Titre II- Les participants au procès administratif
Le procès n’étant pas l’affaire des seules parties. Le procès administratif est avant toute chose un procès. Il s’agit donc d’une contestation qui oppose au moins deux parties (CHAPITRE I). Ce ne sont évidemment pas les seuls participants au procès. Outre ceux-ci, comme cela a déjà été dit, il y a le juge. Mais encore doit-on recenser, en les distinguant clairement pour des raisons contentieuses, les intervenants à l’instance (CHAPITRE II).
CHAPITRE I – LES PARTIES A L’INSTANCE
Par ou pour. Quelles que peuvent être leurs prétentions, différentes parties s’opposent à l’instance (Section 1) qui, le cas échéant, y seront représentées (Section 2).
Section 1 – Les différentes parties à l’instance
Une opposition. Bien qu’il ne soit pas invariablement le seul à être en situation de demandeur, le requérant (Sous-section 1) est en principe à l’initiative du procès administratif, le Conseil d’Etat manifestant sa réticence à admettre toute forme d’auto-saisine des juridictions administratives (CE, avis, 19 avr. 1991, EDCE, n° 43, p. 63). Comme cela a déjà été dit, l’on prétend qu’une part du contentieux administratif, en tant qu’il serait objectif, ne connaitrait que cette seule partie à l’instance. Procès fait à un acte, le recours pour excès de pouvoir, auquel il faut adjoindre le recours en déclaration d’inexistence, évincerait toute possibilité de trouver un défendeur à l’instance. Cela ne saurait être formellement vrai et donc matériellement juste. La soumission du contentieux de l’excès de pouvoir au principe du contradictoire suffit à démontrer que, dans toutes les branches du contentieux administratif, il existe également un défendeur (Sous-section 2) à l’instance.
Sous-section 1 – Le requérant
Le plus souvent une personne privée. Suivant la jurisprudence Préfet de l’Eure, l’administration ne doit pas demander au juge ce qu’elle est en droit de mettre en œuvre par elle-même, en vertu du privilège du préalable (CE, 30 mai 1913, Préfet de l’Eure, requête numéro 49241, Rec., p. 583 ; S. 1915, p. 39, note M. Hauriou). Il en résulte que l’administration n’aura pas, la plupart du temps, la qualité de requérante en première instance. Il ne s’agit cependant pas d’un principe incontournable, à un double titre.
D’une part, il arrive qu’un litige oppose deux personnes publiques, et l’une d’entre elles sera nécessairement alors en position de demanderesse.
D’autre part, la jurisprudence admet des tempéraments à la jurisprudence Préfet de l’Eure. C’est le cas, notamment, lorsque l’administration a renoncé à user du procédé de l’état exécutoire à l’égard de son cocontractant (CE, 26 déc. 1924, Ville de Paris c. Chemin de fer métropolitain, requête numéro 77229, Rec., p. 1065 ; S. 1925, 3, p. 25, note M. Hauriou) ou à l’égard d’une autre personne publique (CE, 31 mai 2010, Communauté d’agglomération Vichy Val d’Allier, requête numéro 329483, Rec., p. 173). C’est encore le cas lorsque l’autorité gestionnaire d’une dépendance du domaine public demande au juge qu’il ordonne sa libération par l’occupant sans titre ( CE, 22 juin 1977, Dame veuve Abadie, requête numéro 04799 , Rec., p. 288).
§ 1 : Les conditions tenant au requérant
En attendant les actions de groupe. Le droit français finira bien par s’ouvrir à l’action de groupe, ou action collective, qui peut se définir comme « la procédure permettant à une personne qui aurait la seule qualité de requérant d’exercer, au nom d’un groupe ayant les mêmes intérêts, une action en reconnaissance de droits individuels en faveur des membres de ce groupe » (P. Delaval (dir.), Rapport du groupe de travail du Conseil d’Etat sur l’action collective en droit administratif, 2009, p. 14). Un projet de loi a d’ailleurs été présenté en conseil des ministres, le 31 juillet 2015, organisant un cadre juridique commun aux actions de groupe devant le juge judiciaire et devant le juge administratif. La juridiction administrative pourra dans un premier temps connaître d’actions collectives relatives aux discriminations. Le législateur pourra par la suite enrichir la liste des domaines dans lesquels il sera possible à plusieurs personnes d’agir conjointement afin d’obtenir réparation du dommage causé par le manquement par une personne publique ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public à ses obligations légales ou contractuelles. Dans l’attente de cette réforme dont on ne saurait dire dans quelle mesure elle sera un succès, les seules règles classiques ayant trait au requérant méritent d’être examinées, qu’il s’agisse de la capacité pour agir (I) et de l’intérêt pour agir (II).
I. La capacité pour agir
Les personnes physiques. Le contentieux administratif apprécie la capacité d’ester en justice des personnes physiques au regard des règles du droit civil. Est dès lors incapable d’agir le mineur non émancipé ( CE, 24 juin 1971, Gachassin-Plana, requête numéro 81528, Rec., p. 251) autant que l’incapable majeur, étant précisé que :
– le représentant légal du mineur non émancipé peut régulariser la requête en reprenant, même après l’expiration du délai de recours, l’instance pendante (CE, 29 avr. 1964, Sengelin, requête numéro 60670, Rec., T., p. 968) ;
– le mineur non émancipé, par dérogation au principe (CE, 30 déc. 2011, Boiguile, requête numéro 350458 Rec., T., pp. 1068, 1079 et 1089), a la faculté de saisir la juridiction administrative en référé liberté lorsque les circonstances le justifient (CE, 12 mars 2014, Kaibo, requête numéro 375956 , Rec., T., pp. 785 et 794) ;
– le majeur placé, même d’office, dans une institution psychiatrique a la capacité d’ester en justice (CE, 23 juin 1976, Dame Duffau, requête numéro 95915 Rec., p. 335) ;
– le majeur placé sous curatelle peut agir en justice, en étant seulement assisté, là où la tutelle emporte une substitution d’action ;
– le code pénal, en son article 131-26, ne fait plus obstacle à ce que le majeur frappé d’une interdiction légale à la suite d’une condamnation pénale agisse en justice et, par exemple, un père condamné à quinze années de réclusion criminelle pour viol sur son enfant a la capacité de faire opposition au décret portant changement de nom de son enfant (CE, 4 déc. 2009, Parent, requête numéro 309004).
Les personnes morales. Les personnes morales ont la capacité d’ester en justice, y compris celles ayant leur siège à l’étranger et qui n’ont pas d’établissement en France ( Cons. const., décision numéro 2014-424 QPC du 7 nov. 2014, Association Mouvement raëlien international). C’est la personnalité juridique accordée au groupement de personnes qui lui donne la possibilité d’exercer une action en justice. A défaut, il ne s’agira que d’une action conjointe de chaque personne constituant le groupe. Ainsi, la personne morale ne peut agir que si elle existe, ce qui suppose sa constitution préalable. Cependant, la jurisprudence administrative distingue suivant l’objet de l’action et elle autorise toujours les associations à défendre les intérêts collectifs dont elles ont la charge. Dans pareille hypothèse, la production des statuts de l’association suffit, le juge restant indifférent à l’absence de déclaration de l’association en préfecture (CE, Ass., 31 oct. 1969, Syndicat de défense des eaux de la Durance et Sieur Blanc, requête numéro 61310, Rec., p. 462 ; AJDA 1970, p. 252, note P. Landron ; CJEG 1970, p. 154, concl. J. Morisot). Assez logiquement, une personne morale en cours de formation pourra agir contre une décision affectant son activité future (CE, 10 févr. 1997, Sté coopérative de service de lamanage, requête numéro 168238, Rec., T., p. 992). Dans le même sens, la dissolution d’une personne morale, et donc son inexistence, ne fait pas obstacle à ce qu’elle exerce un recours contre la décision prononçant sa dissolution (par ex., CE, 25 juill. 2008, Association nouvelle des Boulogne Boys, requête numéro 315723, Rec., p. 308 ; BJCL 2008, p. 732, concl. F. Lenica).
II. L’intérêt pour agir
« Nul ne plaide par procureur ». L’action tendant à l’annulation ou à la réformation d’un acte doit émaner d’une personne ayant un intérêt pour agir. Il s’agit là d’une condition de recevabilité que le code de justice administrative ne consacre pas mais dont nul, pourtant, ne songe à remettre en cause le bien-fondé tant il est vrai qu’elle contribue à la régulation de l’activité juridictionnelle en évitant l’engorgement des prétoires. Les requérants d’habitude, bien que parfois utiles (F. Lemaire, « Les requérants d’habitude », RFDA 2004, pp. 554 et s.), montrent le danger qui existerait si tout pouvait être contesté par tous et, pour reprendre des conclusions bien connues en la matière, « en droit public au moins, le trouble social prend la valeur d’un argument de droit » (B. Chenot, concl. sur CE, 10 févr. 1950, Gicquel, Rec., p. 100). Une telle assertion est d’autant plus admissible en contentieux administratif que le juge administratif conçoit la mise en œuvre de cette condition dont il est à l’origine avec un libéralisme certain tant en ce qui concerne la nature de l’intérêt admissible (A) que les conditions de l’intérêt pour agir (B).
Les composantes de l’intérêt pour agir
Le libéralisme du juge. L’intérêt à agir découle de ce que la décision fait grief au requérant. Le juge administratif appréhende avec un libéralisme manifeste cette condition. C’est heureux, notamment dans le contentieux de l’excès de pouvoir. En effet, si la recevabilité d’un recours en annulation devait restrictivement dépendre de l’existence d’un droit lésé, le contentieux de l’excès de pouvoir s’en trouverait définitivement dénaturé en faisant de lui un contentieux subjectif comme un autre. La bienveillance du juge ne confine cependant pas au laxisme. Il appartient au requérant, y compris après l’expiration du délai de recours (CE, 10 déc. 1997, Sté Norminter Gascogne Pyrénées et Commune de Pia, requêtes numéros 158064 et 158192, Rec., T., p. 1012), de démontrer que l’acte litigieux a porté atteinte à un intérêt pertinent.
Intérêt public ou privé. L’intérêt à défendre n’est pas nécessairement privé. L’intérêt public peut également justifier l’exercice d’un recours.
C’est bien le sens assigné aux déférés préfectoraux que le représentant de l’Etat dans le département peut exercer, sur le fondement de l’article 72 de la Constitution, à l’encontre des actes des collectivités territoriales.
