Le principe de séparation des pouvoirs, principe organisationnel porteur de la Loi fondamentale, dont la signification réside dans la répartition du pouvoir politique, dans l’interpénétration des trois pouvoirs et dans la modération de la puissance publique qui en résulte (…), implique, précisément eu égard à la position dominante du Gouvernement, et surtout à cause des possibilités réduites d’action du Parlement dans le domaine du pouvoir exécutif, dans lequel il est à l’origine de son action immédiate et est chargé d’appliquer la loi, que la Loi fondamentale soit interprétée de sorte que le contrôle parlementaire soit le plus efficace possible (…). Dans le cadre d’une demande formulée par le Parlement à l’occasion d’une affaire faisant l’objet d’une commission d’enquête, le droit de regard (Einsichtnahme) sur les actes du Gouvernement fait partie de ces compétences (Befugnisse), en tant qu’élément essentiel du droit de recueillir les preuves nécessaires à l’enquête29.

La place importante qu’occupe le gouvernement dans le schéma institutionnel doit être compensée par une action de contrôle parlementaire étendu qui ne se limite pas uniquement aux questions posées par les députés au chancelier ou aux ministres30, mais contient également un véritable pouvoir d’enquête. Il s’agit d’une intrusion exceptionnelle dans la sphère d’action exécutive justifiée par la volonté de créer un système d’équilibre où chaque pouvoir est susceptible, en cas de danger, d’arrêter l’autre. La procédure intrusive qu’est la constitution d’une commission d’enquête parlementaire est certes un moyen efficace et fiable de contrôle sur le pouvoir exécutif, mais ne doit pas se transformer en un moyen fréquemment employé. Les armes mises à disposition des trois pouvoirs doivent être utilisées avec modération et aucun pouvoir ne doit être au-dessus des autres en bénéficiant d’une immunité absolue dans l’accomplissement de ses missions constitutionnelles. Seule la modération peut garantir un gouvernement fonctionnel31.

Les commissions d’enquête parlementaires répondent, au moins partiellement, aux reproches dont fait l’objet le modèle parlementaire allemand à cause de la concordance politique entre le chef du gouvernement et la majorité parlementaire «discipliné »32. La possibilité de convoquer une commission est par conséquent une protection et une mise en œuvre des droits de contrôle de la minorité parlementaire33. Le contrôle des commissions parlementaires est défendu par la Cour constitutionnelle au nom du principe de la séparation des pouvoirs qui exige un contrôle et une collaboration réciproques entre les pouvoirs. Cependant, les moyens dont disposent ces commissions peuvent faire l’objet de restrictions au nom de ce même principe, car les compétences d’enquête et de contrôle des parlementaires ne doivent pas avoir comme conséquence de vider de sens l’institution exécutive en empiétant sur tous les domaines de son action et en exerçant un contrôle excessif qui n’aurait pas comme effet la modération de la puissance et la garantie de la liberté de l’individu, mais un exercice déséquilibré du pouvoir.

§ 2. Le contrôle politique comme moyen de résoudre les rapports de tension entre le Parlement et le Gouvernement.

Tandis que le constituant allemand de 1949 manifeste la volonté d’éviter toute dérive vers un régime antidémocratique en imaginant un régime parlementaire rationalisé, « contrôlé »34, en France, le Comité consultatif chargé de proposer une nouvelle Constitution en 1958 semble puiser de l’inspiration dans la Constitution de Weimar de 191935, en créant un pouvoir exécutif fort, maximalement détaché du Parlement. La comparaison avec le régime parlementaire français atypique est intéressante. Article 23 de la Constitution française du 4 octobre pose le principe d’incompatibilité entre les fonctions de parlementaire et de membre du gouvernement36. La règle est inhabituelle dans le cadre d’un régime parlementaire « classique », dans lequel le premier ministre, ainsi que les membres de son gouvernement, sont issus des rangs de la majorité parlementaire.

