si une motion de confiance proposée par le chancelier fédéral n’obtient pas la majorité des membres du Bundestag, le président fédéral peut sur proposition du chancelier fédéral dissoudre le Bundestag dans les vingt et un jours. La menace de dissolution qui pèse alors sur le Bundestag doit favoriser l’élection d’un nouveau chancelier selon la procédure de défiance constructive, c’est-à-dire de sortir de la crise dans l’esprit du système. La dissolution est ici, comme dans le cas où aucune majorité du chancelier ne se dégage au moment de l’élection de celui-ci, un moyen d’appel à la raison des électeurs et des partis pour revenir à la situation idéale d’existence d’une majorité gouvernementale. Comme dans le cas de l’article 63 IV 3 LF, il appartient au président d’opérer le choix entre de nouvelles élections ou le maintien en fonction d’un chancelier minoritaire. Le souvenir des dernières années de la République de Weimar a conduit les constituants de 1949 à ne pas renforcer artificiellement la position d’un tel chancelier minoritaire. La constitution allemande ne connaît donc ni le système des règlements d’urgence de l’article 48 de la constitution de Weimar (proche parent de l’article 16 de la constitution de la Vº République), ni de techniques du type de l’article 49 III de la constitution française, dont la présence permettrait la survie durable d’un gouvernement minoritaire ; malgré la parenté de cette dernière disposition avec le mécanisme de nécessité législative de l’article 81 LF, il n’est pas certain que ce mécanisme puisse fonctionner durablement et permettre de repousser longtemps une dissolution.

La dissolution de 1982 par usage de l’article 68 a soulevé d’importantes controverses en raison de son artificialité. Le chancelier disposait en effet d’une majorité ; l’usage de la question de confiance avait pour seule fin d’obtenir, par un calibrage soigneux des votes, un refus artificiel de confiance permettant au président fédéral de procéder à une dissolution du Bundestag. La Cour constitutionnelle s’est refusée à censurer le décret de dissolution édicté par le président le 6 janvier 1983, pour ne pas s’immiscer dans les marges respectives d’appréciation des situations par le chancelier et le président, ni dans le choix discrétionnaire du président de prononcer la dissolution (BVerfGE 62, 1 [42, 52, 62] II) ; opinions dissidentes : p. 66, 70 et 108).

Le Bundestag ne peut pas contraindre un ministre à démissionner, mais il peut exprimer sa désapprobation ou demander au chancelier de proposer au président la révocation d’un de ses ministres ; saisi d’une telle proposition, le président fédéral doit procéder à la révocation (art. 64 I LF).

 II | Statut des membres du gouvernement et répartition des tâches

 36. Statut des membres du gouvernement. – En dehors de son article 66 qui fixe le régime des incompatibilités, la Loi fondamentale ne contient aucune disposition relative au statut des membres du gouvernement fédéral. Ce statut est décrit par une loi relative au statut des membres du gouvernement fédéral (Bundesministergesetz, BMinG). Le § 1er de cette loi définit leur situation comme celle d’un “rapport de fonction de droit public” de nature particulière, qui présente beaucoup d’analogies avec celle d’un fonctionnaire public.

L’article 66 LF interdit au chancelier fédéral et aux ministres fédéraux d’exercer aucune autre fonction publique rémunérée, aucune profession industrielle et commerciale ni aucun métier ; ils ne peuvent faire partie ni de la direction ni, sauf approbation du Bundestag, du conseil d’administration d’une entreprise poursuivant des buts lucratifs (art. 66 LF et §§ 4, 5 BMinG).

Les membres du gouvernement ne doivent pas être simultanément membres d’un gouvernement de Land ; en revanche rien n’interdit le cumul des fonctions avec un mandat parlementaire fédéral ou de Land. Ils ne bénéficient d’aucune immunité et irresponsabilité spécifiques, sauf celles liées éventuellement à leur mandat parlementaire. Les membres du gouvernement perçoivent un traitement calculé par référence à celui de l’échelon supérieur de la fonction publique (B 11 : président de la Cour fédérale des comptes et secrétaires d’Etat), avec un coefficient de 5/3 pour le chancelier et de 4/3 pour ses ministres, auquel vient s’ajouter une indemnité de fonction (§ 11 BMinG).

37. La répartition des tâches entre le chancelier et ses ministres. – L’article 65 LF fixe les principes directeurs de la répartition des tâches au sein du gouvernement : “Le chancelier fédéral fixe les grandes orientations de la politique et en assume la responsabilité. Dans le cadre de ces grandes orientations, chaque ministre fédéral dirige son département de façon autonome et sous sa propre responsabilité. Le gouvernement fédéral tranche les divergences d’opinion entre les ministres fédéraux. Le chancelier fédéral dirige les affaires du gouvernement selon un règlement intérieur adopté par le gouvernement fédéral et approuvé par le président fédéral”. Ces dispositions sont traditionnellement résumées sous trois principes :

-principe de direction par le chancelier (Kanzlerprinzip) : il s’agit du pouvoir de fixer les grandes orientations politiques. Le terme Richtlinie (littéralement : directive) employé à l’article 65 ne désigne pas une catégorie de normes juridiques opposables par exemple aux agents publics, mais les grands choix politiques que le gouvernement doit mettre en oeuvre et dont le chancelier est politiquement responsable. Nonobstant le principe de direction, l’efficacité de l’impulsion du chancelier dépend de sa capacité à s’imposer aux membres de son cabinet ou au partenaire de la coalition gouvernementale ;

