Chapitre II : Les intervenants à l’instance

Des tiers concernés par le litige. Certains tiers à l’instance peuvent néanmoins être concernés par le litige et, surtout, voir leurs intérêts affectés par la décision juridictionnelle à naître. Certains de ceux-ci peuvent intervenir à l’instance (Section 1) au soutien de certaines conclusions adressées à la juridiction. D’autres peuvent acquérir cette qualité d’intervenants – qui se distingue toutefois de celle d’intervenant volontaire – en étant attraits à l’instance en tant que tiers intéressés, appelés en cause pour observations (Section 2).

Section 1 – L’intervenant volontaire

Le laconisme du code. L’article R. 632-1 du code de justice administrative pose trois règles : l’intervention est formée par mémoire distinct ; le président de la formation de jugement ou, au Conseil d’Etat, le président de la chambre chargée de l’instruction ordonne, s’il y a lieu, que ce mémoire soit communiqué aux parties ; le jugement de l’affaire principale qui est instruite ne peut être retardé par une intervention.

Des fausses interventions. Rien ne s’oppose à ce qu’un requérant forclos décide d’intervenir à l’instance. Sa situation ne sera pas la plus confortable, qui dépendra du cadre du débat tel que défini par les requérants. Mais la voie de l’intervention ne peut pas toujours être utilisée pour contourner la règle des délais. Il a été ainsi jugé qu’une intervention ne peut être formulée par une personne ayant été partie à l’instance initiale dès lors que cette intervention est postérieure à l’expiration du délai d’appel (CE, Sect., 13 juill. 1965, Ministre de l’Intérieur et Préfet de Meurthe-et-Moselle c. syndicat de défense des propriétaires-exploitants et non-exploitants, fermiers, horticulteurs de Fleville-devant-Nancy, Ludres, Houdemont, Laneuville et Richarmenil et a., requête numéro 60954, Rec., p. 439), ou encore du délai pour exercer un recours en rectification d’erreur matérielle (CE, 30 mars 2001, Commune de Montesquieu-Lauragais, requêtes numéros 214734 et 217199, Rec., T., p. 1139).

Sous-section 1 – Les conditions d’admission de l’intervention

Le domaine de l’intervention. L’intervention est recevable devant toute juridiction administrative dès lors que la publicité des audiences y est organisée (CE, 27 janv. 1933, Cie des conseils juridiques défenseurs près les tribunaux, requêtes numéros 4362, 6825, 24057 à 24059, Rec., p. 128). A l’exception des questions de droit nouvelles posées au Conseil d’Etat en application de l’article L. 113-1 du code de justice administrative (CE, Sect., 22 nov. 2000, Sté L&P Publicité SARL, requête numéro 24059, Rec., p. 525 ; RFDA 2001, p. 872, concl. S. Austry), l’intervention est admise dans toutes les branches du contentieux administratif, qu’il s’agisse du contentieux de l’annulation, de la pleine juridiction, de la répression (CE, 2 déc. 1898, Cosset, Rec., p. 767), ou encore du contentieux en appréciation de légalité (CE, Sect., 22 déc. 1967, Ministre des Finances et des Affaires économiques et a. c. Sieur Alban, requêtes numéros 67656, 67704 et 67732, Rec., p. 529). Elle peut être exercée aussi bien en première instance, qu’en appel (CE, 17 mai 1957, Jammoneau et a., requête numéro 27520, Rec., T., p. 1003) ou en cassation (CE, Sect., 12 mai 1961, Sté La Huta, requête numéro 40674, Rec., p. 313) et peut également l’être en référé (CE, 3 janv. 2003, Mme Belminar et a., requête numéro 253045, Rec., T., p. 927 ; AJDA 2003, p. 953, note J.-L. Markus ; CE, 11 oct. 2007, Belbachir, requête numéro 309369, Rec., T., p. 1009).

