Droit administratif français – Deuxième Partie – Chapitre 1 – Section III

Chapitre 1 : Sources de la légalité administrative - Section III : La loi


Date de fraîcheur: décembre 2014


Section III- La loi

C’est presque une tautologie de dire que la loi est l’une des principales sources de la légalité administrative. Sous la Cinquième République, il se pose la question de la détermination de son domaine par rapport à celui qui est réservé au pouvoir règlementaire. Il convient également d’évoquer les hypothèses dans lesquelles le juge administratif a l’occasion de faire application de textes particuliers.

§I- Loi et règlement

La Constitution du 4 octobre 1958 a modifié les rapports entretenus par la loi, œuvre du parlement, et les actes administratifs règlementaires pris par le pouvoir exécutif.

Avant 1958, le droit positif était encore marqué par le légicentrisme issu de la Révolution française. L’idée est que la loi représente la volonté de la nation et qu’elle ne saurait, par conséquent, être remise en cause, ce qui entraînait deux conséquences essentielles.

D’une part, l’absence de contrôle de constitutionnalité des lois, ou un contrôle limité à des questions de compétence et de procédure

D’autre part, les actes administratifs ne pouvaient intervenir que pour l’application d’une loi et devaient y être conformes. Ainsi, jusqu’en 1958, le principe est que le pouvoir règlementaire, c’est-à-dire le pouvoir de prendre des actes exécutoires comportant des dispositions générales et impersonnelles, est un pouvoir dérivé de la loi. Ainsi, l’exercice d’un pouvoir règlementaire autonome est en principe prohibé.

Toutefois, la jurisprudence a reconnu, dès le début du XX° siècle, deux domaines dans lesquels le pouvoir règlementaire autonome existe.

Il s’agit, tout d’abord, du pouvoir règlementaire en matière de police qui a été reconnu à l’occasion de l’arrêt du Conseil d’Etat Labonne du 8 août 1919 (Rec. p.737). Cette affaire concernait un recours intenté par un automobiliste contre une décision lui retirant son « certificat de capacité pour la conduite des automobiles ». Le requérant contestait le fait que ce retrait avait été réalisé en application d’un décret du Président de la République, alors qu’aucune loi ne l’avait habilité à agir. Le Conseil d’Etat reconnaît pourtant « qu’il appartient au chef de l’Etat en dehors de toute délégation législative, et en vertu de ses pouvoirs propres » de déterminer les mesures de police qui sont applicables à l’ensemble du territoire. Cette solution a été confirmée sous la Cinquième République, mais au profit non plus du chef de l’Etat, mais du Premier ministre. Cette solution se justifie par le fait que le pouvoir règlementaire de droit commun n’appartient plus au chef de l’Etat, mais au chef du Gouvernement (CC, 20 juillet 2000,  numéro 2000-434 DC, Loi relative à la chasse : Rec. CC. p.107 ; JO 27 juillet 2000, p.11550 ; RDP 2000, p.1542, note Luchaire ; RJE 2001, p.355, note Azoulay ; RFDC 2001, p. 95, note Pariente ; LPA 24 juillet 2000, note Schoettl).

Dans l’arrêt de Section Jamart du 7 février 1936 (préc.), le Conseil d’Etat a également reconnu que les chefs de service – et notamment les ministres qui sont situés au sommet de la structure pyramidale des ministères- disposent d’un pouvoir règlementaire autonome. Il résulte de cet arrêt que « même dans le cas où les ministres ne tiennent d’aucune disposition législative un pouvoir règlementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité ».

Exemple :

CE Sect., 25 février 2005, requête numéro 265482, Syndicat de la magistrature (JCPA 2005, 1129, note Jean-Pierre) : la création d’une commission administrative consultative chargée d’éclairer le Premier ministre sur d’éventuels dysfonctionnements du tribunal de grande instance de Nanterre, qui n’est investie et n’aurait d’ailleurs pu légalement être investie d’aucun pouvoir de contrainte à l’égard de l’autorité judiciaire, n’est susceptible de porter, par elle-même, aucune atteinte aux compétences du Conseil supérieur de la magistrature.