La raison de l’introduction du principe d’incompatibilité fut l’expérience de la subordination totale du pouvoir exécutif au Parlement omnipotent sous la III^e et la IV^e République et la volonté, en 1958, de distinguer suffisamment d’un point de vue organique le gouvernement du parlement et d’assurer au premier une indépendance vis-à-vis du second. La situation allemande est différente : en 1949, pour la première fois, le régime constitutionnel présente toutes les caractéristiques du régime parlementaire « classique ». Dans « les années après 1949, la RFA a développé avec une surprenante rapidité quelque chose qui ne trouvait pas d’équivalent dans l’histoire constitutionnelle allemande : un système de gouvernement parlementaire à l’anglaise37, avec un rapport clairement antagonique entre gouvernement et opposition »38. Ce régime parlementaire tend à se transformer, sous le gouvernement du chancelier Konrad Adenauer39, en une Kanzlerdemokratie : un gouvernement entièrement dominé et maîtrisé par le chancelier. Le renforcement du rôle du chancelier doit être entendu comme un remède aux « faibles chanceliers du Reich et à l’instabilité du Reichstag » de la période weimarienne40. Mais un chancelier qui domine complètement la scène politique n’est pas sans danger, car le parlement peut vite devenir un instrument de réalisation de la seule volonté du chef du gouvernement, et l’opposition parlementaire – mise à l’écart des importantes décisions politiques (A). Les moyens constitutionnels, accordés aux députés afin de contrôler l’action politique gouvernementale, présentent certaines originalités, mais leur objectif commun est la stabilité institutionnelle (B).

A. Le rapport antagonique entre majorité et opposition parlementaire : nouvelle configuration (politique) du principe de séparation des pouvoirs ?

Le régime parlementaire suppose les liens étroits entre l’organe gouvernemental et la majorité parlementaire. Mais cet état politique qui rend les frontières entre les pouvoirs législatif et exécutif flous ne suffit pas à lui seul à remettre en cause le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. Si tel était le cas, il faudrait réfléchir à une refonte totale des mécanismes de fonctionnement des organes constitutionnels investis des pouvoirs législatif et exécutif. Affirmer que la majorité, dont émane le gouvernement, suit toujours la ligne directrice tracée par ce dernier ne permet pas de conclure à la « disparition » du principe de séparation des pouvoirs au profit d’un principe de confusion. Pour que ce soit le cas, il convient d’effacer les techniques constitutionnelles mises à disposition du Bundestag permettant de renverser ou de pousser le gouvernement à démissionner.

« Le contrôle effectué par le Parlement sur le gouvernement (en tant qu’organe) et la participation du Parlement à l’activité gouvernementale (en tant que fonction) »41 sont deux éléments indispensables à la réalisation du principe de séparation des pouvoirs façonné par la Loi fondamentale. Dans le contexte du régime parlementaire, il n’est pas facile de définir les paramètres du contrôle ainsi opéré visant à sauvegarder la balance fragile entre les deux organes participant à la formation de la volonté politique, le gouvernement et le Bundestag42. Par conséquent, dans l’hypothèse d’une concordance politique entre majorité et gouvernement, la fonction de contrôle peut être complètement investie par l’opposition parlementaire43, le groupe composé de députés manifestant une hostilité ou une désapprobation des décisions prises par le gouvernement, appuyé par la majorité des parlementaires. Le point de tension ne se situe pas au niveau des pouvoirs législatif et exécutif, mais au niveau de ces deux masses politiques qui se trouvent dans un rapport antagonique. Dans cet ordre d’idées, conclure à l’effacement de la ligne de division entre les deux pouvoirs politiques, ne relève pas de l’analyse juridique, mais prend plutôt en compte des paramètres politiques. La configuration politique instantané ne peut déterminer le régime juridique du principe de séparation des pouvoirs. Le soutien infaillible de la majorité à son gouvernement ne change pas la donne constitutionnelle selon laquelle il existe une distinction organique et fonctionnelle du gouvernement et du parlement. Tant que les mécanismes de contrôle prévus par la Loi fondamentale ne sont pas abrogés, le contrôle du Parlement, pris dans son ensemble, est toujours possible.