-principe de l’autonomie des départements ministériels (Ressortprinzip) : placé à la charnière entre le politique et l’administratif, chaque ministre dirige son département ministériel de façon autonome. A cet effet, il dispose du pouvoir d’organisation et du pouvoir de décision en matière de personnel. Il est chargé de l’exécution du budget de son département. Dans la direction de leur département, les ministres peuvent être assistés d’un parlementaire exerçant les fonctions de secrétaire d’Etat parlementaire. Ces secrétaires d’Etat parlementaires portent à la chancellerie et au ministère des Affaires extérieures le titre de ministre d’Etat. Ils ne doivent pas être confondus avec les secrétaires d’Etat classiques, qui sont des fonctionnaires au sommet de la hiérarchie administrative des ministères fédéraux ;

-principe de collégialité (Kollegialprinzip) : certaines décisions doivent être prises par le gouvernement tout entier. Il s’agit non seulement de l’arbitrage entre ministres (art. 65 3 LF), mais aussi de la fixation des projets de loi (art. 76 LF) et plus généralement de tous les cas où la Loi fondamentale confie de manière indifférenciée une compétence au gouvernement fédéral (§ 15 GO BReg). Dans tous les cas, la décision est prise à la majorité des ministres présents, chancelier compris, ce dernier ayant voix prépondérante en cas de partage des voix (§ 24 II GO BReg).

Certains ministres ont reçu des compétences particulières, par exemple le suppléant du chancelier (art. 69 LF), le ministre des finances, qui supervise l’exécution du budget de chaque ministère et doit approuver dépassements de crédit et dépenses extraordinaires (art. 112 LF), le ministre de la défense, qui exerce l’autorité et le commandement sur les forces armées (art. 65 a LF) en dehors du cas d’état de défense, où cette compétence passe au chancelier fédéral (art. 115 b LF).

Le nombre et la définition des compétences des ministères fédéraux varient d’un gouvernement à l’autre. Les 16 départements actuels sont : Affaires extérieures ; Intérieur ; Justice ; Finances ; Economie ; Alimentation, agriculture et forêts ; Travail et affaires sociales ; Défense ; Famille, personnes âgées, femmes et jeunesse ; Santé ; Transports ; Environnement, protection de la nature et sécurité des centrales nucléaires ; Postes et télécommunications ; Aménagement du territoire, construction et urbanisme ; Education, science, recherche et technologie ; Coopération économique et développement.

38. Les compétences du gouvernement fédéral. – Si la compétence générale de détermination de la politique de la République fédérale est confiée par l’article 65 1 LF au chancelier, la Loi fondamentale réserve toute une série de compétences constitutionnelles au gouvernement fédéral, c’est-à-dire au “collège formé par le chancelier fédéral et les ministres fédéraux” (BVerfGE 26, 338 [395] II, à propos des articles  84 et 85 LF) :

-article 76 I : dépôt de projets de lois au Bundestag ;

-article 77 II 4 : saisine de la commission de conciliation en cas de refus d’approbation d’une loi par le Bundesrat ;

-articles 84 et 85 : pouvoir d’édiction de prescriptions administratives générales pour la mise en oeuvre des lois fédérales et contrôle de l’exécution des lois par les Länder, avec des modalités différentes selon qu’il s’agit d’une exécution à titre de compétence propre des Länder (art. 84) ou d’une exécution par délégation de la Fédération (art. 85) ;

-article 80 : édiction de règlements (cf. infra, section V) ;

-articles 110, 113, 114 : compétences budgétaires, notamment dépôt des projets de loi de finances, approbation de toute augmentation des dépenses ou diminution des recettes, responsabilité de l’exécution correcte du budget ;

-article 37 : mise en oeuvre de la contrainte fédérale si un Land ne remplit pas ses obligations de caractère fédéral ;

-article 93 I nº 1,2,3,4 : saisines de la Cour constitutionnelle fédérale.

 Section IV – Le président fédéral (section V, art. 54-61 LF)

Les présidents fédéraux depuis 1949 : Theodor Heuss, 1949-1959 ; Heinrich Lübke, 1959-1969 ; Gustav Heinemann, 1969-1974 ; Walter Scheel, 1974-1979 ; Karl Carstens, 1979-1984 ; Richard von Weizäcker, 1984‑1994 ; Roman Herzog, 1994-… .

 39. De Weimar à Bonn. – D’une République à l’autre, la première sert fréquemment de contre-modèle à la suivante. La situation du président fédéral (Bundespräsident) ne peut se comprendre sans revenir à celle du président de la République de Weimar : un président élu au suffrage universel pour sept années et rééligible (art. 41, 43 WRV) nomme et révoque le chef du gouvernement (art. 53 WRV) sans intervention de l’assemblée, qui ne pouvait qu’exprimer  sa défiance à l’encontre du chef de gouvernement en exercice (art. 54 WRV). Le président peut dissoudre l’assemblée (art. 25 WRV) ; il exerce le commandement en chef de l’armée (art. 47 WRV) ; il est surtout l’organe de réserve en cas de crise, où il peut prendre les “mesures nécessaires au rétablissement de la sécurité et de l’ordre publics, lorsque la sécurité et l’ordre publics sont profondément troublés ou menacés dans l’Etat allemand” (art. 48 WRV). Cette structure de pouvoir, qui est celle d’un régime parlementaire dualiste aux ressemblances indéniables avec la constitution française de 1958, est associée en Allemagne à l’échec d’une démocratie.