Les conditions de forme. Conformément à l’article R. 632-1 du code de justice administrative, l’intervention doit être formée par mémoire distinct, à peine d’irrecevabilité non régularisable (CE, 12 déc. 2003, Ammouche et Mme Bangue Nambea, requête numéro 235234, Rec., T., p. 937). La simple constitution d’avocat devant la juridiction ne vaut pas intervention, en l’absence de toute requête dûment enregistrée (CE, Sect., 16 déc. 1994, Ministre de l’Environnement et Fédération départementale des chasseurs de la Creuse, requête numéro 105798, Rec., p. 563). La requête doit en outre être motivée (CE, Sect., 12 juin 1981, Grimblicher et a., requêtes numéros 13173 et 13175, Rec., p. 256) et contenir des conclusions, l’intervenant ne pouvant se contenter de s’en remettre à la sagesse de la juridiction (CE, Sect., 14 juin 1968, Syndicat national des médecins des hôpitaux privés à but non lucratif et Fiat, requête numéro 60870, Rec., p. 362).

L’intérêt à intervenir. Il en va de l’intervention comme de l’action : le requérant doit avoir un intérêt à intervenir à l’instance. Ainsi, si la loi a conféré à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, à laquelle est venu se substituer le défenseur des droits, la faculté de présenter des observations devant les juridictions, notamment administratives, cela ne lui conférait pas pour autant et en tant que tel la qualité d’intervenante dans un litige de pleine juridiction (CE, 22 févr. 2012, Chambre régionale d’agriculture Provence-Alpes-Côte-d’azur, requêtes numéros 343410 et 343438, Rec., T., p. 891 ; CE, Ass., 11 avr. 2012, Groupe d’information et de soutien des immigrés et Fédération des associations pour la promotion et l’insertion par le logement, requête numéro 322326, Rec., p. 142).

Le juge administratif fait montre d’un libéralisme encore plus important ici qu’en matière d’intérêt pour agir. Et il n’y a plus lieu de distinguer juridiquement aujourd’hui suivant que le contentieux est de l’excès de pouvoir ou de pleine juridiction. La jurisprudence semble en effet avoir unifié les conditions de l’intérêt pour intervenir, en exigeant « un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l’objet du litige » (CE, Sect., 25 juillet 2013, Office français de protection des réfugiés et apatrides, requête numéro 350661, Rec., p. 224 ; AJDA 2013, p. 1689, chron. X. Domino et A. Bretonneau). Le Conseil d’Etat précise bien qu’il importe que l’intervenant se prévale d’un intérêt « suffisant »… ce qui conduit à maintenir, en pratique, une bonne partie de cette différence que la jurisprudence administrative est réputée avoir gommée.

En excès de pouvoir, l’intérêt à intervenir reste appréhendé de manière très large. Ainsi, une personne morale peut intervenir à l’instance pour la défense des intérêts d’un de ses membres alors qu’elle n’avait pas intérêt pour agir (CE, Sect., 23 juin 1972, Syndicat des métaux CFDT-CFTC des Vosges et a. et SA Perrin-Electronique, requêtes numéros 75048 et 75058, Rec., p. 473, concl. A. Bernard). Cependant, son intervention n’est pas admise lorsque l’acte attaqué ne concerne pas ses membres (CE, 15 juin 1992, Commune de Montmorot et Bourdy, requêtes numéros 94528 et 106860, Rec., T., p. 1223). S’agissant des personnes physiques, le libéralisme de la jurisprudence est tout aussi important. Un Etat étranger peut ainsi intervenir en défense contre un de ses ressortissants qui attaque le décret prononçant son extradition (CE, 29 juill. 1994, Saniman, requête numéro 152850, Rec., p. 367). En revanche, l’agent auteur de l’acte n’est pas recevable à intervenir au soutien de l’administration défenderesse (CE, Sect., 27 févr. 1948, Epoux de Fraguier, requête numéro 82196, Rec., p. 98), ni la juridiction ayant rendu la décision contestée en appel (CE, Ass., 31 mars 1950, Dame Slaiher, requête numéro 2940, Rec., p. 209).