1. L’expression est de Rupert Scholz, « Parlamentarischer Untersuchungsausschuß und Steuergeheimnis », AöR, 1980, p.598. Elle fut reprise par le juge constitutionnel qui l’utilise pour la première fois en 1984 : BVerfGE 67, 100 « Flick-Untersuchungsausschuß » du 17 juillet 1984, p. 139, et BVerfGE 68, 1 « Atomwaffenstationierung » du 18 décembre 1984, p. 87. Plus récent : BVerfGE 124, 78 « Untersuchungsausschuss Geheimgefängnisse » du 17 juin 2009, p. 120 et suiv. [↩]
2. Christoph Möllers, The Three Branches. A Comparative Model of Separation of Powers, Oxford University Press, 2013, op.cit., p. 96 : « The mysterious executive ». [↩]
3. Wolgang Hoffmann-Riem, « Eigenständigkeit der Verwaltung », in Wolfgang Hoffman-Riem/Eberhard Schmidt Assmann, Andreas Vosskuhle, Grundlagen des Verwamtungsrechts, vol. 1 (Methoden, Massstäbe, Aufgaben, Organisation), 1^e édition, C.H.Beck, München, 2006, p. 656 : « (…) die vollziehende Gewalt – ihr werden üblicherweise die Regierung und die Verwaltung zugeordnet (…) ». [↩]
4. S’agissant du budget de l’État adopté par le Parlement sous la forme d’une loi, les pouvoirs législatif et exécutif sont étroitement liés, et ce dernier est dans le rôle de l’organe qui conduit la politque nationale, tandis que le Parlement est celui qui représente la nation. Sur cette notion de « conduite politique » (Führung ou Staatsleitung) : Johannes Heckel, « Einrichtung und rechtliche Bedeutung des Reichshaultsgesetzes », in Gerhard Anschütz/Richard Thoma (dir.), Handbuch des deutschen Staatsrechts, vol. 2, Mohr Siebeck, Tübingen, 1932, p. 386-387 : « Das entscheidende Problem im Verhältnis von Exekutive und Legislative ist hier nicht, wie bei der rechtsstaatlichen Gewaltenteilung das Verhältnis von Gesetzesvollzug und Gesetz, sondern von Führung und Volksgesamtheit oder genauer gesagt : die demokratische Konstituierung, Legitimierung und Kontrolle der Fürung ». Voir encore: Werner Heun, Die Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Mohr Siebeck, Tübingen, 2012, p. 153-154. [↩]
5. Peter Badura, Staatsrecht: Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 2^e édition, 1996, op.cit., p. 509 : « Die vollziehnde Gewalt umfaßt Regierung und Verwaltung, also staatsleitende Aufgaben und administrative Aufgaben. Während die administrativen Aufgaben durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung bestimmt werden, gelten für die politischen Aufgaben der Staatsleitung durch die Regierung die Grundsätze des parlamentarischen Regierungssytems und der danach gegebenen parlamentarischen Kontrolle der Regierung »; Ulrich Scheuner, « Der Bereich der Regierung », in Joseph Listl/Wolfgang Rüfner (éd.), Ulrich Scheuner, Staatstheorie und Staatsrecht. Gesammelte Schriften, Duncker & Humblot, Berlin, 1978, p. 478 : « Da neben gehört zum politischen Spitze der Exekutive, die Regierung ». [↩]
6. Christoph Möllers, Gewaltengliederung: Legitimation und Dogmatikk im nationalen und internationalen Rechtsvergleich, op.cit., p. 112 : « An einer solchen Typiesirungmöglichkeit fehlt es für die exekutive Funktion, denn dieser ist kein “eigener” Legitimationsmoduis zuzuordnen ». [↩]
7. Rapport final de la Commission d’enquête chargée de l’étude de la réforme constitutionnelle, (Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform), Bonner Universitäts-Buchdruckerei, Bonn, 1976, p.36 : le Parlement est le « donateur de légitimité » (Legitimationsspender) qu’il distribue aux autres organes : « Das Parlament ist, sofern es keinen volksgewählten Präsidenten gibt, der Legitimationsspender für die gesamte weitere staatliche Organisation, es vermittelt sie vom Staatsträger her und gibt sie an die Organe der Exekutive und Judikative weiter ». [↩]
8. Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, op.cit., p. 226 : « Anderseits ist sie nicht nur ein bloßer Sammelbegriff für alles das, was nicht Gesetzgebung und Rechtsprechung ist ». [↩]
9. Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, op.cit., p. 226 : « Sie bezeichnet vielmehr die Funktionen des unmittelbaren staatlichen Tätigwerdens ». [↩]