Par réaction, le président fédéral de la République de Bonn ne pouvait être que le chef d’Etat d’un régime parlementaire moniste, incarnant l’unité de l’Etat, exerçant un pouvoir véritablement neutre, au pire des fonctions purement protocolaires qui en font le notaire de la République (staatsnotarielle Funktionen), au mieux une magistrature morale d’autant mieux assise qu’il échappe au jeu des partis.

 I | Le statut du président fédéral

 40. Election ; durée du mandat. – Le président fédéral est élu sans débat par une Assemblée fédérale (Bundesversammlung) dont c’est la seule attribution, et qui est composée pour moitié des membres du Bundestag et pour l’autre moitié de personnes élues à la représentation proportionnelle par les assemblées des Länder (art. 54 LF). L’élection du nouveau président a lieu au plus tard trente jours avant l’expiration des fonctions du président ou, en cas de cessation anticipée, au plus tard trente jours après celle-ci. Est éligible tout Allemand ayant le droit de vote pour les élections au Bundestag et âgé de quarante ans révolus. La majorité requise est la majorité des membres composant l’Assemblée fédérale aux deux premiers tours, la majorité relative au troisième tour.

Le mandat a une durée de cinq ans, qui commence à courir à l’expiration du mandat du prédécesseur, si l’élu a accepté le résultat de scrutin. Le mandat expire par survenance du terme, démission, décès, perte de la nationalité ou de l’aptitude à exercer des fonctions publiques. En cas d’agression extérieure (état de défense, Verteidigungsfall), le mandat prendrait fin neuf mois après la cessation de l’état de défense (art. 115 h LF). La déchéance peut être prononcée par la Cour constitutionnelle fédérale pour violation délibérée de la Loi fondamentale ou d’une autre loi fédérale (art. 61 II 1 LF).

Le président fédéral est rééligible une fois. En cas d’empêchement, ou de vacance anticipée de ses fonctions, ses pouvoirs sont exercés par le président du Bundesrat (art. 57 LF).

41. Incompatibilités ; inviolabilité ; contreseing. – La Loi fondamentale règle les incompatibilités à l’article 55 : le président ne peut appartenir ni au gouvernement ni à un organe législatif de la Fédération ou d’un Land. Il ne peut non plus exercer aucune autre activité rémunérée ou à caractère public ou privé. Le régime de l’inviolabilité (Immunität) est réglé de manière sibylline à l’article 60 IV LF, par un renvoi analogique aux dispositions applicables aux membres du Bundestag.

Corollaire logique de l’absence de responsabilité politique d’un chef d’Etat parlementaire, l’article 58 LF établit une obligation de contreseing (Gegenzeichnung) de tous les ordres et décisions du président fédéral par le chancelier ou le ministre fédéral compétent, à l’exception de la nomination et de la révocation du chancelier, de la décision de dissolution du Bundestag dans le cas où aucun candidat à la chancellerie n’obtient la majorité requise (art. 63 IV 3 LF) et de la requête adressée à un ancien membre du gouvernement de continuer à expédier les affaires jusqu’à la nomination de son successeur (art. 69 III LF). La dissolution du Bundestag à la demande d’un chancelier ayant perdu la confiance (art. 68 I LF) n’est pas dispensée du contreseing.

II | Les attributions du président fédéral

42. La représentation internationale de l’Etat. – Le président représente la Fédération sur le plan international (art. 59 LF). Il conclut au nom de la Fédération les traités avec les Etats étrangers, c’est-à-dire qu’il est compétent pour ratifier les traités, le cas échéant après que l’approbation en a été donnée par les organes législatifs compétents. Il s’agit d’une compétence formelle, qu’il ne pourrait refuser d’exercer que dans l’hypothèse d’un vice manifeste et qui n’affecte pas la compétence des organes de l’exécutif pour déterminer et conduire la politique extérieure. Le président accrédite et reçoit les ambassadeurs et représentants diplomatiques.

43. Le “notaire de l’Etat”. – L’expression (staatsnotarielle Funktionen) n’est pas attestée par la constitution. Elle est couramment utilisée en doctrine pour désigner des actes par lesquels le président se borne à authentifier des textes à la préparation desquels il reste extérieur : signature des lois (art. 82 I LF), nomination du chancelier et des ministres fédéraux (art. 63 II, 64 I LF) ainsi que des juges et fonctionnaires fédéraux, des officiers et sous-officiers (art. 60 I LF). Il exerce également le droit de grâce au nom de la Fédération dans les cas individuels (art. 60 II LF) en matière pénale, disciplinaire et contraventionnelle.

La signature de la loi (Ausfertigung)par le président intervient après son adoption et la signature par le chancelier et les ministres (le terme de promulgation, Verkündung, désigne non la signature du président mais la notification du texte dans les formes prévues, en l’occurrence la publication au journal officiel). Le pouvoir de signature du président ne lui permet pas de se prononcer sur l’opportunité de la loi ; il doit en revanche procéder à l’examen de la régularité formelle : respect des procédures, existence d’une compétence fédérale, existence de l’approbation du Bundesrat si celle-ci est requise. La possibilité de surseoir à la signature si le président estime que le texte viole un droit fondamental ou un principe constitutionnel est controversée. Les arguments traditionnellement échangés reposent sur le serment d’entrée en fonctions (art. 56 LF) ou, en sens inverse, sur le monopole de la Cour constitutionnelle fédérale pour apprécier la constitutionnalité matérielle ainsi que sur le principe de démocratie qui impose de respecter la décision du parlement. En l’absence de contestation dans les six cas recensés de refus, la controverse reste largement académique.