La Constitution de 1958 a modifié l’équilibre entre le pouvoir règlementaire et le pouvoir législatif.

L’article 34 de la Constitution définit les différentes matières dans lesquelles le législateur est compétent. C’est le cas notamment pour : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats, la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités, etc.

Le même article définit les domaines dans lesquels le législateur est compétent pour déterminer des principes fondamentaux. Sont par exemple concernés : la libre administration des collectivités territoriales, leurs compétences et leurs ressources ; le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; le droit du travail, le droit syndical et de la sécurité sociale, etc.

L’article 37 précise que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère règlementaire ».

Ainsi, le pouvoir règlementaire autonome est passé du statut d’exception à celui de principe.

Cependant, la pratique a conduit à une extension du domaine de la loi qui est liée à plusieurs phénomènes.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel, en combinant les dispositions de l’article 34 et d’autres articles de la Constitution, a découvert d’autres chefs de compétence législative.

Exemple :

CE, 7 juillet 1950, Dehaene (préc.): en indiquant, dans le Préambule de la Constitution de 1946, que « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le règlementent », l’Assemblée constituante a entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève constitue l’une des modalités, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel elle peut être de nature à porter atteinte.

En second lieu, en interprétant les dispositions de la Constitution, le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel ont adopté une conception extensive du domaine de la loi.

Exemples :

– CC, 18 janvier 1985, numéro 84-185 DC, Loi modifiant et complétant la loi n°83-663 du 22 juillet 1983 et portant dispositions diverses relatives aux rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales (JO 20 janvier 1985, p. 821 ; Rec. CC. p.36 ; RFDA 1985, p.597, note Henry-Meininger, note Favoreu, note Delvolvé) : si le principe de libre administration des collectivités territoriales a valeur constitutionnelle, il ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles d’application d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique dépendent de décisions des collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l’ensemble du territoire.

CE, 29 avril 2002, requête numéro 228830, Ullmann (Dr. adm. 2002, 100, note D.P. ; RFDA 2003, p. 135, concl. Piveteau) : les dispositions relatives à l’étendue du droit d’accès aux documents administratifs concernent les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Elles portent ainsi sur des matières réservées à la loi par l’article 34 de la Constitution.

Enfin, les mécanismes de sanction des règles de répartition des compétences sont rarement utilisés. Ainsi, le Gouvernement fait très peu usage de la possibilité qui lui est ouverte par l’article 41 de la Constitution d’opposer l’irrecevabilité aux propositions de lois ou aux amendements parlementaires qui ne sont pas du domaine de la loi.

Mais surtout, saisi en application de l’article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel estime « qu’une loi qui empiète sur le domaine du règlement n’en est pas pour autant inconstitutionnelle » (CC, 30 juillet 1982, DC numéro 82-143, Loi sur les prix et les revenus : JO 31 juillet 1982, p. 2470 ; Rec. Cons. const. p.57 ; D. 1984, inf. rap., p.473; Rev. adm. 1983, p.247, note de Villiers; RDP 1983, p.333,note Favoreu).

Cet empiètement du législateur sur le domaine du règlement est très habituel, à tel point que le Conseil constitutionnel a récemment infléchi sa jurisprudence dans un sens plus favorable au pouvoir règlementaire.