10. Eberhard Schmidt-Aßmann/Christoph Möllers, «The Scope and Accountability of Executive Power in Germany », in Paul Craig/Adam Tomkins (dir.), The Executive and Public law. Power and Accountability in Comparative Perspective, Oxford University Press, 2006, p. 268 : « In Article 20 the Grundgesetz sets its face against any distinction between political government on the one hand and public administration executing laws on the other ». [↩]
11. Eberhard Schmidt-Aßmann/Christoph Möllers, « The Scope Scope and Accountability of Executive Power in Germany », art.précit., p. 268 : « Subjecting both the political and the administrative parts of the executive to the law was a principal goal of the authors of the 1949 Constitution ». [↩]
12. Eberhard Schmidt-Aßmann/Christoph Möllers, « The Scope and Accountability of Executive Power in Germany », art. précit., p. 269 : « (…) the fact that executive power is regarded as a unitary concept does not mean that it should be understood in German law as a monolithic or pyramid organization ». [↩]
13. Armin von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung. Eine Neubestimmung der Rechtsetzung und des Regierungssystems unter dem Grundgesetz in der Perspektive gemeineuropäischer Dogmatik, op.cit., p. 3 : « Die Regierung ist von der Rechtsordnung als Hegemonialgewalt ermöglicht, und zugleich ist sie in ein kompliziertes Netz rechtlicher,  politischer und gesellschaftlicher Abhängigkeiten und Kontrollen eingebunden und einem kaum überschaubaren Feld weiterer politischer und gesellschaftlicher Machtzentren ausgesetzt ». [↩]
14. Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat social, Éditions Garnier, Paris, 1954, Livre III, chapitre I, p. 272 : « Toute action libre a deux causes qui concourent à la produire : l’une morale, savoir : la volonté qui détermine l’acte ; l’autre physique, savoir : la puissance qui l’exécute. (…) Le corps politique a les mêmes mobiles : on y distingue de même la force et la volonté ; celle-ci sous le nom de puissance législative, l’autre sous le nom de puissance exécutive. Rien n’y fait ou ne doit s’y faire sans leur concours ». [↩]
15. BVerfGE 110, 199 « Aktenvorlage II » du 30 mars 2004, p. 214 : « Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen “Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung” voraus, der einen auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsetzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört z.B. die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (…) ». Cette formulation figure, déjà, dans la décision de 1984 : BVerfGE 67, 100 « Flick-Untersuchungsausschuß » du 17 juillet 1984, p. 139. Selon Susanne Baer, « Vermutungen zu Kernbereichen der Regierung und des Parlaments, Der Staat, 2001, p. 537, les décisions, les discussions qui ont cours au sein du gouvernement, relèvent d’un domaine informel, inaccessible pour le Parlement et constituant un domaine de compétences exclusives implicites du gouvernement. [↩]
16. Le Parlement doit être associé à toutes les décisions prises au niveau de l’Union européenne, il doit en être informé et pouvoir prendre position (article 23, alinéas 1^er, 2, 3 LF). BVerfGE 131, 152 « Unterrichtungspflicht », p.198 : « Die verglichen mit der allgemeinen Gewichtsverteilung zwischen Bundesregierung und Deutschem Bundestag im Bereich der auswärtigen Gewalt stärkere Einbindung des Parlaments in Angelegenheiten der Europäischen Union durch weitreichende Informations- und Mitwirkungsrechte ». [↩]
17. BVerfGE 131, 152 « Unterrichtungspflicht » du 19 juin 2012, p. 206. [↩]
18. BVerfGE 131, 152 « Unterrichtungspflicht » du 19 juin 2012, p. 205 : « Grenzen der Unterrichtungspflicht ergeben sich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Das Funktionengefüge des Grundgesetzes geht davon aus, dass die Regierung einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung besitzt, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt (…). Solange die interne Willensbildung der Bundesregierung nicht abgeschlossen ist, besteht daher kein Anspruch des Parlaments auf Unterrichtung. ». [↩]
19. Meinhard Schröder, « Untersuchungsausschüsse », in Hans-Peter Schneider/Wolfgang Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, op.cit., p. 1249 : « Untersuchungen zur Regierungs- und Verwaltungskontrolle dürfen sich grundsätzlich nur mit abgeschlossenen Vorgängen befassen, damit der Exekutive ein eigenständiger Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich erhalten bleibt. Dazu gehört z.B. die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl jinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und internen Abstimmungsprozessen vollzieht ». [↩]