Il est par ailleurs admis de très longue date qu’une autorité administrative décentralisée peut attaquer un acte émanant :
– d’une autre autorité administrative ayant exercé son pouvoir de tutelle (CE, 18 nov. 1902, Commune de Néris-les-Bains, requête numéro 04749, Rec., p. 275), mais il n’est pas permis à une personne publique d’exercer un recours contre une décision prise dans l’exercice d’un pouvoir hiérarchique (CE, 27 oct. 1995, Caisse régionale d’assurances maladie de Normandie, requête numéro 122375, Rec., p. 384) ;
– d’une autre autorité administrative sans qu’il exprime un pouvoir de tutelle, et une commune peut ainsi attaquer un permis de construire délivré par le maire d’une commune limitrophe (CE, 2 avr. 1993, Sté Michel Gaugant, requête numéro 129906) ;
– de la même personne publique, un ministre pouvant – parce que cela est déjà arrivé… – déférer à la censure du juge l’acte d’un autre ministre (CE, Sect., 10 mars 1933, Ministre des Finances, requête numéro 27234, Rec., p. 307) et un subordonné pouvant attaquer l’acte de son supérieur hiérarchique, non seulement en ce qu’il le concerne personnellement (CE, Sect., 18 oct. 1968, Vacher-Desvernais, requêtes numéros 60442 et 60446, Rec., p. 494) ou qui le concerne en tant qu’il lui fait concurrence en nommant ou en promouvant par exemple un autre agent (CE, 22 mars 1918, Rascol, requête numéro 58014, Rec., p. 318), mais encore en qu’il porte atteinte aux droits que le subordonné tient de son statut, des prérogatives de son corps (CE, 11 déc. 1903, Lot, requête numéro 10211, Rec., p. 780) ou de celles attachées à l’exercice de ses fonctions (CE, Sect., 7 déc. 1956, Delecluse-Dufresne, requête numéro 26528, Rec., p. 466).
Intérêt individuel et intérêt collectif. Il est acquis que l’intérêt pour agir n’est pas subordonné à la seule lésion d’un intérêt individuel. Le Conseil d’Etat admet depuis très longtemps que le recours soit exercé pour la défense d’un intérêt collectif (CE, 28 déc. 1906, Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges, requête numéro 25521, Rec., p. 977, concl. J. Romieu ; S. 1907, 3, p. 23, concl. J. Romieu ; RDP 1907, p. 25, note G. Jèze).
Les syndicats, groupements et autres associations sont ainsi recevables à contester les actes non individuels qui porteraient atteinte aux intérêts matériels ou moraux d’une partie au moins suffisante de leurs membres.
Par exemple :
– une union de parents d’élèves est recevable à défendre la liberté d’enseignement (CE, 22 mars 1941, Union nationale des parents d’élèves de l’enseignement libre, Rec., p. 49) ;
– une association dont l’objet statutaire est l’amélioration des conditions de détention des prisonniers est recevable à agir contre un décret modifiant le régime de la détention et restreignant les pouvoirs des juges de l’application des peines (CE, Sect., 4 mai 1979, Comité d’action des prisonniers et Syndicat de la magistrature, requêtes numéros 00096 et 00218, Rec., p. 182) ;
– une association de défense de l’environnement peut être recevable à demander l’annulation d’une déclaration d’utilité publique (CE, 14 nov. 2008, Commune d’Ambares-et-Lagrave et a., requêtes numéros 297557 et 297633).
Il importe cependant que l’action intentée par la personne morale vise la défense d’intérêts en lien avec son objet statutaire. Par conséquent, l’objet statutaire de la personne morale doit prévoir la possibilité d’agir pour la défense d’un intérêt. Ainsi, une action exercée par une association n’est pas recevable si les stipulations des statuts ne lui donnent pas pour objet de défendre les intérêts collectifs de ses membres (CE, 1er avr. 2010, Association syndicale du lotissement de Beaupré, requête numéro 331380, Rec., T., pp. 889 et 1021). Et encore faut-il que l’objet soit suffisamment précis, à peine de priver celle-ci d’intérêt pour agir contre la décision.
Par exemple :
– une association dont l’objet est de défendre la justice sous toute ses formes ne dispose pas d’un objet suffisamment précis (CE, 10 mars 1995, Association « Le droit pour la justice et la démocratie », requête numéro 125271, Rec., T., p. 958) ;
– une organisation politique se donnant la mission de « promouvoir les valeurs humanistes et écologistes en replaçant les questions liées à la citoyenneté, à la démocratie participative et au développement durable au cœur du débat politique et de l’activité économique » ne justifie pas d’un intérêt pour agir contre un arrêté définissant la teneur en chlordécone que ne doivent pas dépasser certaines denrées d’origine végétale pour être reconnues propres à la consommation humaine (CE, 27 juin 2007, Mouvement CAP 21, requête numéro 289692, Rec., T., p. 996) ;
– un syndicat de fonctionnaires ou de magistrats ne peut se prévaloir des termes généraux de ses statuts pour attaquer un acte administratif susceptible, selon lui, de porter atteinte aux libertés et principes démocratiques (CE, 27 mai 2015, Syndicat de la magistrature, requête numéro 388705, Rec.).
Une association dont les statuts ne précisent pas le ressort géographique de son champ d’intervention doit être considérée comme ayant un champ d’action national (CE, 29 avr. 2002, Association « En toute franchise », requête numéro 227742, Rec., T., p. 844). Toutefois, la jurisprudence la plus récente montre que le juge administratif doit à présent recourir à certains indices pour pallier l’imprécision des statuts de l’association, notamment les éléments relatifs à son appellation, à la localisation de son siège social, et l’existence, dans d’autres départements, d’associations locales à l’objet et à la dénomination similaires (CE, 25 juin 2012, Collectif antinucléaire 13 et a., requête numéro 346395, Rec., p. 253), mais encore les indications pertinentes fournies par les autres stipulations des statuts, notamment les conditions d’adhésion (CE, 17 mars 2014, Association des consommateurs de la Fontaulière, requête numéro 354596).
C’est évident, un objet statutaire étranger aux questions convoquées par l’acte fait obstacle à ce que la personne morale puisse agir contre celui-ci.
Ainsi :
– une association professionnelle dont l’objet est de défendre les intérêts des directeurs départementaux médico-sociaux et sanitaires n’est pas recevable à contester les dispositions d’une circulaire sur la campagne budgétaire de ces établissements (CE, 16 juin 2008, Association Vivre et vieillir ensemble et Association des directeurs au service des personnes âgées, requête numéro 306295, Rec., T., p. 847) ;
– un syndicat de salariés des télécommunications ne saurait agir contre une décision attribuant une fréquence à un opérateur de téléphonie mobile (CE, 23 juill. 2012, Syndicat CFE-CGC France Télécom-Orange, requête numéro 351929) ;
– une association dont l’objet statutaire est de lutter contre le saturnisme et de soutenir les victimes de saturnisme est irrecevable à demander l’annulation d’un acte définissant la liste des titres de séjour, prévue par le code de la construction et de l’habitation, permettant de se voir attribuer dans certaines conditions un logement à loyer modéré (CE, 30 déc. 2014, Association des familles victimes du saturnisme, requête numéro 367523 Rec., T., p. 784).
La question peut se poser de l’intérêt pour agir de ces personnes morales à l’encontre des actes individuels. Une distinction s’impose ici suivant que l’acte est négatif ou positif.
Une décision est négative lorsqu’elle est défavorable à l’un des membres de la personne morale. Il appartient alors ce membre d’agir par lui-même. La personne morale n’a ainsi pas d’intérêt pour agir à l’encontre :
– d’une décision emportant changement de service pour son destinataire (CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat CGT des employés communaux de la mairie de Nîmes, requêtes numéros 74153 et 74154, Rec., p. 443 ; AJDA 1992, p. 350, note Breton ; RFDA 1993, p. 250, concl. H. Toutée), y compris si le destinataire de la décision est un membre élu du syndicat (CE, 23 juill. 2014, Fédération des syndicats de fonctionnaires, requête numéro 362559 Rec., T., pp. 727 et 784) ;
– d’une sanction disciplinaire infligée à l’un des membres du groupement (CE, 22 déc. 1976, Syndicat national CFTC des affaires sociales, requête numéro 99427, Rec., T., p. 1050), sauf à ce que ce que la solution à la question de droit posée présente un intérêt pour certains autres des membres (CE, 27 mai 1964, Choulet et Syndicat national des Chirurgiens et spécialistes des hôpitaux publics, requêtes numéros 58059 et 58060, Rec., p. 302) ;
– du refus de nomination d’un membre de la personne morale à un poste (CE, 17 juin 1987, Lovichi, requête numéro 22932, Rec., p. 220).
Il est cependant loisible à la personne morale, dans pareils cas, d’intervenir à l’instance (CE, 21 mai 1953, Chambre syndicale nationale des fabricants de spécialités chimiques destinées à l’horticulture, requêtes numéros 14811 à 14813, Rec., p. 241).
Une décision est positive lorsque, bien qu’individuelle, elle n’est pas directement opposable aux membres de la personne morale. C’est le cas :
– de la nomination d’un fonctionnaire (CE, Sect. 12 juin 1959, Syndicat chrétien du ministère de l’Industrie et du commerce et Syndicat central du personnel administratif du ministère de l’Industrie et du Commerce, requêtes numéros 40144 et 40145, Rec., p. 360), parce que cette affectation nuit, en réalité, au syndicat et pas seulement à ceux qui, en son sein, n’ont pas obtenu le poste ;
– de l’inscription à un tableau d’agrément (CE, 21 juin 1974, Syndicat national des ingénieurs et techniciens agréés, requête numéro 84657, Rec., p. 359) parce que cette inscription est de nature à préjudicier aux intérêts des ingénieurs et techniciens déjà inscrits ;
– de la délivrance d’un permis de construire (CE, 25 juin 2003, Commune de Saillagouse, requête numéro 233119, Rec., T., p. 1031) parce que cet acte porte atteinte aux intérêts que la personne morale peut défendre.
Ici, à travers le contrôle de la décision, c’est l’intérêt défendu par la personne morale qui est pris en compte et non l’intérêt personnel de chacun des membres pris isolément.
Le cas des unions et des fédérations de personnes morales. Le juge administratif transpose aux unions et fédérations de personnes morales le raisonnement qu’il tient pour les personnes morales en ce qui concerne leur intérêt à agir à l’encontre de décisions qui ne concernent que certains de leurs membres. Le principe originel se veut donc simple : les unions et les fédérations n’ont d’intérêt pour agir qu’à l’encontre de décisions concernant l’ensemble des personnes morales qui les composent (CE, 11 juin 1958, Chambre syndicale des agents généraux d’assurance de la Marne, requête numéro 23225, Rec., p. 334) sans préjudice d’un intérêt subsidiaire à agir qui leur est reconnu lorsque aucun des membres n’est concerné par la décision (CE, 12 janv. 1966, Chambre syndicale des cochers et voitures de place de la région parisienne, requête numéro 59012 Rec., p. 28). Le principe a toutefois évolué : le Conseil d’Etat a finalement admis qu’une fédération ou une union soient recevables à attaquer une mesure affectant la situation de plusieurs – et non de la totalité, ni même de la majorité – des composantes (CE, Ass., 21 juill. 1972, Union interfédérale des syndicats de la préfecture de police et de la Sûreté nationale, requête numéro 75225, Rec., p. 584 ; AJDA 1972, p. 458, chron. D. Labetoulle et P. Cabanes ; AJDA 1973, p. 125, concl. J. Morisot). Le requérant, ici, ne saurait cependant se substituer à l’un de ses membres (CE, Sect., 9 juin 1995, Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment, requêtes numéros 106732 à 106736, Rec., p. 237), sauf à ce que, par exception, l’intérêt à agir doive être admis contre une décision qui ne concerne qu’un membre, « eu égard à la portée de la décision » litigieuse (CE, Ass., 12 déc. 2003, Union des syndicats CGT des personnels des affaires culturelles, requête numéro 239507, Rec., p. 508 ; AJDA 2004, p. 199, chron. F. Donnat et D. Casas).