Dans sa décision du 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, le Conseil constitutionnel a ainsi choisi, non pas de censurer les dispositions réglementaires contenues dans la loi déférée, mais d’opérer une sorte de déclassement de ces dispositions qui sont législatives d’un point de vue formel mais réglementaires d’un point de vue matériel (numéro 2005-512 DC : Rec. CC. p. 7 ; JO 24 avril 2005, p. 7173 ; AJDA 2005, p. 916, note Brondel ; LPA, 20 mai 2005, n° 100, note Schoettl ; JCP G 2005, 250, chron. Mathieu ; D. 2005, p.1889, note Verpeaux ; RRJ 2005, p.2237, note Sabete ; RFDC 2006, p.152, note Pini). Cette démarche a permis au Conseil d’identifier dans la loi des dispositions règlementaires. Elle aurait pu, ultérieurement, autoriser le Gouvernement à modifier directement les dispositions dont le caractère est réglementaire sans qu’il ait été nécessaire de recourir à la procédure de délégalisation de l’article 37 alinéa 2 de la Constitution.

Toutefois,  la décision du 21 avril 2005 est demeurée  isolée, la méthode définie à cette occasion par le Conseil constitutionnel n’a plus été réutilisée. Cette méthode a même été expressément abandonnée à l’occasion de la décision loi relative à la simplification du droit et à l’allégement des démarches administrative du 15 mars 2012 (numéro 2012-649 DC). Dans cette décision le Conseil constitutionnel considère en effet que « les requérants ne sauraient se prévaloir de ce que le législateur est intervenu dans le domaine réglementaire pour soutenir que la disposition critiquée serait contraire à la Constitution ou pour demander que soit déclaré son caractère réglementaire ».

Enfin, il faut souligner que si l’empiètement du législateur sur le domaine du règlement n’est pas sanctionné, il en va tout autrement lorsqu’un acte réglementaire empiète sur le domaine de la loi. En cas de recours l’acte contesté sera jugé illégal en raison de l’incompétence de son auteur.

Exemple :

CE, 13 mars 2013, requête numéro 360815, Ménétrier : en vertu de l’article 34 de la Constitution, il revient à la loi de déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale, au nombre desquels figure la définition de la nature des conditions exigées pour l’attribution d’une prestation. En subordonnant le bénéfice du complément de libre choix d’activité à taux partiel à une condition de montant maximal des ressources procurées par l’activité exercée, le pouvoir réglementaire ne s’est pas borné à adapter les modalités selon lesquelles ce complément est attribué à certaines catégories de travailleurs mais a fixé une condition nouvelle non prévue par la loi et qu’il ne lui appartenait pas d’instituer. Il en résulte que les dispositions contestées sont illégales en raison du vice d’incompétence dont elles sont entachées.

§II- Application de textes particuliers

Le juge administratif peut, à l’occasion d’un litige, vérifier que l’administration n’a pas enfreint les règles issues du Code civil, du Code de commerce ou encore du Code de la consommation.

I- Code civil

Pour la doctrine classique, l’intérêt général que poursuit l’administration doit empêcher de considérer que ses activités soient soumises aux mêmes règles que celles des personnes privées. Cette conception est exprimée notamment par le commissaire du gouvernement David dans ses conclusions sur l’arrêt Blanco (TC, 8 février 1873, Blanco, requête numéro 00012, préc.) et elle se retrouve dans le considérant de principe de cet arrêt : « la responsabilité qui peut incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait de personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particuliers à particuliers ».

Cette autonomie du droit administratif, absolument dérogatoire du droit privé, a ensuite été relativisée. Dans ses conclusions sur l’arrêt Terrier, le commissaire du gouvernement Romieu avait déjà distingué les hypothèses de gestion publique, qui sont majoritaires dans le fonctionnement des services publics, des hypothèses plus spécifiques de gestion privée (concl. Romieu sur CE, 6 février 1903, Terrier : Rec. p. 94 ; S. 1903, III, p. 25, concl. Romieu, note Hauriou). Cette approche a été ensuite validée par le Conseil d’Etat qui a reconnu que des personnes publiques pouvaient conclure des contrats de droit privé (CE, 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges : Rec. p. 909, concl. Blum ; RDP 1914, p. 145, note Jèze). Mais surtout, dans sa décision Société commerciale de l’ouest africain du 22 janvier 1921, le Tribunal des conflits a dégagé une nouvelle catégorie de services publics, les services publics industriels et commerciaux, soumise à un régime juridique de droit privé (affaire dite du Bac d’Eloka TC, 22 janvier 1921 : S. 1924, III, p. 34).