44. Le choix de dissoudre ; l’état de nécessité législative. – Il s’agit des seuls cas où le président fédéral dispose de la possibilité de poser un acte politique propre, comme dernier recours pour faire face à la situation atypique d’un chancelier sans majorité. Ces trois hypothèses ont déjà été présentées (supra, nº 34, 35, 30) ; on se bornera donc à rappeler :

-la dissolution en réponse à l’élection d’un chancelier à la majorité simple (art. 63 IV LF) ;

-la réponse négative à une question de confiance (art. 68 I LF) ;

-dans l’hypothèse d’un gouvernement minoritaire, la décision de déclarer l’état d’urgence législative (art. 81 LF).

 Section V – La fonction de législation

Le terme loi (Gesetz) présente la même polysémie en allemand qu’en français. Tantôt il désigne toute norme juridique de caractère général abstrait et permanent (loi au sens matériel), tantôt il se réduit à la loi formelle, votée par le parlement selon la procédure législative et régulièrement signée et promulgée.

I | L’adoption des lois au sens formel

Sous l’intitulé “législation de la Fédération”, le titre VII de la Loi fondamentale comporte deux séries de dispositions. Les articles 70 à 75 règlent la répartition des compétences législatives entre la Fédération et les Länder ; comme tels, leur étude relève de l’aménagement du fédéralisme allemand (voir infra, nº 90). Les articles 76-79 et 82 ont trait à la procédure législative de la Fédération.

45. L’initiative législative (Gesetzesinitiative). – Le droit de déposer des projets (Vorlage) au Bundestag appartient concurremment au gouvernement fédéral, à des membres du Bundestag et au Bundesrat (art. 76 I LF). Lorsque l’initiative vient du gouvernement fédéral, le projet doit systématiquement être soumis au Bundesrat qui dispose de six semaines pour signaler sa position (art. 76 II LF) ; ce délai peut être réduit à trois semaines en cas d’urgence, ou porté à neuf semaines pour un motif important ou s’il s’agit d’une modification de la constitution ou d’un transfert de droits de souveraineté. En sens inverse, les projets du Bundesrat doivent être soumis au Bundestag par le gouvernement fédéral dans des conditions semblables. Au Bundestag, l’initiative doit provenir d’un groupe parlementaire ou de 5 % des députés (§ 76 I GO BT). La prépondérance des initiatives gouvernementales est encore plus élevée que ne le révèlent les relevés statistiques, car une part importante des initiatives efficaces du Bundestag est en fait d’origine gouvernementale, pour contourner la formalité du passage au Bundesrat, qui n’est alors pas nécessaire, et permettre d’éviter ainsi des confrontations précoces tactiquement dommageables.

46. Les trois lectures au Bundestag ; lois ordinaires et lois soumises à l’approbation du Bundesrat. – Les projets font en principe l’objet de trois lectures successives au Bundestag, dans les conditions réglées par son règlement intérieur, deux s’il s’agit d’accords internationaux (§§ 78 et s. GO BT).

-En première lecture, un débat n’intervient que si demande en a été faite ; il ne peut porter que sur les principes du texte. En règle générale, cette lecture s’achève par une décision de renvoi en commission.

-En deuxième lecture, le débat porte sur le texte et les conclusions de la ou des commissions saisies. En dehors des accords internationaux, le texte peut faire l’objet d’amendements émanant d’un député au moins. Il est procédé à discussion et vote disposition par disposition. Si chaque disposition est rejetée, la procédure s’arrête à ce stade. Dans le cas contraire, le texte amendé pourra faire l’objet d’une ultime lecture.

-La troisième lecture peut avoir lieu immédiatement si aucun amendement n’a été apporté au texte ; autrement, elle intervient deux jours après la distribution du texte amendé. Dans cette troisième lecture, le droit d’amendement est réservé aux groupes parlementaires ou à 5 % des députés et les interventions sont limitées à l’objet de ces amendements. Un nouveau renvoi en commission et la reprise de la procédure au stade de la deuxième lecture est possible. Les débats sont ajournés de six semaines si le gouvernement fait usage de son pouvoir d’approbation des accroissements de dépenses ou des réductions de recettes. La troisième lecture s’achève par le scrutin définitif sur l’ensemble du texte.

L’adoption de l’ensemble du texte par le Bundestag requiert, sauf disposition contraire de la constitution, la majorité des suffrages exprimés par les membres présents. Le quorum de présence requis par le § 45 I GO BT est de 50 % des membres. La vérification du quorum n’intervient qu’à la demande d’un groupe parlementaire ou de 5 % des députés ; à défaut, l’existence du quorum est présumée : une fiction tolérée par la Cour constitutionnelle (BVerfGE 44, 308 [320] II).

Après l’adoption du texte par le Bundestag, transmission en est effectuée au Bundesrat (cf. supra, section II). Les pouvoirs du Bundesrat varient selon qu’il s’agit d’une loi ordinaire (Einspruchsgesetz) ou d’une loi requérant son approbation (Zustimmungsgesetz).