20. BVerfGE 110, 199 « Aktenvorlage II » du 30 mars 2004, p. 219 : « Die Notwendigkeit, hier zwischen gegenläufigen Belangen abzuwägen, entspricht der doppelten Funktion des Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte ». [↩]
21. Le pivot du régime parlementaire est la responsabilité politique gouvernementale devant le Parlement. Sur la notion de faute politique, voir Élisabeth Zoller, Histoire du gouvernement présidentiel aux États-Unis, Dalloz, 2011, p. 171 et suiv. En ce qui concerne la Loi fondamentale, la responsabilité politique du gouvernement est mise en œuvre par la procédure de la motion de défiance constructive, dont l’initiative appartient au Bundestag, qui tend à éviter un renversement du chancelier purement arbitraire, résultat d’inimités politiques (article 67 LF)  et par l’existence de la motion de confiance (ou la question de confiance) proposée par le chancelier fédéral (article 68) qui peut aboutir sur la dissolution du Bundestag par le président fédéral (article 68). La structure parlementaire implique des armes mises à disposition à chacun des deux pouvoirs – législatif et exécutif – afin que le fonctionnement d’un système équilibré puisse être maintenu (le système de freins et de contrepoids). S’il faut différencier les fonctions attribuées aux organes spéciaux qui en sont investis, il ne faut pas oublier les mécanismes de contrôle qui existent afin qu’un aucun pouvoir ne puisse détenir l’intégralité du pouvoir d’État. [↩]
22. « Untersuchungsausschuß » signifie, littéralement, « commission d’enquête ». Ce terme, en droit allemand, peut induire en erreur, car la confusion est possible avec une autre expression : « Enquête–Kommission » qui, en langue française, trouve la même traduction. Cependant il s’agit de deux types de commissions qui remplissent des fonctions différentes. La confusion vient du fait que « enquête » est le mot français pour le terme allemand de « Untersuchung ». Hoffmann-Riem/Ramcke, « Enquete-Komissionen », in Hans-Peter Schneider/Wolfgang Zeh (dir.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland : ein Handbuch, Walter de Gruyter, Berlin/New York, 1989, p. 1262 : « Enquete-Kommissionen sind keine Untersuchungsausschüsse gemäß Art. 44 GG ». Les commissions d’enquête (Untersuchungsausschüsse) chargées d’une affaire particulière sont temporaires, constituées en vertu de l’article 44 LF, alors que le deuxième type de commissions d’enquête (Enquete–Kommissionen) sont constituées en vertu du §56 du Règlement intérieur du Bundestag (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags) dans sa version du 2 juillet 2009. [↩]
23. L’article 44, alinéa 1^er LF dispose que le Bundestag « a le droit et, à la demande d’un quart de ses membres, l’obligation de constituer une commission d’enquête chargée de recueillir les preuves nécessaires en audiance publique (…) ». Il ne s’agit pas d’une innovation de la Loi fondamentale, car l’article 34 de la Constitution de Weimar prévoyait déjà un droit d’enquête du Parlement : « Le Reichstag a le droit, et à la demande d’un cinquième de ses membres le devoir, de créer des commissions d’enquête. Ces commissions examinent en audience publique les preuves qu’elles jugent nécessaires ou à la demande du requérant (…)». [↩]
24. Christoph Möllers, Die drei Gewalten. Legitimation der Gewaltengliederung in Verfassungsstaat, Europäischer Integration und Internationalisierung, op.cit., p. 129: « Die Idee der Kontrolle fügt sich daher dem hier entwickelten Modell parlamentarischen Handelns nicht einfach ein : Kontrolle ist retrospektiv und auf konkrete Sachverhalte bezogen, womit sie judikativem Handeln ähnelt. Nicht zufällig erinnern parlamentarische Untersuchungsausschüsse an gerichtliche Verfahren ». [↩]