En pleine juridiction, il n’y a pas lieu de douter du maintien de l’exigence suivant laquelle seules ont un intérêt à intervenir les personnes se prévalant d’un droit que la décision juridictionnelle à venir est susceptible de léser, en sorte que l’intervenant doit défendre un intérêt distinct de celui dont se prévaut la partie à laquelle il s’associe (CE, 20 déc. 1985, Ville de Paris c. Société civile immobilière Champs-Elysées-le-Boëtie, requête numéro 38801, Rec., p. 386 ; RFDA 1986, p. 282, concl. M.-A. Latournerie). Il en résulte qu’un débiteur solidaire ne peut intervenir à l’instance, n’étant pas soucieux de défendre un droit distinct de son co-débiteur (CE, 10 oct. 1997, M. Chevreux, requête numéro 117640, Rec., p. 344 ; AJDA 1997, p. 1003, concl. G. Goulard). Un assureur ne peut davantage intervenir, en cette qualité, au soutien des conclusions en défense formulées par le constructeur dont la responsabilité est recherchée par le maître de l’ouvrage (CE, 18 nov. 2011, Compagnie d’assurances Axa-France-IARD, requête numéro 346257, Rec., T., p. 1086).

Le temps de l’intervention. L’intervention n’est pas limitée dans le temps (CE, 20 oct. 1965, Ministre de la Construction c. Sieurs Gonidec et a., requête numéro 64915, Rec., p. 538). Cependant, l’article R. 632-1 du code de justice administrative dispose que l’intervention ne peut avoir pour effet de retarder le jugement de l’affaire.

Sous-section 2 – Les conséquences de l’admission de l’intervention

La situation accessoire de l’intervenant. L’intervenant reste dans une situation accessoire. La requête en intervention doit s’associer aux conclusions d’une des parties à l’instance (CE, 6 juill. 1977, Guinard et a., requête numéro 00904, Rec., T., p. 929). Il est admis qu’une intervention puisse emprunter à certaines conclusions en demande et à certaines autres en défense (CE, Sect., 6 nov. 1959, Dame Pomar, requête numéro 32813, Rec., p. 583). Ce n’est évidemment pas le cas le plus fréquent. L’intervention est le plus souvent exclusivement en demande ou en défense.

Dans tous les cas, la situation de l’intervenant dépend étroitement de celle de la partie à laquelle il entend s’associer. Ainsi, le désistement du requérant met fin au litige sans que l’intervenant puisse s’y opposer en maintenant ses prétentions, lesquelles deviennent sans objet (CE, 20 avr. 2005, Syndicat national des entreprises artistiques et a., requêtes numéros 264348, 264349, 264601 et 266449, Rec., T., p. 1045). L’incompétence de la juridiction saisie (CE, 1er déc. 1993, Coz et a., requête numéro 70199, Rec., p. 960) comme l’irrecevabilité de la requête emporte l’irrecevabilité de l’intervention. Si donc la requête introductive d’instance est dépourvue de conclusions à l’expiration du délai de recours, l’intervention sera irrecevable au même titre que la demande principale (CE, 6 juill. 1977, Guinard et a., requête numéro 00904, préc.). Mais cela signifie également que, à défaut de mémoire en défense produit, l’intervention en défense ne saurait être admise (CE, 26 mars 1996, SARL Pub Espace, requête numéro 157678, Rec., T., p. 1096). En outre, les conclusions contenues dans le mémoire en intervention doivent présenter un objet identique à celles de la partie (CE, Sect., 10 juill. 1970, Sté civile immobilière du domaine de Suroit, requête numéro 74606, Rec., p. 480).