Intérêt matériel ou moral. L’intérêt, c’est l’évidence, peut être matériel. Une modification de la tarification d’une activité professionnelle (CE, 14 nov. 2008, Ordre des avocats à la cour d’appel de Paris, requête numéro 307364, Rec., T., p. 846), une retenue sur traitement, la délivrance ou le refus de permis de construire, une fermeture d’établissement, le retrait d’une autorisation d’occuper le domaine public, un refus d’agrément, sont autant d’exemples retenus ici de manière parfaitement arbitraire de décisions pouvant léser l’intérêt matériel du requérant.
Mais l’intérêt dont peut se prévaloir le requérant peut également être moral. Ainsi est-il possible au requérant d’attaquer la décision :
– portant changement de nom d’une rue, y compris privée (CE, 19 juin 1974, Broutin, requête numéro 88410, Rec., p. 346), ou d’une commune (CE, Sect., 22 avr. 1955, Commune de Saint-Martin-en-Vercors et a., requête numéro 21262, Rec., p. 203 ; Rev. adm. 1955, p. 401, concl. C. Heumann ; CE, 4 avr. 1997, Marchal, requête numéro 177987, Rec., p. 131 ; AJDA 1997, p. 508, concl. J.-H. Stahl) ;
– portant atteinte aux conditions d’exercice d’un culte (CE, 8 févr. 1908, Abbé Deliard, requête numéro 30383, Rec., p. 127, concl. M. Chardenet) ;
– attentant à la réputation d’une grande école (CE, Ass., 13 juill. 1948, Sté des amis de l’Ecole Polytechnique, requêtes numéros 80784 et 91514, Rec., p. 330).
Il est à noter ici que le contribuable autorisé à plaider au nom de la collectivité à laquelle il appartient ne peut, et c’est somme toute logique, défendre que l’intérêt matériel de celle-ci (CE, 17 juin 1998, Berger, requête numéro 192498, Rec., T., p. 780).
L’identification de l’intérêt pour agir
Le quoi et le comment. Le requérant doit caractériser son intérêt pour agir contre une décision et il doit le faire pour chaque procès. Ainsi, il doit démontrer son intérêt à agir même lorsque l’action est intentée contre une nouvelle décision prise à la suite d’une instance à laquelle il était partie (CE, 11 mai 2011, Sté Lyonnaise des eaux France, requête numéro 331153, Rec., T., p. 1019). Les modalités d’identification de l’intérêt pour agir (1) sont relativement systématisées. Elles sont le moyen de déterminer dans quelle mesure les conditions de l’intérêt pour agir sont réunies (2).
Les modalités d’identification pour agir
Le moment où se place le juge pour identifier l’intérêt. En excès de pouvoir comme en pleine juridiction, l’intérêt à agir s’apprécie en principe au jour de l’introduction de la requête (CE, 6 oct. 1965, Marcy, requête numéro 61217, Rec., p. 493 ; CE, Sect., 11 févr. 2005, Marcel, requête numéro 247673, Rec., p. 57, concl. L. Olléon ; AJDA 2005, p. 656, chron. C. Landais et F. Lenica), même si le juge administratif s’autorise parfois à prendre en considération la survenance de certaines circonstances postérieure à celle-ci (CE, Ass., 1er avr. 1938, Sté L’Alccol dénaturé de Coubert et Legrand et a., requêtes numéros 54715 et 54825, Rec., p. 337 ; RDP 1939, p. 487, concl. R. Latournerie). Il en découle deux conséquences.
En premier lieu, il importe peu que l’intérêt à agir disparaisse après la saisine de la juridiction. La circonstance que cet intérêt ait existé au jour de l’enregistrement de la requête suffit ainsi à la rendre recevable (CE, 24 oct. 1994, Commune de la Tour du Meix, requête numéro 123316, Rec., p. 462).
En second lieu, l’intérêt pour agir peut se constituer entre le moment de l’adoption de l’acte et celui de la saisine du juge. Ainsi, une personne peut changer de domiciliation pour acquérir, par exemple, une qualité pour agir liée à sa situation géographique par rapport à l’acte. Dans la même veine, une association peut être créée avec un objet social approprié, ou l’objet social d’une association existant déjà peut être modifié afin de caractériser l’existence de l’intérêt pour agir. Inversement, si l’intérêt pour agir a disparu entre la naissance de la décision et l’introduction de la requête, le requérant sera privé d’intérêt pour agir et, par suite, irrecevable (CE, 4 nov. 1992, Sté anonyme de construction d’économie mixte immobilière de Saint-Egreve (SACEMISE), requête numéro 81837 et 81986, Rec., T., p. 1195).
Le cas particulier du contentieux de l’urbanisme. La volonté du législateur de mettre un terme à la pratique trop répandue des recours destinés uniquement à retarder la réalisation de projets immobiliers ou instrumentalisés par les associations pour devenir des armes de négociation a conduit à l’adoption, par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, d’une disposition codifiée à l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme. Aux termes de cette disposition, « une association n’est recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l’association en préfecture est intervenu antérieurement à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ». Il y a là une véritable dérogation au principe, laquelle n’est pas considérée comme portant une atteinte excessive au droit à un recours effectif (Cons. const., décision numéro 2011-138 QPC du 17 juin 2011, Association Vivraviry, Rec. Cons. const., p. 291). D’une manière plus générale, et toujours par dérogation, l’article L. 600-1-3 du code de l’urbanisme impose au juge d’examiner l’existence d’un intérêt pour agir, non au jour de l’introduction de la requête mais au jour de l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire, sauf pour le requérant à faire état de circonstances particulières.
Le rôle en principe déterminant des conclusions. L’intérêt à agir s’apprécie à l’aune des conclusions soumises au juge (CE, 15 mai 1957, Israël, requête numéro 31113, Rec., p. 174 ; CE, Sect., 13 déc. 1974, Ministre de l’Aménagement du Territoire, de l’Equipement, du Logement et du Tourisme c. Dlle de Gratet du Bouchage, requête numéro 91496, Rec., p. 629). Autrement dit, à partir du moment où les conclusions démontrent un intérêt pour agir, le requérant peut soulever tous les moyens propres à lui faire obtenir gain de cause.
Il existe cependant des exceptions. Ainsi :
– le requérant se prévalant de son appartenance à un organisme collégial n’est recevable à contester un acte pris par une autre autorité – et une autre seulement (CE, 24 mai 1995, Ville de Meudon, requêtes numéros 150360 et 153859, Rec., p. 208) – qu’à la condition que cet acte ait porté atteinte aux compétences de cette assemblée, ce qui signifie ici que l’intérêt pour agir s’apprécie par rapport aux moyens soulevés et non par rapport aux conclusions (CE, Sect., 30 oct. 1998, Ville de Lisieux, requête numéro 149663, Rec., p. 385 ; RFDA 1999, p. 128, concl. J.-H. Stahl ; RFDA 1999, p. 139, note D. Pouyaud) ;
– à l’exception du préfet et des membres de l’organe délibérant de la collectivité contractante, le requérant exerçant un recours en contestation de validité du contrat ne peut utilement invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ilprévaut ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office (CE, Ass., 4 avr. 2014, Département du Tarn-et-Garonne, requête numéro 358994, Rec., p. 70, concl. B. Dacosta ; AJDA 2014, p. 1035, chron. A. Bretonneau et J. Lessi ; RFDA 2014, p. 425, concl. B. Dacosta et note P. Delvolvé ; RJEP 2014, no 721, p. 14, note J.-F. Lafaix).
La prise en compte exclusive du dispositif de la décision. Seul le dispositif de la décision est susceptible de léser le requérant (CE, Sect., 21 mai 1971, Sieur Philippon, requête numéro 75035, Rec., p. 376). Dès lors, l’intérêt à agir ne pourra procéder des motifs, alors même que ceux-ci auraient pu revêtir un caractère injurieux pour le requérant (CE, 2 avr. 1952, Dame veuve Pontonnier, requête numéro 14881, Rec., T., p. 750).
Une confusion est à éviter ici entre la recevabilité et le fond. Peu importe au juge, en effet, les motifs contenus dans l’acte au moment de statuer sur l’intérêt à agir et donc la recevabilité de la requête. Mais ceci n’évince pas la prise en compte des motifs au moment de statuer sur la légalité de l’acte (infra).
Les conditions de l’intérêt pour agir
Des critères et des présomptions. L’intérêt pour agir est déterminé au regard de critères dégagés par la jurisprudence administrative (a). Mais il arrive également que le requérant se situe dans le champ d’une présomption procédant d’une qualité pour agir (b).
a. les critères de l’intérêt pour agir
Un intérêt légitime. Le recours exercé contre un acte administratif doit tendre à la sauvegarde d’une situation régulière. Ne repose pas à cet égard sur un intérêt légitime et n’est dès lors pas recevable :
– le recours exercé par l’occupant sans titre d’un immeuble contre un permis de construire visant la transformation de l’immeuble en appartements (CE, Sect., 27 févr. 1985, SA Grands travaux et constructions immobilières, requête numéro 39357, Rec., p. 723 ; RFDA 1985, p. 432, concl. B. Stirn) ;
– le professeur d’université qui demande l’annulation d’une décision organisant une épreuve de remplacement dès lors qu’il avait, au cours de l’épreuve initiale, délibérément et de manière systématique attribué des notes aux étudiants sans rapport avec les mérites respectifs de chacun et qu’il avait ainsi méconnu les responsabilités attachées à ses prérogatives de professeur d’université (CE, 22 sept. 1993, Université de Nancy II, requête numéro 79575, Rec., T., p. 939) ;
– le requérant qui, après avoir été condamné à plusieurs reprises à une amende pour recours abusif par la juridiction judiciaire, a saisi la juridiction administrative d’un recours en annulation à l’encontre du refus de retirer le décret ayant servi de fondement à ces condamnations (CE, 30 nov. 2005, Méjard, requête numéro 255008) ;
– le recours en annulation dirigé contre une décision d’incorporation dans son domaine privé prise par une commune par les exploitants d’un bien sans maître sans justifier d’aucun droit ni titre sur celui-ci (CE, 28 déc. 2012, Commune de Montsinéry-Tonnégrande, requête numéro 351361, Rec., T., p. 896).