Toutefois, dans toutes ces hypothèses, c’est le juge judiciaire qui est en principe compétent. Cela n’empêche cependant pas le juge administratif, lorsqu’il est compétent, d’appliquer directement certains principes issus du Code civil. Tel est le cas, notamment, en matière de contrats. Ainsi, le juge s’est-il expressément référé à des dispositions du Code civil en matière de transaction (Conseil d’Etat, SSR., 9 juillet 2015, Football club des Girondins de Bordeaux, requête numéro 375542) ou encore en matière d’intérêts de retard ( Conseil d’Etat, 5ème SJS, 12 février 2016, Le Dréau, requête numéro 366431)

  Ceci étant, le juge administratif aura tout de même davantage tendance à préciser que la solution qu’il applique ne fait que « s’inspirer » de telles ou telles dispositions de ce Code.

Exemples :

CE, 30 décembre 1998, requête numéro 165042, Andrault, Parat et Carré (Rec. p.521 ; Contrats – Marchés publ. 2010, 5) : en cas de désordres affectant, dans le délai de dix ans, l’étanchéité d’une partie d’un ensemble immobilier mais dont l’extension généralisée est prévisible, le principe de garantie décennale « dont s’inspirent les articles 1792 et 2270 du Code civil » ont vocation à s’appliquer.

Conseil d’Etat, 7ème et 2ème SSR, 29 décembre 2008 , OPHLM de Puteaux, requête numéro 296930  (Rec. p.  478) : il est loisible au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens, de modérer ou d’augmenter les pénalités de retard résultant du contrat, par application des principes « dont s’inspire l’article 1152 du Code civil », si ces pénalités atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant du marché.

II- Code de commerce

L’article L. 410-1 du Code de commerce prévoit que « les règles (relatives à la concurrence et à la liberté des prix) s’appliquent à toutes les activités de production, de distribution et de services y compris celles qui sont le fait de personnes publiques, notamment dans le cadre de conventions de délégation de service public ». Il en résulte que les services publics qui exercent une activité économique en fournissant des biens et des services relèvent du droit commun de la concurrence.

La compétence en la matière de l’actuelle Autorité de la concurrence et de la Cour d’appel de Paris exclut les actes unilatéraux ainsi que les contrats relatifs à la dévolution ou à l’organisation d’un service public (TC, 6 juin 1989, requête numéro 02578, Préfet région Ile-de-France c. Ville de Pamiers : AJDA 1989, note Bazex, p. 467). En effet, comme l’a exposé le commissaire du gouvernement Stirn dans ses conclusions sur l’arrêt Ville de Pamiers, ces actes manifestent l’expression de prérogatives de puissance publique et relèvent donc de la compétence des juridictions administratives (V. dans ce sens TC, 4 novembre 1996, requête numéro 3038, Société Datasport c. Ligue nationale football :  Rec. p. 552 ; AJDA 1997, p. 203, chron. Chauvaux et Girardot ; JCP G 1997, II, 22802, concl. Arrighi de Casanova). En revanche, les pratiques qui peuvent être regardées comme détachables de l’appréciation de la légalité d’un acte administratif relèvent de la compétence des autorités de la concurrence.