25. BVerfGE 49, 70 « Untersuchungsgegenstand » du 2 août 1978, p. 85 : « Untersuchungsverfahren haben in der parlamentarischen Demokratie eine wichtige Aufgabe zu erfüllen. Durch sie erhalten die Parlamente die Möglichkeit, unabhängig von Regierung, Behörden und Gerichten mit hoheitlichen Mitteln, wie sie sonst nur Gerichten und besonderen Behörden zur Verfügung stehen, selbständig die Sachverhalte zu prüfen, die sie in Erfüllung ihres Verfassungsauftrags als Vertretung des Volkes für aufkläreungsbedürftig halten. Aufgabe der Untersuchungsausschüsse ist es, das Parlament bei seiner Arbeit zu unterstützen und seine Entscheidungen vorzubereiten. Das Schwergewicht der Untersuchungen liegt naturgemäß in der parlamentarischen Kontrolle von Regierung und Verwaltung, insbesondere in der Aufklärung von in den Verantwaortungsbereich der Regierung fallenden Vorgängen, die auf Mißstände hinweisen. Gerade solcher Kontrolle kommt im Rahmen der Gewaltenteilung besonderes Gewicht zu (…). Sie ist nur gewährleistet, wenn zwischen Parlament und Regierung ein politisches Spannungsverhältnis besteht ». [↩]
26. BVerfGE 49, 70 « Untersuchungsgegenstand » du 2 août 1978, p. 86 : « Im parlamentarischen Regierungssystem überwacht daher in erster Linie nicht die Mehrheit die Regierung, sonder diese Aufgabe wird vorwiegend von der Opposition – und damit in der Regel von einer Minderheit – wahrgenommen. Das durch die Verfassung garantierte Recht der Minderheit auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses darf, soll vor diesem Hintergrund die parlamentarische Kontrolle ihren Sinn noch erfüllen können, nicht angetastet werden ». [↩]
27. Les partis politiques concernés, CDU, CSU, SPD et FDP, furent tous représentés au Bundestag au moment des faits. Le seul parti « immaculé », Die Grüne (Les Verts), prît la présidence de la commission d’enquête parlementaire « Flick ». [↩]
28. BVerfGE 67, 100 « Flick-Untersuchungsausschuß » du 17 juillet 1984. [↩]
29. BVerfGE 67, 100 « Flick-Untersuchungsausschuß » du 17 juillet 1984, p. 130 : « Der Grundsatz der Gewaltenteilung, der zu den tragenden Organisationsprinzipien des Grundgesetzes gehört und dessen Bedeutung in der politischen Machtverteilung, dem Ineinandergreifen der drei Gewalten und der daraus resultierenden Mäßigung der Staatsgewalt liegt (…), gebietet gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung, zumal wegen mangelnder Eingriffsmöglichkeiten des Parlaments in den der Exekutive zukommenden Bereich unmittelbarer Handlungsinitiative und Gesetzesanwendung, eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, daß parlamentarische Kontrolle wirksam sein kann (…). Zu diesen Befugnissen gehört – im Rahmen des durch Parlamentsbeschluß festgelegten Untersuchungsauftrages – als ein Bestandteil des Rechts, die erforderlichen Beweise zu erheben, das Recht auf Einsichtnahme in die Akten der Regierung ». [↩]
30. Il s’agit d’une technique plus « légère » de contrôle sur le gouvernement : la possibilité pour les membres du Parlement d’adresser des questions au Chancelier et aux ministres. Ces derniers sont obligés d’y répondre. [↩]
31. Sur l’importance de la modération du pouvoir : Julien Boudon, La passion de la modération d’Aristote à Nicolas Sarkozy, Dalloz, collection Le sens du droit, 2011, p. 37 et suiv. Sur le concept de « workable government » (gouvernement qui « marche », gouvernement efficace et fonctionnel), qui exige un système équilibré entre les pouvoirs, voir, les arrêts de la Cour suprême des États-Unis, Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952) : « While the Constitution diffuses power the better to secure liberty, it also contemplates that practice will integrate the dispersed powers into a workable government. It enjoins upon its branches separateness but interdependence, autonomy but reciprocity. Presidential powers are not fixed but fluctuate depending upon their disjunction or conjunction with those of Congress »; United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974), qui reprend la formulation de l’arrêt de 1952. [↩]
32. Karl Loewenstein, Verfassungslehre (1959), Mohr Siebeck, Tübingen, 2000, p.94. [↩]
33. Meinhard Schröder, « Untersuchungsausschüsse », in Hans-Peter Schneider/Wolfgang Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, op.cit., p. 1245-1246 : « Inhalt und Zweck machen das Untersuchungsrecht im parlamentarischen Regierung zu einem Instrument, das in besonderem Maße von oppositionellen Kräften genutzt wird (…) ». [↩]