-Pour les lois ordinaires, l’accord du Bundesrat est acquis dès lors qu’il l’exprime expressément, ne fait pas dans les délais usage de son pouvoir de saisir la commission de conciliation, ou ne fait plus obstacle à une proposition issue de la procédure de conciliation. En cas de désaccord du Bundesrat, celui-ci doit dans les trois semaines saisir la commission de conciliation (Vermittlungsausschuß), une commission paritaire composée de seize membres du Bundestag et seize membres du Bundesrat. Le Bundestag se prononce sur le texte issu de la conciliation ; il peut maintenir son texte initial. Si le désaccord du Bundesrat persiste, celui-ci dispose de deux semaines pour manifester formellement son opposition (Einspruch : art. 77 III LF). Cette opposition peut être surmontée par le Bundestag à la majorité de ses membres ; si le Bundesrat a voté l’opposition à la majorité des deux tiers de ses voix, une majorité des deux tiers des votants représentant au moins la majorité des membres du Bundestag est nécessaire pour surmonter cette opposition. Depuis 1949, le Bundestag a ainsi surmonté l’opposition du Bundesrat dans 25 cas sur 35.

-Un peu plus de la moitié (52,7 % depuis 1949, 66,9 % sous la treizième législature) des lois fédérales requièrent l’approbation du Bundesrat. L’exigence d’approbation est envisagée dans plus de quarante cas par la Loi fondamentale ; il s’agit pour l’essentiel des lois constitutionnelles, des lois ayant un effet sur la procédure administrative ou l’organisation administrative des Länder ainsi que des lois touchant à la répartition des moyens financiers entre la Fédération et les Länder. En cas de refus d’approbation, le gouvernement fédéral ou le Bundestag peuvent saisir la commission de conciliation et la procédure pourra éventuellement reprendre au Bundestag. Un nouveau refus d’approbation du Bundesrat est définitif.

La loi adoptée, signée par le président et munie des contreseings nécessaires est promulguée par publication au Journal officiel fédéral. Sauf disposition particulière du texte – cas relativement fréquent -, la loi entre en vigueur le quatorzième jour qui suit la parution au Journal officiel (§ 82 II LF).

47. L’adoption des lois constitutionnelles et des bases convention­nelles de l’Union européenne. – La Loi fondamentale organise le pouvoir constituant dérivé à son article 79. Il s’agit de modifications expresses du texte constitutionnel, puisqu’aussi bien toute autre modification larvée, notamment par l’effet d’un traité international, est expressément exclue par le texte de l’article 79 I LF. Le cas de l’incidence des évolutions de l’Union européenne n’est plus visé par cette disposition, puisque l’Union est désormais fondée en droit constitutionnel allemand par l’article 23 LF et que toute évolution institutionnelle entraînant une modification matérielle de la Loi fondamentale y est soumise aux mêmes exigences de procédure et de fond qu’une révision constitutionnelle (art. 23 I 3 LF) et que toute évolution praeter legem de l’Union qui serait contraire à ses bases conventionnelles antérieures et aux conditions dans lesquelles l’Allemagne y a adhéré “ne produirait aucun effet contraignant pour l’Allemagne” (BVerfGE 89, 155 [210], II, “Maastricht”).

Toute loi modifiant la Loi fondamentale (Änderung des Grungesetzes) ou modifiant les bases constitutionnelles de l’Union européenne doit être approuvée par les deux tiers des membres du Bundestag et les deux tiers des voix du Bundesrat. Sur le fond, l’article 79 III LF interdit qu’il soit porté atteinte par cette voie à l’organisation de la Fédération en Länder, au principe du concours des Länder à la législation ou aux principes énoncés aux articles 1 et 20 de la Loi fondamentale. Il s’agit des principes qui structurent l’ordre constitutionnel allemand et sont analysés plus précisément au chapitre 4. Pour l’observateur étranger, cette disposition suscite les observations suivantes :

-La première observation a trait à l’effet combiné de l’article 79 III LF et du caractère représentatif de la démocratie allemande. Cette disposition confie exclusivement la révision constitutionnelle aux organes suprêmes de l’Etat. Sans lier le pouvoir constituant originaire, l’article 79 III LF “pose des limites du pouvoir constituant dérivé et exclut formellement qu’une votation populaire puisse venir légitimer une modification constitutionnelle portant atteinte au noyau intangible de la Loi fondamentale” (BVerfGE 89, 155 [180] II). Même si le souvenir du glissement de la République de Weimar au Reich hitlérien permet de saisir l’arrière-plan de la formule, c’est placer très haut la barre de la constitutionnalité d’un changement pacifique de constitution, et ce dans une décision relative à l’avenir institutionnel de l’Union européenne. Quel peut être par ailleurs le sens à donner à l’ultime article 146 LF qui prévoit que le peuple allemand pourrait un jour se prononcer sur la caducité de la Loi fondamentale et adopter une nouvelle constitution ? Qualifier cet article 146 de “disposition constitutionnelle inconstitutionnelle” dont la rédaction actualisée en août 1990 s’explique par le contexte international de la réunification allemande, ne peut être une réponse satisfaisante.