Ces règles ont été précisées par le Tribunal des conflits dans son arrêt du 4 mai 2009 Société Editions Jean-Paul Gisserot c/ Centre des monuments nationaux (requête numéro 3714 : Rec. p.582 ; AJDA 2009, p. 1490, note Eckert  et p. 2437, note Glaser ; Dr. adm. 2009, 145, note Bazex ;  LPA 17 juin 2009, p. 12, concl. Guyomar ; RJEP 2010, 673, note Delaunay ; RTD eur. 2009, p. 473, chron. Idot). Il résulte de cet arrêt que « dans la mesure où elles exercent des (activités de production, de distribution et de service), et sauf en ce qui concerne les décisions ou actes portant sur l’organisation du service public ou mettant en oeuvre des prérogatives de puissance publique, les personnes publiques peuvent être sanctionnées par le Conseil de la concurrence agissant sous le contrôle de l’autorité judiciaire ». En revanche « en matière de marchés publics, lesquels ne traduisent pas la mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique, la compétence du juge administratif en qualité du juge du contrat ne fait pas obstacle à la compétence du Conseil de la concurrence, sous le contrôle de la cour d’appel de Paris, pour statuer sur les litiges fondés sur l’invocation des pratiques anticoncurrentielles ».

Par ailleurs, les juridictions administratives s’estiment désormais compétentes pour connaître de la légalité des actes relatifs à la dévolution ou à l’organisation d’un service public au regard du droit de la concurrence. Cette solution s’applique au regard des normes issues du droit de l’Union européenne (CE Sect., 8 novembre 1996, requête numéro 122644, Fédération française des sociétés d’assurance : AJDA 1997, p. 142, chron. Chauvaux et Girardot) ou du droit interne, ce qui concerne notamment les articles L. 420-1 et L. 420-2 du Code de commerce relatifs aux pratiques anti-concurrentielles que soit en cause un contrat de concession (CE Sect., 3 novembre 1997, requête numéro 169907, Société Million et Marais : AJDA 1997, p. 945, chron. Chauvaux et Girardot. – CE, 17 décembre 1997, requête numéro 181611,  Ordre des avocats à la Cour de Paris : AJDA 1998, p. 362, concl. Combrexelle, p. 369, note Nouel.- Cette solution s’applique également aux casinos : CE Sect., 10 mars 2006, requête numéro 264098requête 264123requête numéro 268524, Commune de Houlgate et Société exploitation du casino de Houlgate : JCP A 2006, act. 238 ; JCP G 2006, IV, 1754 ; JCP E 2006, 1540 ; Dr. adm. 2006, 94, note Ménéménis ; Contrats – Marchés publ. 2006, 150, note Eckert ; Contrats, conc. consom. 2006, 136, note Brunet), une autorisation d’occupation du domaine public (CE Sect., 26 mars 1999, requête numéro 202260, Société EDA : AJDA 1999, p. 427, concl. Stahl, note Bazex ; RDI 1999, p. 630, obs. Lavialle. D. 2000, jurispr. p. 204, note Markus ; RDP 1999, p. 1545, note Manson – CAA Paris, 4 décembre 2003, requête numéro 00PA02740, Société d’équipement de Tahiti et des îles : Contrats – Marchés publ. 2004, comm. 54, note Eckert ; AJDA 2005, p. 200, note Nicinsky), un acte règlementaire (CE, 19 mars 2001, requête numéro 202349, Syndicat national des industriels et professionnels de l’aviation générale : RFDA 2001, p. 77. – CE Sect., avis, 22 novembre 2000, requête numéro 223645, Société L et P. Publicité SARL : RFDA 2001, p. 872, concl. Austry), ou encore une simple décision administrative (CE, 29 juillet 2002, requête numéro 200886, Société CEGEDIM : Dr. adm 2002, 173, note Bazex et Blazy).

Il faut relever, enfin, que l’application du droit de la concurrence doit prendre en compte les autres impératifs d’intérêt général poursuivis par les collectivités publiques, ce qui peut aboutir à reconnaître la légalité de certains droits exclusifs qui peuvent leur être conférés (CE, 26 janvier 2007, requête numéro 276928, Syndicat professionnel de la géomatique : Contrats – marchés publics, 2007, 67, note Zimmer ; Droit adm. 2007, 67, note Marson ; AJDA 2007, p.244, note Nicinski ; LPA 16 mars 2007, p.5, note Glatt). Toutefois un droit exclusif n’est légal que s’il « n’excède pas les nécessités des services d’intérêt général ».