34. Karl Loewenstein, Verfassungslehre (1957), Mohr Siebeck, Tübingen, 2000, p. 92 et suiv., parle du « Kontrollierter Parlamentarismus : Die Bonner Version » qu’il oppose au parlementarisme « dompté » (gebändigter Parlamentarismus) français. L’extrême stabilité du gouvernement allemand et les mécanismes mettant en jeu sa responsabilité, ainsi que la procédure de dissolution encadrée créent une certaine rigidité démocratique. Loewenstein emploie l’expression de gouvernement « démocratiquement autoritaire » (demoautoritär). [↩]
35. L’article 16 C permet au président de la République, si les conditions de l’alinéa 1^er sont remplies, de s’arroger les pleins pouvoirs. Cette disposition de la Constitution française actuelle s’inspire de l’article 48 de la Constitution de Weimar de 1919. La même source d’inspiration est perceptible à la lecture de l’article 11 relatif au droit de dissolution du président de la République, qui constitue un pouvoir propre, dispensé du contreseing primoministériel (article 19) qui rappelle l’article 25 de la Constitution weimarienne. [↩]
36. « Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire (…) » [↩]
37. Sur la naissance et l’évolution du régime parlementaire « anglais », on se reportera, de manière générale, à l’ouvrage de Denis Baranger, Parlamentarisme des origines, PUF, coll. Léviathan, 1999. [↩]
38. Christoph Schönberger, « Anmerkungen zu Karlsruhe », in Matthias Jestaedt/Oliver Lepsius/Christoph Möllers/Christoph Schönberger, Das entgrenzte Gericht. Eine kritische Bilanz nach sechzig Jahren Bundesverfassungsgericht, Suhrkamp Verlag, Berlin, 2011, p. 16: « Die Bundesrepublik entwickelte nach 1949 mit erstaunlicher Geschwindigkeit etwas, das es in der deutschen Verfassungsgeschichte zuvor noch nie gegeben hatte : ein parlamentarisches Regierungssystem geradezu britischen Zuschnitts, mit einer klaren Gegenüberstellung von Regierung und Opposition ». [↩]
39. Adenauer fut élu chancelier fédéral le 14 août 1949 et démissionna le 15 octobre 1963. [↩]
40. Christoph Schönberger, « Anmerkungen zu Karlsruhe », in Matthias Jestaedt/Oliver Lepsius/Christoph Möllers/Christoph Schönberger, Das entgrenzte Gericht. Eine kritische Bilanz nach sechzig Jahren Bundesverfassungsgericht, Suhrkamp Verlag, Berlin, 2011, p. 16: «  Man war auf den Weg zu Adenauers Kanzlerdemokratie, welche die schwachen Rechskanzler und instabilen Reichstage der Weimarer Republik vergessen machte ». [↩]
41. La ligne de démarcation tracée entre organe et fonction n’est pas claire. Ernst Friesenhahn, «Parlament und Regierung im modernen Staat », VVStRL, n°16, De Gruyter, 1958, p. 34: « Die parlamentarische Regierungsweise führt keineswegs zu einer schwachen Regierung, sondern sie will nur die Mitwirkung des Parlaments bei der Regierung (als Funktion) und die Kontrolle der Regierung (als Organ) durch das Parlament sichern ». [↩]
42. Christoph Möllers, Die drei Gewalten. Legitimation der Gewaltengliederung in Verfassungsstaat, Europäischer Integration und Internationalisierung, op.cit., 2008, p. 129 : « Was aber bedeutet Kontrolle ? In allen demokratischen Systemen nehmen Parlamente die Rolle der Legislative ein, in parlamentarischen Systemen wählen sie zudem die Regierung. Beide Kompetenzen wird man kaum unter den Begriff der Kontrolle fassen. (…) ». [↩]
43. Sur la difficulté de donner une définition précise au terme d’ « opposition » : Ralf Poscher, « Die Opposition als Rechtsbegriff », AöR, 1997, p. 444-468. [↩]
44. Aux termes de l’article 63, 1^er alinéa LF le chancelier fédéral « est élu sans débat par le Bundestag sur proposition du Président fédéral ». [↩]
45. Konrad Hesse, Grundzüge der Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, op.cit., p. 252 : « Das wesentliche Mittel dieses Einflusses ist die Befugnis zur Wahl des Bundeskanzlers (…) ». [↩]
46. Article 67, alinéa 1^er LF : « Le Bundestag ne peut exprimer sa défiance envers le Chancelier fédéral qu’en élisant un successeur à la majorité de ses membres et en demandant au Président fédéral de révoquer le Chancelier fédéral ». Le Président fédéral ne dispose d’aucune marge de manœuvre puisque si les conditions de l’article 67, alinéa 1^er sont réunies, il est dans l’obligation de révoquer le Chancelier et de nommer le candidat élu par le Bundestag. [↩]