-La seconde observation concerne les conséquences induites par l’idée qu’il existe un noyau identitaire de l’ordre constitutionnel, protégé contre les atteintes du pouvoir constituant dérivé. L’affirmation a ceci de juste qu’elle manifeste qu’il y a au pouvoir de révision des limites qui relèvent moins de la légalité formelle que de la permanence d’un choix de société. Ceci dit, l’observation du constitutionnalisme allemand conduit à relever deux risques de dérive. Le premier est de conférer une valeur sacrée à l’oeuvre des constituants de 1949, auteurs de cet article 79 III LF que certains n’hésitent pas à qualifier de clause d’éternité (Ewigkeitsklausel) ! Le second tient au caractère “attrape-tout” du renvoi aux articles 1 et 20 LF, auxquels sont rattachés les principes les plus généraux qui structurent l’ordre juridique allemand ; la tentation est grande dans chaque débat politique d’invoquer l’argument imparable et péremptoire de l’inconstitutionnalité des thèses adverses au regard de l’article 79 III LF. Quelque extrême que soit la prudence de la Cour constitutionnelle fédérale, la constitutionnalisation de l’ensemble des branches du droit allemand conduit aussi insensiblement qu’inéluctablement à étendre le contenu du noyau identitaire, à dilater le champ des règles matérielles de rang constitutionnel et à rigidifier toujours plus l’encadrement juridique de la société.

 II | Les règlements

48. La prudence du constituant à l’égard du pouvoir réglemen­taire. – Les règlements (Rechtsverordnungen)sont comme les lois formelles des normes juridiques de caractère général abstrait et permanent ; il s’en distinguent par le fait qu’ils ne sont pas adoptés suivant la procédure législative et qu’ils émanent des autorités exécutives suprêmes de la Fédération et des Länder. Le principe de séparation des pouvoirs (art. 20 II LF) exclut normalement que l’édiction de règles matériellement législatives puisse être l’oeuvre des autorités exécutives, sauf s’il s’agit d’un pouvoir réglementaire exercé sur habilitation législative. Plus encore que cette raison théorique, c’est l’usage de telles habilitations législatives sous la République de Weimar, et surtout la loi d’habilitation du 24 mars 1933, qui explique le discrédit du pouvoir législatif de l’exécutif dans la Loi fondamentale. L’article 129 III LF déclare caduques toutes les habilitations antérieures d’établir des règles de droit se substituant à des lois. La Cour constitutionnelle fédérale confirme que cette disposition “exprime la claire distanciation voulue par le constituant par rapport aux usages d’habilitation de temps révolus” (BVerfGE 2, 307 [329] I). Le droit allemand ignore donc ordonnance et pouvoir réglementaire autonome. L’indispensable pouvoir réglementaire dérivé est très soigneusement encadré par l’article 80 LF. Les seules exceptions apparentes à l’hostilité du constituant à l’égard du pouvoir réglementaire ne concernent que des normes et des situations de caractère transitoire (art. 119 1, 130 I, 132 IV LF).

Cette attitude restrictive du constituant ne concerne que les normes abstraites à portée générale et non limitées à règler le fonctionnement interne de l’exécutif. Les règlements au sens de l’article 80 LF sont donc des règlements étatiques (Rechtsverordnung) et doivent être bien distingués des dispositions internes à l’administration (Verwaltungs­vorschrift, cf. nº 149) et des règlements corporatifs (Satzung, cf. nº 147) associés en droit public à l’idée d’auto-administration. L’article 80 ne s’applique pas aux règles infra-législatives autres que les règlements et en particulier pas aux règlements corporatifs (BVerfGE 21, 54 [62 et s.] I).

49. Le régime juridique des règlements. – Le règlement doit être expressément autorisé par une loi qui détermine son contenu, son but et l’étendue de l’autorisation accordée (art. 80 I 2 LF) ; en sens inverse, le règlement doit citer clairement la disposition législative qui en constitue le fondement (Zitiergebot: art. 80 I 3 LF). Les destinataires de l’autorisation d’exercer le pouvoir réglementaire dérivé sont le gouvernement fédéral, un ministre fédéral ou les gouvernements des Länder (art. 80 I 1 LF) ; les subdélégations sont permises lorsqu’elles sont envisagées par le texte législatif de base et clairement organisées par un règlement d’application (art. 80 I 4 LF). Les constitutions des Länder comportent des dispositions comparables à celles de l’article 80 LF pour la mise en oeuvre de lois du Land. La jurisprudence constitutionnelle est relativement abondante sur l’ensemble de ces conditions et notamment sur la détermination des contenu, but et étendue de l’autorisation. L’autorisation ne peut être ni globale et vague, ni au contraire réduire abusivement la marge de liberté de l’exécutif. Le degré de précision varie d’un cas à l’autre ; l’exigence minimale initiale est celle de la prévisibilité : le législateur doit déjà avoir une idée des résultats à atteindre et l’avoir indiquée avec suffisamment de précision (BVerfGE 2, 307 [334] I) ; le degré de précision dépend entre autres de l’intensité des atteintes aux droits fondamentaux concernés par l’habitation : plus l’atteinte est grande, plus précis doit être le cadre à fixer par le législateur (BVerfGE 62, 203 [210] II). On retrouve là les caractéristiques de la théorie du caractère substantiel (infra, nº 95).

On se rappellera que certains types de règlements de l’article 80 LF sont soumis à l’approbation du Bundesrat (voir nº 31).