On notera encore que l’objet de la personne morale doit être licite, à peine de rendre son action irrecevable. Il en allait ainsi, par exemple, d’un syndicat de militaires constitué en contradiction avec l’article L. 4121-4 du code de la défense (CE, Sect., 11 déc. 2008, Association de défense des droits des militaires, requête numéro 307405, Rec., p. 452 ; AJDA 2009, p. 148, chron. S.-J. Liéber et D. Botteghi), avant que la loi ne leur confère ce droit (loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense, JORF 29 juillet 2015, p. 12873).
Un intérêt direct. Le juge administratif exige une relation suffisamment directe entre l’acte et la situation du requérant. Au demeurant, une personne dont le nom est mentionné dans les visas d’une décision de sanction mais qui ne fait elle-même l’objet d’aucune sanction n’a pas intérêt à contester la décision (CE, 28 nov. 2014, Sté Arkeon Finance et a., requête numéro 362868, Rec., T., p. 783). Cette condition de l’intérêt direct est appréhendée avec souplesse même si le degré d’exigence du juge dépend de ce que l’acte est réglementaire ou individuel.
S’agissant des actes réglementaires, le lien doit être suffisamment direct :
– un hôtelier a ainsi un intérêt à attaquer une décision relative aux dates et à la durée des vacances scolaires, dès lors que celle-ci affecte de manière suffisamment directe sa situation (CE, Sect., 28 mai 1971, Sieur Damasio, requête numéro 78951, Rec., p. 391, concl. J. Théry ; AJDA 1971, p. 406, chron. D. Labetoulle et P. Cabanes) ;
– un avocat a un intérêt à demander l’annulation de dispositions contenues dans le code des marchés publics et relatives aux contrats portant sur la représentation des personnes publiques en vue du règlement d’un litige et la fourniture de prestations de conseil juridique (CE, 23 févr. 2005, Association pour la transparence et la moralité des marchés publics et a., requêtes numéros 264712, 265248, 265281 et 265343 Rec., p. 71 ; RFDA 2005, p. 483, concl. D. Casas) ;
– une association nationale a un intérêt à contester un arrêté municipal édictant une mesure de police dont le champ d’application reste pourtant territorial, eu égard à ses implications, notamment dans le domaine des libertés publiques, des questions qui, par leur nature et leur objet, excèdent les seules circonstances locales (CE, 4 nov. 2015, Ligue française pour la défense des droits de l’homme et du citoyen, requête numéro 375178, Rec.).
En revanche :
– des greffiers ont été irrecevables à contester un décret relatif à la perception directe d’amendes sanctionnant des infractions à la police de la circulation, alors même que l’application de ce décret allait emporter une diminution de leurs émoluments (CE, Sect., 22 févr. 1957, Sieur de Chardon et a., requête numéro 2492, Rec., p. 123) ;
– une association défendant les intérêts des étudiants n’est pas recevable à contester une circulaire relative au contentieux de la reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière (CE, 10 janv. 1992, Union nationale des étudiants de France¸ requêtes numéros 115718 et 115719, Rec., T., p. 1196) ;
– un sous-occupant du domaine appartenant au port autonome de Paris n’est pas recevable à demander l’annulation d’un décret relatif à l’organisation et au fonctionnement de cet établissement public (CE, 6 nov. 2013, Sté LCCDC, requête numéro 360834).
S’agissant des actes individuels, il est jugé qu’une personne physique ou morale a en principe un intérêt pour agir contre un refus opposé à une demande (CE, 23 oct. 1987, Bertin, requête numéro 36546), réserve faite ici de l’hypothèse du refus d’abroger un acte réglementaire qui ne peut être contesté que pour autant que l’auteur de la demande avait un intérêt pour agir contre l’acte réglementaire lui-même (CE, 24 juill. 2009, M. de Brabant, requête numéro 317617, Rec., T., p. 881). Au contraire, un demandeur ayant obtenu entière satisfaction n’a pas d’intérêt pour agir (CE, 18 oct. 2002, Diraison, requête numéro 231771, Rec., T., p. 803) sauf à ce que la demande ait été initialement formée dans des conditions de nature à vicier la décision rendue (CE, 22 juin 1994, Commune de Lançon-Provence, requête numéro 124183 et 125046, Rec., T., p. 806). En dehors de ces cas de figure, il convient de distinguer suivant qu’on se situe en pleine juridiction intégrale ou non.
En pleine juridiction intégrale, la difficulté est moindre. En effet, par cela même que le requérant réclame, indifféremment à tort ou à raison, la satisfaction d’un droit subjectif, l’intérêt pour agir se dégage de lui-même. Au demeurant, en pleine juridiction intérgrale, l’exception d’illégitimité exerce une influence non sur la recevabilité de la requête mais sur le règlement du litige au fond (CE, 30 janv. 2013, M. Imbert, requête numéro 339918, Rec., p. 9 ; AJDA 2013, p. 792, chron. X. Domino et A. Bretonneau).
En dehors de la pleine juridiction intégrale, l’appréciation par le juge de l’intérêt direct est pour le moins libéral. On soulignera cependant ce que le contentieux de l’urbanisme présente encore ici de particularisme. En effet, l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme dispose que le requérant qui entend obtenir l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager doit préciser l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés propres à démontrer que cette atteinte est susceptible d’affecter de manière directe – et non suffisamment directe – les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien. L’exigence est telle que le juge administratif peut rejeter la requête au tri comme manifestement irrecevable en cas de non respect de cette prescription (CE, 10 févr. 2016, M. et Mme F et a., requête numéro 387507, Rec., T.). Pour le reste, ont un intérêt suffisamment direct pour attaquer une décision prise au titre des installations classées les requérants habitant sur l’autre rive d’un fleuve, à une distance approximative de 375 mètres de la future installation, laquelle présentait des risques pour la sécurité et la salubrité publiques susceptibles d’affecter un périmètre étendu (CE, 13 juill. 2012, Sté Moulins Soufflet et Ministre d’Etat, ministre de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement durable et de la Mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, requêtes numéros 339592 et 340356, Rec., T., pp. 868 et 896). Ont également un intérêt suffisamment direct pour agir contre une décision de préemption le sous-acquéreur, eu égard à l’engagement ferme pris par l’acquéreur évincé de lui rétrocéder le bien à l’issue de l’opération (CE, 1er juill. 2009, Association La Fourmi vouvrillonne et M. Feray, requête numéro 319238, Rec., T., pp. 883 et 985) Mais le libéralisme du juge a des limites. Les parents d’un enfant majeur ne sont ainsi pas recevables à contester la légalité du refus de délivrance d’un visa d’entrée sur le territoire national qui lui a été opposé (CE, 18 juill. 2008, Mme Boutiche, requête numéro 292006, Rec., T., p. 764). La ligue française des droits de l’animal n’a pas davantage intérêt pour agir à l’encontre d’un décret nommant un torero au grade de chevalier de la Légion d’honneur (CE, 23 mars 1998, Ligue française des droits de l’animal, requête numéro 179611, Rec., T., p. 1079). Un syndicat de fonctionnaires, dont l’objet est d’assurer la défense des intérêts professionnels, matériels et moraux de ses membres, n’a pas un intérêt à agir suffisant pour contester un arrêté accordant à un agent une rémunération accessoire (CE, 2 juin 2010, Centre communal d’action sociale de Loos, requête numéro 309445 Rec., p. 191). Un fonctionnaire qui a obtenu l’annulation de son éviction n’a pas d’intérêt pour agir contre la décision de nomination de la personne qui l’avait succédé, eu égard au droit à sa réintégration qu’il tient de cette annulation (CE, 8 avr. 2009, Chambre des métiers et de l’artisanat de la Moselle, requête numéro 289314). Une personne qui n’a pas été autorisée à concourir n’a pas d’intérêt pour agir contre l’organisation ni les résultats du concours (CE, 31 mars 2014, M. Huchet, requêtes numéros 348806, 353032, 353177, 362649 et 363739, Rec., T., pp. 708 et 783).
Un intérêt certain. L’intérêt pour agir n’est caractérisé que pour autant qu’il existe une lésion suffisamment effective justifiant le contrôle de la décision. En d’autres termes, un intérêt éventuel ne suffit pas. Il s’agit là d’une condition dont la satisfaction donne lieu à une appréciation fatalement subjective du juge.
Par exemple :
– une personne n’est pas recevable à demander l’annulation d’un juge de paix dont elle risque d’être, un jour, la justiciable (CE, 16 juin 1954, Leroux, requête numéro 11710, Rec., p. 358) ;
– une association de défense d’un site n’est pas recevable à contester les décisions approuvant un contrat de plan dont le programme d’action ne pouvait être mis en œuvre qu’après l’adoption de nouvelles décisions (CE, 25 oct. 1996, Association Estuaire-Ecologie, requête numéro 169557, Rec., p. 415 ; RFDA 1997, p. 339, concl. J.-H. Stahl) ;
– un requérant n’est pas recevable à attaquer le décret de création d’un parc national en Guyane en n’invoquant que ses qualités de résident dans le département et de promeneur, alors qu’il n’est domicilié qu’à 200 km des limites de ce parc (CE, 3 juin 2009, M. Canavy, requête numéro 305131, Rec., T., p. 842).
b. la qualité pour agir
Une présomption d’intérêt pour agir. Il existe des hypothèses où le requérant n’a pas à démontrer que la décision litigieuse lèse un intérêt légitime, direct et certain, parce qu’il peut se réclamer d’une qualité lui conférant un intérêt pour agir, admise comme telle par la jurisprudence ou par la loi. Mais tout ne saurait cependant fonder une qualité. Ainsi, l’article 2 de la Charte de l’environnement, selon lequel « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement », ne saurait, par lui-même, conférer à toute personne qui l’invoque un intérêt pour former un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de toute décision administrative qu’elle entend contester (CE, 3 août 2011, Buguet, requêtes numéros 333050 et 330566, Rec., T., p. 1067). Par delà, le requérant doit se situer dans une catégorie « définie et limitée » (C. Mosset, concl. sur CE, 26 oct. 1956, Association générale des administrateurs civils, RDP 1956, p. 1311).