Rien ne s’oppose en revanche que, une fois cette condition remplie, l’intervenant formule certaines conclusions additionnelles. Il lui est par exemple possible de demander à la juridiction la modulation des effets d’une annulation contentieuse (CE, 28 avr. 2006, Dellas et a., requête numéro 242727). Les moyens contenus dans la requête en intervention peuvent être distincts de ceux invoqués par la partie à laquelle l’intervenant s’associe, sous cette réserve fort logique que les moyens procèdent d’une cause juridique ouverte durant le délai de recours (CE, 6 juill. 1977, Syndicat national des ingénieurs et techniciens agréés (SNITA), requête numéro 87539, Rec., p. 306). S’ils sont recevables, la juridiction devra statuer sur les moyens soulevés par l’intervenant (CE, 5 nov. 1990, Péan, requête numéro 79657, Rec., T., p. 927)

Toutefois, sauf à ce que le juge requalifie sa situation, l’intervenant n’est pas une partie à l’instance et, à ce titre, il ne peut prétendre au versement de frais exposés et nom compris dans les dépens (CE, 19 janv. 1994, Portel, requête numéro 143421, Rec., T., p. 1120). Il ne peut davantage, et pour la même raison, adresser par lui-même une question prioritaire de constitutionnalité à la juridiction (CE, 22 févr. 2013, requête numéro 356245, Rec., T., pp. 774 et 812) même s’il peut intervenir dans le cadre de la question posée par la partie à laquelle il s’est associé (CE, 26 janv. 2012, Comité Harkis et Vérité, requête numéro 353067, Rec., T., pp. 922 et 956).

Les voies de recours offertes à l’intervenant. L’intervenant n’ayant pas obtenu satisfaction dispose en principe de la faculté d’exercer un recours contre la décision juridictionnelle défavorable. En premier lieu, il dispose toujours de la faculté d’interjeter appel contre le dispositif du jugement qui a rejeté son intervention en demande (CE, 26 juin 1985, Association Trinitaine de défense de la pêche à pied et de l’Environnement, requêtes numéros 34305, 34331 et 34456, Rec., p. 207 ; RFDA 1986, p. 40, concl. R. Denoix de Saint Marc) comme en défense (CE, Sect., 9 janv. 1959, de Harenne, requête numéro 41383, Rec., p. 24). En second lieu, l’intervenant peut contester le sens de la décision retenue pour le litige principal. Mais il faut distinguer ici suivant que le contentieux est d’excès de pouvoir ou de pleine juridiction. En excès de pouvoir, l’intervenant peut interjeter appel s’il avait eu qualité pour agir en première instance ou pour former tierce opposition s’il n’était pas intervenu (CE, 30 déc. 1998, Fédération départementale des chasseurs du Haut-Rhin et Ministre de l’Environnement, requête numéro 170542). En pleine juridiction, l’intervenant est recevable à former appel si la décision rendue a préjudicié à un de ses droits (CE, Sect., 6 nov. 1959, Dame Pomar, requête numéro 32813, Rec., p. 583). Les mêmes principes président à la cassation (CE, Sect., 26 mars 1999, Sté d’aménagement de Port-Léman, requête numéro 185841, Rec., p. 111). Toutes les fois où l’intervenant n’a pas qualité pour faire appel, il lui est néanmoins possible d’intervenir à la nouvelle instance, pour peu qu’elle survienne et que son intérêt à intervenir n’ait pas disparu dans l’intervalle (CE, 12 oct. 1977, Préfet des Hauts-de-Seine c. Leclerc, requête numéro 01366, Rec., T., p. 929).

Section 2 – L’appelé en cause pour observations

Un tiers intéressé. Il est loisible à la juridiction, à la demande d’une partie ou de sa propre initiative, de communiquer la requête à un tiers, dans le but d’obtenir de lui ses observations, celles-ci pouvant être utiles à la résolution du litige. L’appelé en cause pour observations peut être autant une personne publique (par ex., CE, Ass., 20 déc. 1985, Ville de Paris c. SCI Champs-Élysées-le-Boëtie, requête numéro 38801, Rec., p. 386 ; RFDA 1986, p. 283, concl. M.-A. Latournerie) qu’une personne privée (CE, 26 mars 1958, Syndicat intercommunal de la Lomagne, requête numéro 32819, préc.).