50. L’irrégularité du règlement et sa sanction. – La régularité d’un règlement dépend soit de la régularité de la loi qui en est à la base, soit de la manière dont il met en oeuvre l’habilitation législative, soit de la compatibilité avec des règles de rang supérieur. Le contentieux de la régularité est le plus souvent un contentieux incident, lors de l’application d’un règlement à une situation concrète. Tout juge confronté incidemment à une question de constitutionnalité ou de légalité d’un règlement peut en contrôler la régularité et en écarter l’application en l’espèce. Le contrôle direct de la régularité de la norme réglementaire est moins ouvert que celui des lois formelles. En particulier, le règlement ne peut faire l’objet du contrôle concret de constitutionnalité de l’article 100 LF ; la Cour constitutionnelle peut en revanche être amenée à se prononcer sur la constitutionnalité d’un règlement en contrôle abstrait (art. 93 I nº 2 LF) ou à l’occasion d’un recours constitutionnel (art. 93 I nº 4a LF). Le contrôle des règlements des Länder ou de certains d’entre eux par le juge administratif peut être exercé par les tribunaux administratifs supérieurs (voir nº 356).

 Pour aller plus loin

 51. Bibliographie générale. – Parmi les ouvrages généraux classiques en langue française sur le droit allemand, les questions évoquées dans ce chapitre sont traitées dans Fromont/Rieg I : Les sources du droit, p. 151-200, dans Fromont/Rieg II : Les pouvoirs publics de la Fédération, p. 41-71 ainsi que dans Maurer 1994 : Le règlement, p. 351-368. On doit également rappeler dans la série des documents d’études le cahier rédigé par M. Fromont,  Les institutions de la République fédérale d’Allemagne, Documents d’études, droit constitutionnel et institutions politiques, La documentation française, 1993, nº 1.11. Parmi les articles et ouvrages consacrés totalement ou partiellement aux institutions politiques de la République fédérale, on peut relever : P.-A. Bois, Les institutions allemandes (République fédérale), Paris, PUF, «Que sais-je» nº 1448 ; A. Grosser et H. Ménudier, La vie politique en Allemagne fédérale, Paris, Librairie Armand Colin, 1978 ; Ph. Lauvaux et J. Ziller, Trente cinq ans de parlementarisme rationalisé en République fédérale d’Allemagne : un bilan, RDP, 1985, p. 1023 ; C. Grewe, Le système politique ouest-allemand, Paris, PUF, «Que-sais-je» nº 2275 ; C. Grewe / H. Ruiz Fabri, Droits constitutionnels européens, Paris, PUF, “droit fondamental”, 1995 ; Y. Mény, Politique comparée – Les démocraties : Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Paris, Montchrestien, 5 éd., 1996.

Dans la série des chroniques de M. Fromont consacrées aux principaux événements législatifs et jurisprudentiels : RDP, 1977, p. 335 [336], sur la commission des pétitions, [339], sur une modification de la loi sur les élections au Bundestag ; RDP 1978, p. 1549 [1552], sur l’indemnité parlementaire des députés] ; RDP 1993, p. 1547 [1549], sur le président de la Fédération et le contrôle préventif de la constitutionnalité des lois.

Etant donné qu’il est fréquemment fait allusion à la constitution de Weimar dans le présent ouvrage, on pourra se reporter à la publication récente sous la direction de G. Krebs et G. Schneilin : Weimar ou la démocratie en Allemagne, Publication de l’Institut d’Allemand d’Asnières, Université de la Sorbonne nouvelle, Paris 1994, 381 p., et notamment : C. Gusy, La conception de la démocratie dans la constitution de Weimar, p. 11-46 ; C. Gusy, La dissolution de la constitution de Weimar, p. 265-292 ; H. Möller, La problématique du système des partis allemands (1919-1929), p. 47-64) ; H. Möller, Le système des partis durant les dernières années de la République de Weimar, p. 293-312 ; B. POLONI, Weimar : des républicains en quête de République, p. 65‑77 ; A. Le Divellec, Parlementarisme dualiste : entre Weimar et Bayeux, RFDC, 1994, nº 20, p. 749.

52. Le Bundestag. a/ doctrine : R. Kraehe, Le délégué parlementaire à la défense du Bundestag, RDP, 1966, p.545 ; H. Siedentopf, Parlement et administration en République fédérale d’Allemagne, AEAP, IV-1981, p. 103 ; J.-C. Béguin, Le système électoral – documents, Pouvoirs, 1982, nº 22, p. 129 ; A. Santschy, Le droit parlementaire en Suisse et en Allemagne, Neuchâtel, Editions Ides et Calendes, 1982 ; M. Fromont, République fédérale d’Allemagne, Le parlementarisme allemand de 1981 à 1983, crise et mutation, RDP, 1983, p. 929 ; R. Hrbek, J. Ziller, N. Parfait, Le système électoral en République fédérale d’Allemagne, , 1985, nº 32, p. 67 ; Inter Nationes, Lois électorales, Documentation sur la politique et la société en RFA, Bonn, 1986 ; H. Ménudier, Système politique et élections en République fédérale d’Allemagne, Berne, Editions Peter Lang, 1986 ; G. Willms, Un tabou allemand, Droit, Mélanges en hommage à Maurice Duverger, 1987, p. 467 ; W. Zeh, L’administration du Bundestag, RFAP, 1993, p. 569 ; P. Collas, Elections fédérales en Allemagne : les avatars de la “proportionnelle personnalisée”, Revue d’Allemagne, 1995, p. 13 ; Sénat – Division des Etudes de la législation comparée, Le cumul des mandats électifs, Les documents de travail du Sénat, n° 71, janvier 1995, p. 5 ; Sénat – Division des Etudes de la législation comparée, Les sessions parlementaires, Les documents de travail du Sénat, n° LC 6, juillet 1995, p. 7.

b/ jurisprudence :

. BVerfGE 40, 296 (RDP, 1977, p. 361, chron. M. Fromont ; RIDC, 2-1981, p. 466, H. G. Rupp) [rémunération des parlementaires et principe d’égalité] ;

. BVerfGE 45, 52 (RDP, 1978, p. 1562, M. Fromont) [protection des compétences budgétaires du parlement].