C’est ainsi que, trop large, ne donne pas intérêt pour agir la qualité :
– de contribuable national (CE, 13 févr. 1930, Dufour, requête numéro 2145, Rec., p. 176) sauf si, comme cela se comprend sans difficulté, l’acte concerne directement le statut de contribuable national du requérant (CE, Ass., 16 mars 1956, Garrigou, requête numéro 35663, Rec., p. 121 ; D. 1956, p. 253, concl. P. Laurent) ;
– de citoyen (CE, 6 oct. 1965, Marcy, requête numéro 61217, préc.) ;
– d’élu local (CE, 5 juill. 2000, Tête, requête numéro 201628 Rec., p. 302) ;
– de parlementaire (CE, 23 nov. 2011, Masson, requête numéro 341258, Rec., p. 580) sauf à ce que le requérant entende défendre les prérogatives du Parlement (CE, Ass., 24 nov. 1978, Schwartz, requêtes numéros 04546 et 04565, Rec., p. 467 ; AJDA 1979, p. 45, concl. M.-A. Latournerie).
En revanche, et à titre d’exemples, sont reconnus comme des requérants disposant d’une qualité leur donnant intérêt pour agir :
– le contribuable communal (CE, 29 mars 1901, Casanova Canazzi, requête numéro 94580, Rec., p. 333 ; S. 1901, 3, p. 73, note M. Hauriou), départemental (CE, 27 janv. 1911, Richemond, requête numéro 37889, Rec., p. 105, concl. A. Heilbronner) ou régional (par ex., CE, 28 avr. 1995, Mme Bigaud, requête numéro 103195, Rec., p. 184) ;
– l’usager du service public (CE, 21 déc. 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, requête numéro 19167, Rec., p. 962, concl. J. Romieu ; S. 1907, 3, p. 33, note M. Hauriou) ;
– le propriétaire riverain (CE, 3 févr. 1905, Storch, requête numéro 11627, Rec., p. 116 ; RDP 1905, p. 346, note G. Jèze ; S. 1907, 3, p. 33, note M. Hauriou) ;
– le campeur (CE, Sect., 14 févr. 1958, Abisset, requête numéro 7715, Rec., p. 98, concl. M. Long ; AJDA 1958, II, p. 221, chron. J. Fournier et M. Combarnous).
La nécessaire adéquation de la qualité du requérant à l’objet du litige. L’existence d’une qualité dont le juge considère qu’elle est susceptible de donner un titre pour agir ne suffit pas. Il faut encore que la qualité dont se prévaut le requérant soit en lien avec l’objet du litige soumis au juge.
Ainsi, le contribuable local n’a intérêt pour agir en cette qualité qu’à l’encontre des décisions qui engagent une dépense à la charge de la collectivité, qu’il s’agisse, par exemple :
– d’une délibération approuvant un contrat dès lors que son exécution entrainera nécessairement des dépenses particulières (CE, 26 mai 2009, Département des Deux-Sèvres, requête numéro 297085) ;
– d’une délibération décidant le financement des travaux d’aménagement d’un abattoir (CE, Ass., 19 juill. 2011, Communauté urbaine du Mans, requête numéro 309161, Rec., p. 393 ; RFDA 2011, p. 967, concl. E. Geffray).
En revanche, le contribuable local ne saurait se prévaloir de cette qualité pour attaquer un acte qui n’engagerait aucune dépense à la charge de la collectivité (CE, 3 févr. 2003, Wirbel, requête numéro 240630, Rec., T., p. 901). De la même manière, le propriétaire ne saurait se prévaloir de cette qualité pour attaquer un permis de construire si sa propriété se situe à une distance trop lointaine, par rapport à l’ampleur de la construction projetée, du terrain concerné par le permis, pas plus qu’il ne peut se prévaloir de sa qualité d’automobiliste susceptible d’emprunter la voie ni de celle de piéton ni encore de celle de contribuable local (CE, 8 avr. 1987, Fourel c. Sté nouvelle de la grande maison, requête numéro 50755, Rec., T., p. 871 ; AJDA 1987, p. 322, chron. M. Azibert et M. Boisdeffre).
On précisera encore que rien ne s’oppose à ce que le requérant se prévale de plusieurs qualités distinctes (CE, 8 avr. 1987, Fourel, requête numéro 50755, Rec., T., p. 871 ; AJDA 1987, p. 322, chron. M. Azibert et M. Boisdeffre). Il n’est pas même requis que les qualités soient toutes invoquées lors de l’introduction de la requête, la qualité pertinente pouvant être alléguée à tout moment de l’instance, voire en appel (CE, 10 déc. 1997, Sté Norminter Gascogne Pyrénées et Commune de Pia, requêtes numéros 158064 et 158192, préc.).
Sous-section 2 – Le défendeur
Une pluralité possible de défendeurs. Dans une instance, le défendeur principal (§ 1) n’est pas nécessairement le seul à s’opposer au demandeur. Il existe en effet de nombreuses instances dans lesquelles, au défendeur principal, s’ajouteront des personnes contraintes d’intervenir et qui auront alors la qualité de parties (§ 2)
1 : Le défendeur principal
Le plus souvent une personne publique. Si, en première instance, le demandeur est le plus souvent une personne privée, le défendeur sera, le plus souvent également, une personne publique. La qualité de défendeur procède, suivant la nature du contentieux en cause, de la juridiction ou du demandeur. En excès de pouvoir, il appartient à la juridiction d’adresser la requête à l’autorité administrative intéressée, c’est-à-dire celle à laquelle appartient l’agent ou l’organe à l’origine de l’acte litigieux, indépendamment de la désignation du défendeur faite par le requérant (CE, Sect., 15 févr. 1963, Ministre de l’Education nationale c. Association Les amis de Chiberta, Chambre d’Amour, Cinq cantons et Fontaine Laborde, requête numéro 49806, Rec., p. 92 ; RDP 1963, p. 567, note M. Waline). En pleine juridiction intégrale, la juridiction, comme il se doit, se trouve liée par la désignation du défendeur faite par le requérant (CE, 14 mai 1952, Auzolle, Bonnello et consorts, requêtes numéros 77996 et 77997, Rec., p. 253). Dans le contentieux répressif, ce sera encore l’autorité de poursuite qui procèdera à la mise en cause, sans que la juridiction puisse substituer une autre personne.
Des demandes incidentes. Le défendeur à l’instance n’est pas invariablement contraint à ne conclure qu’au rejet de la requête. En dehors des contentieux de l’excès de pouvoir (réserve faite aujourd’hui du contentieux de l’urbanisme), électoral, disciplinaire (en principe également), et de grande voirie (infra), ainsi que des contentieux qui leur sont accessoires (notamment lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre les pouvoirs d’injonction, pourtant de pleine juridiction, prévus aux articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative : CE, 25 mars 2013, Association Les Ailes Varoises, requête numéro 355568, Rec., T., p. 787), il lui est également possible de formuler, à tout moment de l’instruction (CE, 5 janv. 1929, Ozenfant et Brossard c. Ministre de la Guerre, requêtes numéros 84955 et 86699, Rec., p. 22), des demandes incidentes ou reconventionnelles. Il peut ainsi s’agir pour le cocontractant défendeur à l’instance de demander le paiement d’une créance qu’il tient sur l’administration (CE, 28 janv. 1976, Sté des ateliers Delestrade, requêtes numéros 88841, 88914, 88938 et 88939, Rec., p. 68). Il peut s’agir également de réclamer la condamnation du demandeur à la réparation du préjudice subi pour citation abusive (par ex., CE, 1er juill. 1981, Centre hospitalier de La Rochelle et Gandouet, requêtes numéros 17068 et 17145). Il peut encore s’agir de former un appel (par ex., CE, 21 oct. 2015, Sté AGL Services, requête numéro 384787, Rec. ; AJDA 2016, p. 552, note M. Crespy-De Coninck) ou un pourvoi incident (CE, Sect., 24 oct. 1952, Caisse primaire de Sécurité sociale de Grenoble, requête numéro 7750, Rec., p. 470 ; RDP 1952, p. 1044, concl. M. Letourneur).
2 : L’intervenant forcé
Une mise en cause. L’intervention forcée présente l’intérêt de se prémunir de la succession d’instances qui pourraient découler de la décision juridictionnelle à naître. Elle s’impose parfois au juge. Par exemple, le juge doit appeler dans la cause le Fonds de garantie des victimes d’infractions toutes les fois où il serait susceptible d’exercer son droit de subrogation (CE, avis, 7 avr. 2010, M. Idrissi, requête numéro 333407, Rec., p. 102). A la différence de l’intervention volontaire, l’intervention forcée a pour effet de conférer à la personne mise en cause le statut de partie à l’instance. L’intervention forcée consiste dans la mise en cause d’un tiers initial à l’instance, à la demande d’une des parties. Cette demande incidente peut être formulée à tout moment jusqu’à la clôture de l’instruction même si cet incident ne saurait avoir pour effet de retarder le jugement de l’affaire (CE, 9 juin 1967, Sté des eaux de Marseille, requête numéro 64384, Rec., p. 241). En principe cependant, le juge ne peut procéder d’office à cette mise en cause, ni même inviter une partie, comme cela est permis en procédure civile (CPC, art. 332) à la demander (CE, 26 mars 1958, Syndicat intercommunal des eaux de la Lomagne, requête numéro 32819, Rec., p. 198). Mais il ne saurait pas plus s’opposer sans motif légitime à la mise en cause du tiers demandée par l’une des parties (CE, 4 déc. 1930, Ville du Havre c. Cie générale française de tramways et Port autonome du Havre, requête numéro 594, Rec., p. 1027). Il existe trois types d’intervention forcée : l’appel en cause (I), l’appel en garantie (II), et l’appel en déclaration de jugement commun (III)
I. L’appelé en cause
L’économie d’un procès complémentaire éventuel. L’appel en cause procède du souci d’obtenir la condamnation du tiers en plus de celle du défendeur initial (CE, Sect., 25 avr. 1958, Dame veuve Barbaza et Sté d’assurances La mutuelle générale française, requêtes numéros 8477 et 12435, Rec., p. 228 ; AJDA 1958, p. 222, chron. J. Fournier et M. Combarnous). L’appel en cause peut même être réalisé par le juge d’office dans certaines hypothèses. Tel est le cas l’article L. 1142-1 du code de la santé publique, lorsque le dommage ayant résulté d’une infection nosocomiale présente les traits de gravité justifiant la réparation au titre de la solidarité nationale et donc que soit attrait devant la juridiction l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (CE, 30 mars 2011, Mme Joncour, requête numéro 320581, Rec., p. 146).
L’appel en cause profite tant au requérant qu’à la juridiction. Au requérant, d’une part, en ce qu’il lui évite d’attraire devant la juridiction ce tiers à l’occasion d’une nouvelle instance parce que la première condamnation – si elle est seulement intervenue – n’aurait pas réparé l’intégralité du préjudice. A la juridiction, d’autre part, qui fait l’économie d’une seconde instance et il n’y a pas là, suivant la sagesse populaire, de petite économie. Le seul plein contentieux autorise l’appel en cause. Et c’est logique si l’on se souvient que le recours pour excès de pouvoir est un procès fait à un acte.