III- Code de la consommation

Le Conseil d’Etat contrôle la légalité des clauses règlementaires des contrats conclus entre des opérateurs publics et des consommateurs (CE Sect., 11 juillet 2001, requête numéro 221458, Société des eaux du Nord : AJDA 2001, p. 893, note Guglielmi) ainsi que les actes relatifs à l’organisation d’un service public, par exemple une décision fixant des tarifs (CE, 13 mars 2002, requête numéro 177509, Union fédérale consommateurs et Koua Poirrez : AJDA 2002, p. 976, note Koubi et Guglielmi ; Gaz. pal. 2002, p. 98, note Sylvestre ; JCP G 2001, I, 370, n° 1, obs. Sauphanor-Brouillaud ; Resp. civ. et assur. 2002, 2, note Guettier ; RTD civ. 2001, p. 878, obs. Mestre et Fages ; RTD com. 2002, p. 51, obs. Orsoni.- V. également TA Lyon, 18 juillet 2013, requête numéro 1200370, Préfet du Rhône c/ Commune de Saint-Basile: JCP A 2013, 2353, concl. Béroujon ), au regard des règles issues du Code de la consommation.

Comme en matière de droit de la concurrence, l’application de ces règles doit toutefois prendre en compte les « nécessités d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service » (même arrêt). Ainsi, des clauses qui auraient pu être jugées abusives au regard du droit de la consommation si elles étaient insérées dans un contrat de droit privé, ne le seront pas nécessairement dans un contrat administratif, compte tenu de ces nécessités (V. également CE, 6 juillet 2005, requête numéro 261991, Société Dodin et a. : Rec. p. 309 ; BJCP 44/2006, p. 48, concl. Donnat.- CAA Lyon, 29 décembre 2005, requête numéro 03NT00250, Vitteau : AJDA 2006, p. 1289, note Fialaire ; JCP A 2006, 1101).

Pour aller plus loin :

– Beroujon (F.), L’impact des règles du droit de la consommation : JCPA 2007, 2283.

– Chamard-Heim (C.), Les conventions d’occupation privative du domaine public local : JCPA 2013, 2174.

– Favoreu (L.), Le pouvoir normatif primaire du Gouvernement en droit français : RFDC 1997, p.713.

– Karpenschif (M.), Dix ans après l’arrêt Million et Marais : et après ? : JCPA 2007, 2281.

– Karpenschif (M.), Les délégations de service public et le droit de la concurrence : JCPA A 2013, 2057.

– Luchaire (J.), Les sources des compétences législatives et règlementaires : AJDA 1979, n°6, p.3.

Perdu (S.), Le juge administratif et la protection des consommateurs : AJDA 2004, p. 481.

Schoettl (J.-E), note sur Conseil constitutionnel, 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, LPA, 20 mai 2005, n° 100.

Pierre Tifine

Professeur de droit public à l'Université de Lorraine. Directeur adjoint de l'IRENEE


Doctrine:

Pour aller plus loin : - Beroujon (F.), L’impact des règles du droit de la consommation : JCPA 2007, 2283, étude Beroujon. - Favoreu (L.), Le pouvoir normatif primaire du Gouvernement en droit français : RFDC 1997, p.713. - Karpenschif (M.), Dix ans après l’arrêt Million et Marais : et après ? : JCPA 2007, 2281. - Luchaire (J.), Les sources des compétences législatives et règlementaires : AJDA 1979, n°6, p.3. - Perdu (S.), Le juge administratif et la protection des consommateurs : AJDA 2004, p. 481. - Schoettl (J.-E), note sur Conseil constitutionnel, 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, LPA, 20 mai 2005, n° 100.


Citer cette publication :

vignette_tifinedroitadministratif, ' Droit administratif français – Deuxième Partie – Chapitre 1 – Section III, Chapitre 1 : Sources de la légalité administrative - Section III : La loi ' : Revue générale du droit on line, 2013, numéro 5627 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=5627)