. Cour constitutionnelle de Basse-Saxe, 5 juin 1985 (RDP, 1987, p. 1221, chron. M. Fromont) [“tourniquet” des députés Verts] ;

. BVerfGE 67, 100, commission sur l’affaire Flick (RDP, 1987, p. 1225, chron. M. Fromont) [prérogatives des commissions parlementaires d’enquête] ;

. BVerfGE 70, 324, les Verts (RDP, 1989, p. 123, chron. M. Fromont) [contrôle parlementaire des services de renseignements, droit de la minorité parlementaire à siéger dans un comité parlementaire examinant les comptes des services secrets] ;

. BVerfGE 72, 176, commission de conciliation (RDP, 1989, p. 124, chron. M. Fromont) [pouvoirs de la commission de conciliation] ;

. BVerfGE 77, 1, Neue Heimat (RDP, 1989, p. 124, chron. M. Fromont) [pouvoirs des commissions d’enquête] ;

. BVerfGE 80, 188 (RDP, 1992, p. 1057, chron. M. Fromont) [droits des députés non-inscrits au Bundestag – privilèges des groupes parlementaires] ;

. BVerfGE 84, 304 (RDP, 1993, p. 1578, chron. M. Fromont) [droit à former un groupe parlementaire, différence de statut entre députés au sein du Bundestag

53. Le Bundesrat. – Cet organe retient rarement de manière spécifique l’attention de la doctrine française, sauf lorsqu’il défend les droits des Länder contre la Communauté européenne ; ainsi de l’étude de M. Fromont, Bundesrat et Communauté européenne, AEAP, XII-1989, p. 539. S’agissant de la jurisprudence constitutionnelle, les décisions suivantes ont fait l’objet de commentaires :

. BVerfGE 26, 338, croisements d’une route et d’une voie ferrée (RDP, 1970, p. 1367,  chron. M. Fromont) [possibilité pour le législateur d’autoriser un ministre fédéral à adresser des circulaires aux administrations des Länder ; art. 84 LF] ;

. BVerfGE 37, 363 (RDP, 1976, p. 202, chron. M. Fromont) [participation du Bundesrat lors de la modification d’une loi pour laquelle son approbation était requise] ;

. BVerfGE 55, 274, taxe pour la formation professionnelle (RDP, 1982, p. 1064, chron. M. Fromont) [veto du Bundesrat sur les lois contenant des dispositions relatives à l’administration des Länder].

54. Le gouvernement fédéral et le président fédéral. – La thèse de M. J. Amphoux, Le chancelier fédéral dans le régime constitutionnel de la République fédérale d’Allemagne, Paris, LGDJ, 1962, reste un classique. On consultera également : J. Amphoux, Le quatrième gouvernement de la RFA, RDP, 1962, p.664 ; H. Soell, La “démocratie du chancelier” ou le triangle du pouvoir, Pouv, 1982, nº 22, p. 85 ; BVerfGE 62, 1,  dissolution du Bundestag (RDP, 1983, p. 954, chron. M. Fromont) ; K. Niclauss, Le gouvernement fédéral, , 1993, nº 66, p. 99 ; R. Arnold, L’élection et les compétences du président fédéral, RDP, 1995, p. 303

55. La fonction de législation. – M. Fromont, La procédure législative en République fédérale d’Allemagne, , 1981, nº 16, p. 143 ; Chr. Autexier, République fédérale d’Allemagne, les ordonnances et les délégations législatives, RFDA, 1987, p. 748 ; O. Jouanjan, L’élaboration de la loi en République fédérale d’Allemagne, Pouv., 1993 nº 66, p. 81. Parmi les commentaires de jurisprudence, voir :

. BVerfGE 30, 1, écoutes téléphoniques (RDP, 1971, p. 1419, chron. M. Fromont) [législation sur les écoutes et art. 79 III LF) ;

. BVerfGE 91, 148 (AIJC, X-1994, p. 733, chron. O. Jouanjan et M. Fromont) [procédure d’adoption des règlements par le gouvernement fédéral, art. 80 I LF].

Christian Autexier

Professeur de droit public français Ancien titulaire de la Chaire de droit public français de l’Université de la Sarre Ancien co-directeur du Centre juridique franco-allemand. Page d'hommage et bibliographie complète : http://lfoer.cjfa.eu/autexier/


Doctrine:


Citer cette publication :

cjfa, ' Chapitre 2 : Les organes politiques fédéraux et leurs fonctions, Introduction au droit public allemand, PUF, 1997; Reprint Revue générale du droit ' : Revue générale du droit on line, 2015, numéro 19851 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=19851)