II. L’appelé en garantie
Le sens de la solidarité. L’appel en garantie repose sur la même logique que celle de l’appel en cause, à cette différence que l’initiative émane ici du défendeur. Celui-ci demande au juge qu’un tiers soit mis en cause afin que la condamnation éventuelle ne soit pas prononcée exclusivement à son encontre (CE, 21 nov. 1958, Commune de Houilles et a., requêtes numéros 2089, 2769, 18743 et 18295, Rec., p. 579). Cette faculté reconnue au défendeur est d’autant plus importante qu’en l’absence de condamnation solidaire, l’option de l’action récursoire est fermée (CAA Paris, 5 mars 1991, Commune de Cilaos, requête numéro 89PA00676, Rec., T., p. 1200). Comme l’appel en cause, il ne saurait exister d’appel en garantie dans le contentieux de l’excès de pouvoir.
III. L’appelé en déclaration de jugement commun
La crainte de la tierce-opposition. L’appel en déclaration de jugement commun se distingue des deux autres types d’intervention forcée en ce qu’il ne vise pas à répartir la charge de la réparation mais à prévenir les conséquences d’une éventuelle tierce opposition. Suivant la jurisprudence en effet, seules peuvent être appelées dans la cause les personnes « dont les droits et obligations à l’égard des parties en cause pourraient donner lieu à un litige dont la juridiction saisie eût été compétente pour connaître et auxquels, d’autre part, pourrait préjudicier ledit jugement dans des conditions leur ouvrant le droit de former tierce opposition à ce jugement » (CE, 20 janv. 1960, Asso et Compagnie d’assurances générales, requête numéro 38959, Rec., p. 44). Le Conseil d’Etat ayant admis de longue date la tierce opposition à l’encontre d’une décision rendue en excès de pouvoir (CE, 29 nov. 1912, Boussuge, requête numéro 45893, Rec., p. 1128, concl. L. Blum), il eût été logique, en apparence au moins, qu’il accepte corrélativement l’appel en déclaration de jugement commun dans ce contentieux. Son opposition (CE, Sect., 25 mai 1970, Sté de construction La Favière, requête numéro 74409, Rec., p. 352) n’a pourtant été levée que tardivement (CE, 21 avr. 1997, Clinique du sport, requête numéro 165529). La mise en cause du tiers peut donc avoir lieu aussi bien en excès de pouvoir qu’en pleine juridiction.
Section 2 – La représentation des parties au procès
Représentant ad agendum et représentant ad litem. La question de la représentation des parties au procès embrasse deux questions distinctes. Il s’agit, d’une part, de déterminer la personne qui aura la qualité pour agir en justice au nom de la personne, parfois physique, le plus souvent morale. C’est la question du représentant ad agendum (Sous-section 1). Il s’agit, d’autre part, de déterminer quelles personnes auront qualité pour accomplir les actes de procédure au nom de la personne en cause. C’est la question du représentant ad litem (Sous-section 2).
Sous-section 1 – L’habilitation à agir
Le mandat d’ester en justice. L’habilitation à agir doit être comprise ici comme le mandat donné par une partie à une personne d’agir en son nom. Cette question du mandat ad agendum ne se déploie pas dans les mêmes termes suivant qu’il s’agit de représenter une personne physique (§ 1) ou une personne morale (§ 2).
1 : La représentation des personnes physiques
La représentation des personnes dépourvues de capacité pour agir. Les parties disposant de la capacité d’ester en justice doivent en principe agir elles-mêmes et une action exercée au nom d’une personne ayant la capacité pour agir est irrecevable. Une telle irrecevabilité est, parfois au moins, régularisable. Par exemple, lorsqu’un requérant exerce une action au nom de son enfant majeur, le juge doit inviter à régulariser en faisant signer la requête par l’enfant, eu égard aux liens de parenté qui unissent le titulaire de l’action et la personne qui a agi (CE, Ass., 13 mai 2011, Mme M’Rida, requête numéro 316734, Rec., p. 211). En revanche, et par principe, les personnes dépourvues de la capacité pour agir doivent être représentées par leur représentant légal.
La représentation des personnes ayant capacité pour agir. Certaines personnes, bien qu’ayant la capacité pour agir, n’en sont pas moins représentées. C’est le cas, par exemple, en matière électorale, les élus de la liste étant régulièrement représentés à l’instance par leur tête de liste (CE, 7 sept. 2009, M. Dassault, requêtes numéros 330040 et 330041, Rec., T., p. 770 ; RFDA 2010, p. 288, concl. B. Bourgeois-Machureau et note B. Pacteau). C’est également le cas en présence d’un groupement solidaire, étant précisé que la représentation mutuelle de membres d’un groupement solidaire cesse à partir du moment où ces membres formulent des conclusions divergentes dans la même instance CE, 31 mai 2010, Sté Bureau de conception et de coordination du bâtiment, requête numéro 323948, Rec., T., p. 856). C’est le cas enfin en matière de discrimination. Le droit de l’Union européenne relatif à la lutte contre les discriminations a conduit à l’adoption du décret no 2008-799 du 20 août 2008 relatif à l’exercice par des associations d’actions en justice, tant devant les juridictions civiles que devant les juridictions administratives. Les associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans, dont l’objet est de lutter contre les discriminations, peuvent exercer les actions en justice qui naissent de la loi no 2008-496 du 27 mai 2008 en faveur de la victime d’une discrimination (CJA, art. R. 779-9 al. 1er). Il s’agit d’une action de substitution qui n’est recevable qu’à la condition que l’association ait obtenu l’accord écrit de l’intéressé après avoir porté à sa connaissance la nature et l’objet de l’action envisagée, le fait que l’action sera conduite par l’association qui pourra exercer elle-même les voies de recours, le fait que l’intéressé pourra, à tout moment, intervenir dans l’instance engagée par l’association ou y mettre fin (CJA, art. R. 779-9 al. 2). C’est le cas, enfin, de l’action collective, les requérants devant désigner en leur sein un mandataire qui sera l’interlocuteur unique de la juridiction, à défaut de quoi la première personne mentionnée sur la requête sera désignée comme mandataire (CJA, art. R. 411-5)
2 : La représentation des personnes morales
Généralement une personne physique. Toute fiction juridique a ses limites. Celle de la personnalité morale ne déroge pas à la règle. On ne saurait en effet attendre de la personne morale qu’elle agisse par elle-même. Par la force des choses, une personne physique doit prendre en charge l’action de la personne morale et elle doit être dûment habilitée à cette fin. L’urgence peut justifier qu’on déroge à ce principe, notamment en référé liberté (CE, Sect., 18 janv. 2001, Commune de Venelles et Morbelli, requête numéro 229247, Rec., p. 18, concl. L. Touvet ; RFDA 2001, p. 378, concl. Touvet et p. 681, note M. Verpeaux ; AJDA 2001, p. 153, chron. M. Guyomar et P. Collin). L’exception ne fait cependant que confirmer la règle, laquelle diffère suivant que l’action en demande ou en défense est exercée par une personne publique (I) ou une personne privée (II)
L’action pour le compte des personnes publiques
Sur habilitation et par substitution d’action. Les règles qui président à la représentation des personnes publiques sont, comme on s’en doute, organisées avec précision (A). Une habilitation particulière doit faire l’objet d’un traitement à part : l’autorisation de plaider (B)
L’habilitation d’agir au nom de la personne publique
L’Etat. En principe, l’Etat est représenté par les seuls ministres, que ce soit devant les tribunaux administratifs (CJA, art. R. 431-9), les cours administratives d’appel (CJA, art. R. 811-10) ou le Conseil d’Etat (CJA, art. R. 432-4). Mais le principe fait l’objet d’aménagements. Ainsi, délégation est donnée par la loi aux préfets et préfets de région pour représenter l’Etat devant les tribunaux administratifs (CJA, art. R. 431-10), préfet également compétent pour déférer les actes des collectivités territoriales et pour interjeter appel des jugements rendus, à l’exclusion des ministres (CE, Sect., 2 mars 1990, Commune de Boulazac, requête numéro 84590, Rec., p. 57 ; RFDA 1990, p. 621, concl. R. Abraham). Les présidents des autorités administratives indépendantes sont également compétents pour agir en justice au nom de l’Etat. C’est le cas, par exemple, du président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, art. 20). La délégation peut également être donnée en dehors de la loi. Ainsi les ministres peuvent-ils déléguer leur signature à l’effet de saisir une juridiction, conformément à l’article R. 431-9 du code de justice administrative.
Les collectivités territoriales. L’exécutif de la collectivité territoriale est en principe l’autorité compétente pour la représenter. Celui-ci doit néanmoins être habilité à agir en justice au nom de la collectivité, comme à la défendre, par une délibération de l’organe délibérant (CE, 23 janv. 1959, Commune d’Huez, requêtes numéros 39532 et 39793, Rec., p. 67). Il importe encore que les formalités préalables à la délivrance de l’habilitation aient été accomplies et que l’exécutif puisse justifier de leur accomplissement devant la juridiction. Ainsi, le président d’un conseil départemental doit-il être habilité à défendre le département, sur avis conforme de la commission permanente du conseil général, conformément à l’article L. 3221-10-1 du code général des collectivités territoriales. A défaut d’en produire la preuve de l’existence de cet avis conforme, les pièces produites à l’appui du mémoire en défense doivent, à peine d’irrégularité, être écartées par la juridiction (CE, 7 août 2008, Peter, requête numéro 288407, Rec., T., pp. 848 et 890).
Sauf à ce que la délibération écarte expressément cette éventualité (CE, 2 juin 1938, Commune de Vico, requête numéro 55654, Rec., p. 506),l’autorisation donnée pour la première instance vaut également pour l’appel (CE, 21 juin 1961, Maire de Thionville, requête numéro 47368, Rec., p. 422).
En cas d’urgence, notamment en matière de référé, l’exécutif de la collectivité peut agir sans habilitation (CE, Sect., 28 nov. 1980, Ville de Paris c. Etablissements Roth, requête numéro 17732, Rec., p. 446). En dehors de cette hypothèse, il lui est également loisible d’ester en justice avant d’obtenir cette habilitation et régulariser la situation en cours d’instance CE, Sect., 10 mars 1978, Commune de Roquefort-les-Pins, requête numéro 03895, Rec., p. 126). On admettra que cette exigence serait excessivement contraignante si elle supposait l’intervention d’une délibération propre à chaque espèce contentieuse. C’est la raison pour laquelle les articles L. 2132-1 et Lhttps://www.revuegeneraledudroit.eu/wp-admin/post.php?post=25889&action=edit. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ont été interprétés comme fondant le conseil municipal à donner au maire, par une seule délibération, délégation pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat et ce quelle que soit la nature du contentieux (CE, 27 juill. 1988, Epoux Gohin, requête numéro 81698, Rec., T., p. 948), à condition que les termes de cette délibération soient dépourvus d’équivoque (CE, 2 févr. 2000, Commune de Saint-Joseph, requête numéro 117920, Rec., T., p. 1148). En toutes hypothèses, le juge n’a pas à s’assurer que le maire a été dûment habilité à agir au nom de la commune lorsque cette qualité n’a pas été contestée par la partie adverse (CE, 7 mars 2012, M. Niel, requête numéro 334898, Rec., T., p. 899).