Un tiers, distinct des intervenants par principe. Appelé en cause pour observations, le tiers ne doit pas être assimilé aux intervenants volontaires. Il est indifférent ici qu’à la suite de l’appel en cause pour observations qui lui a été adressé par le juge, le tiers ait répondu par un « mémoire en intervention ». Le Conseil d’Etat a en effet jugé que ces réponses qui interviennent après communication de la requête ne sauraient être des interventions et qu’il convient alors de donner à ces mémoires la qualification pertinente (CE, 22 oct. 1954, Conseil départemental des sages-femmes de la Gironde, requête numéro 9754, Rec., p. 551 ; CE, 5 juill. 1972, Sté anonyme de transit et de consignation, requête numéro 80671, Rec., p. 519). Le tiers ne saurait davantage être assimilé aux intervenants forcés. La chose est certaine dans le contentieux de l’excès de pouvoir qui n’admet ni l’appel en cause ni l’appel en garantie (supra). La chose est à peu près aussi certaine dans le contentieux de pleine juridiction, l’appel en cause et l’appel en garantie étant subordonnés à une demande en ce sens d’une des parties.

Un tiers, distinct des parties en principe. Appelé en cause pour observations, le tiers n’acquière pas, en principe, la qualité de partie (CE, 6 janv. 1961, Ministre de l’Intérieur c. Fourcaud, requête numéro 49266, Rec., T., p. 1151).
Il en résulte que l’appelé en cause pour observations :
– ne pourra pas interjeter appel (CE, 9 nov. 1983, Commune de Bréviaires, requête numéro 17503, Rec., T., p. 837) ni se pourvoir en cassation (CE, 20 déc. 2000, Commune de Ville-d’Avray, requête numéro 209329, Rec., T., pp. 1194 et 1291 ; RDI 2001, p. 192, obs. P. Soler-Couteaux) contre la décision juridictionnelle à intervenir ;
– ne pourra pas poser de question prioritaire de constitutionnalité dans le cadre de cette instance (CE, 30 mars 2015, Mme Kosciusko-Morizet, requête numéro 387322, Rec., T.) ;
– ne pourra pas prétendre au bénéfice de l’article L. 761-1 du code de justice administrative (CE, 14 déc. 2005, Syndicat national CGT Force ouvrière ANPE, requête numéro 265116, Rec., T., p. 1053).

Il ne s’agit ici que du principe auquel la juridiction administrative peut déroger dans deux hypothèses. En effet, à la lumière des conclusions du commissaire du gouvernement Yann Aguila sur la décision Association Quercy-Périgord rendue par le Conseil d’Etat le 10 janvier 2005, (AJDA 2005, p. 332), l’on doit comprendre que l’appelé en cause doit être assimilé aux parties :
– lorsqu’il est l’auteur ou le bénéficiaire de la décision, l’hypothèse se rencontrant, somme toute, assez fréquemment, que ce soit, par exemple, dans le contentieux des autorisations d’urbanisme, de la contestation de la validité du contrat ou encore dans celui des déclarations d’utilité publique ;
– lorsqu’il aurait eu, à défaut d’avoir été appelé, qualité pour former tierce-opposition. On ne se situe pas loin, ici, d’une équivalence entre cet appel en cause pour observation et l’appel en déclaration de jugement commun. A tout le moins, il y a là une transposition de la jurisprudence relative à la faculté pour un intervenant d’interjeter appel d’une décision (CE, Sect., 9 janvier 1959, De Harenne, requête numéro 41383, Rec., p. 24).