Sauf à y avoir été expressément autorisé par l’organe de la collectivité, l’exécutif habilité par elle pour ester en justice ne peut recourir à un mandataire ad agendum et il ne lui est dès lors pas possible, de son propre chef, de donner mandat à l’assureur de la collectivité pour agir en justice (CE, 11 mai 2006, Caisse des dépôts et consignations, requête numéro 249442, Rec., p. 245 ; AJDA 2006, p. 1607, concl. D. Casas).
Les établissements publics. C’est à l’organe délibérant de l’établissement public de décider des actions à intenter et il appartient l’exécutif de l’établissement d’en assurer la représentation (CE, 2 nov. 1955, Préfet du Pas-de-Calais et Commission administrative de l’hôpital Morel de Campagne les Hesdin et Neuville sous Montreuil, requête numéro 96816, Rec., p. 514)
Une autorisation rarement donnée. La loi du 18 juillet 1837 reconnaissait déjà, au profit des contribuables communaux, la faculté d’exercer des actions en justice au nom de leurs communes. Les articles 14 et 15 de la loi du 12 avril 2000 ont étendu cette possibilité aux contribuables départementaux et régionaux, pour les actions concernant respectivement les départements et les régions (CGCT, art. L. 3133-1 et L. 4143-1). Cette autorisation ne vaut qu’en première instance et il appartient au tribunal administratif d’accorder cette autorisation (CJA, art. L. 212-2). Il s’agit là d’une décision non juridictionnelle qui doit être motivée si elle est défavorable (CE, 13 oct. 2003, Mme Duhamel et Pilet, requête numéro 253701, Rec., T, p. 681 ; AJDA 2004, p. 591, note T. Tuot).
Les conditions présidant à la délivrance de cette autorisation de plaider expliquent qu’elle n’est que très rarement donnée. Formalité substantielle et non régularisable (CE, 22 juill. 1992, Avrillier, requête numéro 134976, Rec., p. 301 ; AJDA 1992, p. 649, chron. C. Maugüé et R. Schwartz), la collectivité doit avoir été préalablement invitée à agir. Elle doit en outre avoir refusé d’exercer l’action au terme d’une décision expresse ou implicite (CE, 3 oct. 2011, M. Hayart, requête numéro 343637). C’est seulement alors que le contribuable pourra saisir le tribunal administratif en lui adressant, dans le délai de deux mois, un mémoire détaillé précisant la nature de l’action envisagée et contenant tous les éléments propres à porter une appréciation sur la demande (CE, 4 nov. 1992, Commune de Yerres c. Prats, requête numéro 137869, Rec., T., p. 1202). En appel et en cassation, le contribuable doit saisir la collectivité d’une demande et, à titre conservatoire, exercer l’action sans attendre la délivrance de l’autorisation par la juridiction (CE, 24 sept. 2010, M. Asselin, requête numéro 336117, Rec., T., p. 890).
La délivrance de l’autorisation dépend de ce que l’action présente un intérêt suffisant pour la collectivité et qu’elle a une chance de succès (CE, Ass., 26 juin 1992, Pezet et San Marco, requêtes numéros 134980 à 134985, Rec., p. 247, concl. G. Le Chatelier ; AJDA 1992, p. 477, chron. C. Maugüé et R. Schwartz et p. 506, concl. G. Le Chatelier). Lorsqu’elle est manifestement vouée à l’échec, le juge peut rejeter la demande par ordonnance en s’inspirant des dispositions de l’article R. 222-1 du code de justice administrative (CE, 23 mars 2012, M. Barois, requête numéro 352360, Rec., T., p. 610). En outre, le contribuable ne doit pas, parallèlement, disposer d’un intérêt personnel pour agir contre la décision litigieuse (CE, 28 avr. 2006, Cassinari, requête numéro 280878, Rec., p. 210 ; CE, 24 sept. 2010, Mme Barthélémy, requête numéro 330886, Rec., T., p. 659 et 890). La décision de refus du tribunal administratif est susceptible de recours devant le Conseil d’Etat dans le délai de deux mois à compter de sa notification, y compris, bien qu’il s’agisse d’un recours de pleine juridiction, en cas de rejet implicite (CE, 15 janv. 1999, O’Neilly, requête numéro 196248, Rec., p. 2)
L’action pour le compte des personnes morales de privé
Une habilitation indispensable. L’action en justice d’une personne morale est, en principe également, exercée en son nom par une personne physique. Mais il faut alors que cette personne physique ait été dûment habilitée à cette fin, à peine d’irrecevabilité de l’action, même si celle-ci est régularisable (CE, 25 oct. 1991, Syndicat d’exploitants agricoles d’Annequin c. SIVOM de Cambrin, requête numéro 101667, Rec., p. 355), jusqu’à la clôture de l’instruction si rien n’a fait obstacle à la production du mandat durant cette période (CE, 11 mai 2011, Sté Barthas Immobilier, requête numéro 343535, Rec., T., pp. 1068 et 1169). L’habilitation peut être textuellement ou conventionnellement donnée.
L’habilitation textuelle. Dans un certain nombre d’hypothèses, l’habilitation procède de la loi ou des règlements, et le mandataire n’a alors pas à produire un mandat spécial CE, 18 mars 1981, Sté française de factoring, requête numéro 15243, Rec., p. 146). Tel est le cas, par exemple, s’agissant des sociétés commerciales. Les sociétés anonymes sont ainsi représentées par leurs directeurs généraux (C. com., art. L. 225-56). Les sociétés anonymes à responsabilité limitée sont représentées par leurs gérants (C. com., art. L. 223-18). L’administrateur judiciaire agit en justice au nom de la société placée en redressement judiciaire toutes les fois où le litige entre dans la mission qui lui a été confiée (C. com., art. L. 622-7). Le liquidateur agit en justice au nom du débiteur dans toutes affaires intéressant son patrimoine (CE, 8 nov. 1968, Thorel, requête numéro 70918, Rec., p. 285), même s’il reste loisible à la société de désigner un liquidateur amiable à l’effet de la représenter pour conduire les actions intentées en son nom en vue de poursuivre le recouvrement de ses créances (CE, 28 nov. 2008, SARL Le Club et a., requête numéro 298152, Rec., T., p. 848). Tel est encore le cas concernant les syndicats de copropriété. En effet, il résulte des textes que le syndic ne peut agir en justice au nom du syndicat de copropriété sans y avoir été formellement autorisé par son assemblée générale (décret n° 67-223 du 17 mars 1967 portant règlement d’administration publique en application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut le statut de la copropriété des immeubles bâtis, art. 55). Le Conseil d’Etat en a déduit que l’autorisation doit être donnée pour chaque action, précisant l’objet et la finalité du contentieux engagé (CE, 9 juill. 2008, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble 54 Diderot, requête numéro 297370, Rec., T., p. 849). S’agissant des mutuelles, le président a de plein droit qualité pour agir (C. mut., art. L. 125-11).
L’habilitation par application des statuts. Concernant les associations et autres syndicats, cette habilitation peut être contenue dans les statuts. A défaut, et sauf à ce que les statuts aient prévu autre chose, il appartient à l’organe délibérant de décider d’engager l’action (CE, 16 févr. 2001, Association pour l’égalité aux concours et examens, requête numéro 221622, Rec., p. 67). Sauf en référé urgence (CE, 4 juin 2012, La Poste, requête numéro 347563), Rec., T., pp. 910 et 922), ce qui aligne le traitement des personnes morales de droit privé sur celui des personnes morales de droit public, le juge s’assure de la réalité de cette habilitation, si cette qualité est sérieusement contestée par la partie adverse ou que, au premier examen, le défaut de qualité semble ressortir des pièces des dossiers (CE, 11 avr. 2008, Mme Leyris, requête numéro 299525, Rec., T., pp. 848 et 880). Le juge ne va cependant pas jusqu’à contrôler la régularité de l’habilitation (CE, 19 juin 2013, SCI Ugari, requête numéro 347346). Au demeurant, l’habilitation par l’assemblée générale suffit, même s’il est avéré qu’elle a été réalisée dans des conditions non conformes aux statuts de l’association (CE, 3 juill. 2009, Syndicat des propriétaires du Touquet Paris plage, requête numéro 316689, Rec., T., p. 883).
Sous-section 2 – Le mandataire
La représentation pour les actes de la procédure. C’est du mandataire au sens du code de justice administrative dont il s’agit ici, c’est-à-dire du mandataire ad litem. En matière de représentation, le contentieux administratif ne distingue pas suivant la qualité de demandeur ou de défendeur. Les mêmes principes et exceptions s’appliquent ici, qu’il s’agisse de la question des litiges soumis à une représentation obligatoire (§ 1) ou de celle de la personne susceptible d’être mandatée (§ 2).
1 : Les cas de représentation obligatoire
Le bien-fondé du ministère d’avocat obligatoire. Le souci d’une bonne administration de la justice autant que celui de l’intérêt du justiciable justifient que, en principe, l’essentiel du contentieux administratif soit soumis au ministère d’avocat obligatoire parce qu’il existe une présomption de compétence juridique de l’avocat, même si ce n’est qu’une présomption simple… Sans doute le recours à un avocat n’est-il pas anodin, au moins financièrement, et le ministère d’avocat obligatoire pourrait à ce titre être perçu comme portant atteinte au droit à un recours effectif tel que garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. Le Conseil d’Etat en a jugé autrement, estimant que la faculté pour les requérants les plus défavorisés d’obtenir l’aide juridictionnelle place le ministère d’avocat obligatoire en conformité avec les principes constitutionnels (CE, 21 déc. 2001, M. et Mme Hofmann, requête numéro 222862, Rec., p. 652). Reste qu’il n’est pas toujours pertinent, pour l’administré, de recourir à un avocat dont les honoraires seront parfois aussi lourds que la somme à réclamer, indépendamment de l’éventuelle compensation octroyée au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Le Conseil d’Etat lui-même en a eu le sentiment, en ouvrant la voie du recours pour excès de pouvoir là où un recours de pleine juridiction était requis (CE, 8 mars 1912, Lafage, requête numéro 42612, Rec., p. 348, concl. Pichat ; D. 1914, 3, p. 49, concl. G. Pichat ; S. 1913, 3, p. 1, concl. G. Pichat et note M. Hauriou ; RDP 1912, p. 266, note G. Jèze). Sans doute l’état du droit positif est-il largement revenu sur cette largesse accordée aux requérants par le Conseil d’Etat, que ce soit en matière d’états exécutoires (CE, Sect., 27 avr. 1988, Mbakam, requête numéro 74319, Rec., p. 172) ou d’ordres de versement et de reversement (CE, Sect., 23 décembre 1988, Cadilhac, requête numéro 70113, Rec., p. 465 ; AJDA 1989, p. 254, concl. M. Fornacciari). Reste que le Conseil d’Etat admet toujours certaines applications de la jurisprudence Lafage, notamment l’action est dirigée contre le refus de versement de la prime de recherche et d’enseignement supérieur (CE, Sect., 9 déc. 2011, Marcou, requête numéro 337255, Rec., p. 617).
Devant les tribunaux administratifs. Suivant l’article R. 431-2 du code de justice administrative, le ministère d’avocat est obligatoire devant le tribunal administratif « lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d’une somme d’argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d’un litige né d’un contrat ». L’article R. 431-3 du code de justice administrative dresse toutefois la liste des contentieux pour lesquels la requête est dispensée de ministère d’avocat. Et cette liste est importante. Echappent au principe les litiges : en matière de travaux publics, de contrats relatifs au domaine public, de contraventions de grande voirie ; en matière de contributions directes, de taxes sur le chiffre d’affaires et de taxes assimilées ; d’ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l’Etat et des autres personnes ou collectivités publiques, ainsi que des agents ou employés de la Banque de France ; en matière de pensions, d’aide sociale, d’aide personnalisée au logement, d’emplois réservés et d’indemnisation des rapatriés ; dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale ou un établissement public en relevant ; portant sur l’exécution d’un jugement définitif.
Devant les cours administratives d’appel. Conformément à l’article R. 811-7 du code de justice, le principe est également celui du ministère d’avocat en appel (infra). Sont néanmoins dispensés de ministère d’avocat : les requêtes dirigées contre les décisions des tribunaux administratifs statuant sur les recours pour excès de pouvoir formés par les fonctionnaires ou agents de l’Etat et des autres personnes ou collectivités publiques, ainsi que par les agents ou employés de la Banque de France contre les actes relatifs à leur situation personnelle ; les litiges en matière de contraventions de grande voirie.
Devant le Conseil d’Etat. La formulation de l’article R. 432-1 du code de justice administrative ne laisse pas la place à l’ambiguïté : « la requête et les mémoires doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentés par un avocat au Conseil d’Etat ». Cependant, l’article R. 432-2 du code de justice administrative dispense de ministère d’avocat devant le Conseil d’Etat les recours en excès de pouvoir, les recours en appréciation de légalité, les recours en matière électorale, les recours en matière de concession ou de refus de pension.
Concernant l’Etat. Que ce soit en première instance (CJA, art. R. 431-7), en appel (CJA, art. R. 811-10) et en cassation (CE, 7 juin 1961, Ministre des Armées c. Bernard, requête numéro 52444, Rec., T., p. 1132), que ce soit en demande, en défense ou en intervention, l’Etat est toujours dispensé de ministère d’avocat. Toutefois, la dispense ne s’étend pas aux établissements publics de l’Etat dotés de la personnalité morale (CE, 19 mai 1965, Etablissement national des invalides de la Marine et Sarotte, requêtes numéros 59255 et 59263, Rec., T., p. 1015)
2 : Le représentant
En cas de représentation obligatoire. Le mandataire auquel il est possible de recourir varie suivant la juridiction devant laquelle le litige est porté. Devant les tribunaux administratifs (CJA, art. R. 431-2) et les cours administratives d’appel (CJA, art. R. 811-7), le requérant doit, lorsque le ministère d’avocat est obligatoire, recourir à un avocat ou à un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Devant le Conseil d’Etat, seul un avocat au Conseil peut intervenir (CJA, art. R. 432-1). En toute hypothèse, le requérant doit être nécessairement représenté en sorte qu’un requérant qui serait par ailleurs avocat ne peut assurer sa propre représentation (CE, 22 mai 2009, Manseau, requête numéro 301186, Rec., p. 205). On précisera qu’est régulière la désignation directe d’un mandataire par l’organe délibérant de la personne morale alors même que les statuts de cette dernière prévoyaient la possibilité de désigner son président afin d’agir en son nom, à charge pour lui, le cas échéant, de mandater un avocat (CE, 24 sept. 2010, Association La Vallée aux chevaux, requête 328661, Rec., T., pp. 645 et 892). En outre, le mandataire ad agendum peut librement choisir le mandataire ad litem, sans donc soumettre son nom à l’organe délibérant de la collectivité (CE, 23 nov. 1977, Dlle Lecocq, requête numéro 02557, Rec., p. 457).
En cas de représentation facultative. Dans les hypothèses où le ministère d’avocat n’est pas obligatoire, il appartient, en principe, à la personne physique ou à la personne habilitée par la personne morale d’agir elle-même (CJA, art. R. 431-4). Il lui est cependant loisible de se faire représenter. L’article R. 431-5 du code de justice administrative énonce ainsi que cette représentation est assurée par un avocat ou un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Mais il est également prévu, par la même disposition, que les associations agréées en matière de protection de l’environnement peuvent représenter le requérant lorsque les conditions prévues aux articles L. 142-3, L. 611-4, L. 621-4 et L. 631-4 du code de l’environnement sont réunies et selon les modalités prévues par les articles R. 142-1 et R. 142-9 dudit code. On remarquera que, en dépit du silence du code de justice administrative, le même mécanisme existe au bénéfice des associations de défense des consommateurs (C. conso, art. L. 422-1) et des associations de défense des investisseurs (C. mon. fin., art. L. 452-2). En matière fiscale, la représentation du contribuable n’est pas limitée, le requérant pouvant faire appel à un mandataire autre que les avocats et les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation (CJA, art. R. 431-6), sauf si l’action tend à mettre en cause la responsabilité des services fiscaux (CE, Sect., 27 janv. 1989, Hai Chrun, requête numéro 68448, Rec., p. 37). Il incombe normalement au mandataire de justifier d’un mandat exprès, à l’exception des avocats et des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation qui, suivant l’expression consacrée, sont « crus sur leur robe » (CE, Sect., avis, 29 nov. 1991, Syndicat des commerçants non sédentaires de la Savoie, requête numéro 129441, Rec., p. 414).
L’aide juridictionnelle. L’article R. 441-1 du code de justice administrative dispose que « les parties peuvent, le cas échéant, réclamer le bénéfice de l’aide juridictionnelle prévue par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique », qui ne peut être retirée que dans le cas où la procédure engagée par le bénéficiaire de l’aide juridictionnelle a été jugée abusive ou dilatoire (CE, avis, 2 déc. 2015, Mme A , requête numéro 391760, Rec., T.). L’organisation d’un régime d’aide juridictionnelle est un impératif commandé par le droit à un recours effectif (CE, 10 janv. 2001, Mme Coren, requête numéro 211878, Rec., p. 5) puisque, à défaut, les justiciables verraient leur droit au juge entravé par des considérations pécuniaires, ce qui serait inacceptable. Au demeurant, il a été jugé qu’une irrecevabilité ne peut être opposée au requérant, tirée du défaut du ministère d’avocat, si l’avocat désigné au titre de l’aide juridictionnelle n’a pas produit de mémoire, sans avoir préalablement mis en demeure celui-ci d’accomplir les diligences qui lui incombent et porté cette défaillance à la connaissance du requérant afin de lui permettre de recourir à un autre mandataire (CE, 28 déc. 2012, M. Hamlat, requête numéro 348472, Rec., T., p. 927).
Si la faculté de recourir à l’aide juridictionnelle est une condition du droit à un recours effectif, la faculté de l’obtenir reste une illusion de ce droit. Deux raisons à cette critique. D’une part, le système est ainsi organisé que l’octroi de l’aide juridictionnelle dépend de ce que l’action envisagée ne soit pas dépourvue de toute chance de succès (CE, Sect., 12 mai 2004, Hakkar, requêtes numéros 261826 et 262025, Rec., p. 224 ; RFDA 2004, p. 173, concl. I. de Silva), ce qui conduit à une forme de préjugement de l’affaire. D’autre part, ce serait confiner à la candeur que de soutenir que les avocats sont rémunérés au titre de l’aide juridictionnelle à proportion de la complexité rencontrée dans de nombreuses affaires. Ceci entretient la question aussi pernicieuse que récurrente de savoir le degré d’implication d’un avocat dans de telles conditions. Sans doute sa déontologie lui commande d’accomplir sa mission avec diligence. C’est déjà beaucoup… Reste à déterminer si c’est toujours suffisant…
Les fonctions du mandataire. Le mandataire représente son mandant pour tous les actes de la procédure juridictionnelle.
En principe, rien de plus, notamment lorsqu’il représente une personne publique, parce qu’il ne saurait se substituer à l’autorité administrative. C’est d’ailleurs en ce sens qu’il a été jugé, en dehors de toute procédure juridictionnelle, que les correspondances d’un avocat représentant une personne publique ne sont pas des décisions administratives en l’absence de production annexe des décisions prises par l’autorité administrative compétente (CE, 9 mai 2012, Syndicat départemental des ordures ménagères de l’Aude, requête numéro 355665, Rec., p. 192). C’était encore en ce sens que la juridiction administrative excluait classiquement, avant (CE, Sect., 7 oct. 1966, Ville de Bressuire, requête numéro 61663, Rec., p. 529) comme après la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 (CE, Sect., 29 juill. 1983, Ville de Toulouse, requête numéro 23828, Rec., p. 312), la faculté pour le mandataire d’opposer la prescription quadriennale au nom de la collectivité. Cette jurisprudence est toutefois révolue. En effet, un tel pouvoir lui est à présent reconnu (CE, Sect., 5 déc. 2014, Commune de Scionzier, requête numéro 359769, Rec., p. 360 ; AJDA 2015, p. 215, chron. J. Lessi et L. Dutheillet de Lamothe).
En principe encore, rien de moins. Certains actes ne peuvent cependant, eu égard à leur gravité, être accomplis par le mandataire sans qu’il puisse justifier d’un mandat exprès en ce sens. Ainsi ne peut-il pas adresser un désistement à la juridiction sans mandat exprès (CE, 5 janv. 1968, Puy, requête numéro 65872, Rec., T., p. 894). Ainsi encore, la transaction acceptée par un avocat au cours d’une procédure juridictionnelle ne peut intervenir que s’il a reçu mandat exprès pour ce faire (CE, Sect., 5 janv. 1966, Sieur Hawezack, requête numéro 58623, Rec., p. 6). L’exercice d’un recours administratif propre à interrompre le délai de recours juridictionnel doit également être précédé d’un mandat exprès (CE, avis, 7 mai 1997, Mme Bathily, requête numéro 184499, Rec., T., pp. 850 et 990). Un mandat exprès est également requis pour la demande de récusation d’un membre de la formation de jugement (CJA, art. R. 721-3) comme d’un expert au cours de la procédure juridictionnelle (CJA, art. R. 621-6-1).
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