47. BVerfGE 49, 89 « Kalkar I » du 8 août 1978, p. 125 : « Dem Bundestag, der solche Entscheidungen mißbilligt, verbleiben seine Kontrollbefugnisse; er kann gegebenenfalls einen neuen Bundeskanzler wählen und damit den Sturz der bisherigen Bundesregierung bewirken; (…) ». [↩]
48. BVerfGE 68, 1 « Atomwaffenstationierung » du 18 décembre 1984, p. 89 : « Dem Bundestag, der solche Entscheidungen mißbilligt, verbleiben – auch in auswärtigen Angelegenheiten – seine parlamentarischen Kontrollbefugnisse; er kann gegebenenfalls einen neuen Bundeskanzler wählen und damit den Sturz der bisherigen Regierung bewirken; er kann von seinen Haushaltskompetenzen Gebrauch machen (…) ». Plus récemment:  BVerfGE 131, 152 « Unterrichtungspflicht » du 19 juin 2012, p. 196 : «  Das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes stellt dem Deutschen Bundestag auch insoweit geeignete Instrumente für die politische Kontrolle der Bundesregierung zur Verfügung. Der Bundestag kann sein Frage-, Debatten- und Entschließungsrecht ausüben, seine Kontroll- und Haushaltsbefugnisse wahrnehmen und dadurch auf die Entscheidungen der Regierung einwirken oder durch Wahl eines neuen Bundeskanzlers die Regierung stürzen, Art.  67 Abs.  1 Satz 1 GG (…) ». [↩]
49. Article 68, alinéa 1^er LF : «Si une motion de confiance proposée par le Chancelier fédéral n’obtient pas l’approbation de la majorité des membres du Bundestag, le Président fédéral peut, sur proposition du Chancelier fédéral, dissoudre le Bundestag dans les vingt et un jours (…) ». [↩]
50. BVerfGE 62,1 « Bundestagsauflösung I » du 16 février 1983, p. 51 : « (…) das Grundgesetz vertraut insoweit in erster Linie auf das Art. 68 GG selbst angelegte System der gegenseitigen politische Kontrolle und des politischen Ausgleichs zwischen den beteiligten politischen Verfassungsorganen. Allein dort, wo verfassungsrechtliche Maßstäbe für politisches Verhalten normiert sind, kann das Bundesverfasssungsgericht ihrer Verletzung entgegentreten ». La même formulation dans BVerfGE 114, 121 « Bundestagsauflösung III » du 25 août 2005, p. 160, ayant comme objet le décret de dissolution pris par le président fédéral sur proposition et à la demande du chancelier Gerhard Schröder (SPD). Le chancelier, après la défaite de son parti aux législatives du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, demande que le Bundestag lui refuse sa confiance en espérant obtenir une nouvelle légitimité à l’occasion des élections anticipées. La dissolution est prononcée par le président Horst Köhler. [↩]
51. BVerfGE 114, 121 « Bundestagsauflösung III » du 25 août 2005, p. 154 : « Die Verfassung sieht die Regierung (…) als einen exekutiven Ausschuss des Parlamentes an. Voraussetzung für eine effektive gegenseitige Kontrolle der Gewalten ist, dass auch die Bundesregierung einen abgegrenzten Verantwortungsbereich hat (…). Die Bundesregierung ist als eigenständiges politisch gestaltendes Verfassungsorgan konzipiert (…) ». Comme en 1983, la décision n’obtient pas le soutien unanime des juges de la Seconde chambre. Les opinions dissidentes des juges Jentsch et Lübbe-Wolff (p. 170-195) n’arrivent pas à la conclusion majoritaire. [↩]
52. Les décisions du juge sont sans doute le résultat du climat politique. Ainsi, en 1983, le président Karl Carstens menace de démissionner au cas où la Cour déclarerait inconstitutionnelle sa décision de dissoudre le Bundestag. Dans l’opinion dissidente du juge Zeidler, on peut lire que « le chancelier fédéral trahit l’esprit, qui anime l’article 68 LF : maintenir aussi longtemps que possible (…) en fonction le gouvernement et le Parlement, s’il a recours à l’instrument de l’article 68 LF afin de créer les conditions formelles de la dissolution du Bundestag et provoquer de nouvelles élections, en passant par une question de confiance factice moyennant un vote dont le résultat est défini à l’avance. Il méconnaît ainsi la décision de la Loi fondamentale qui ne prévoit aucunement l’auto-dissolution du Parlement » (« Greift […] ein Bundeskanzler zu dem Instrument des Art. 68 GG, um dirch eine unechte Vertrauensfrage mittels eines von vornherein vereinbarten Abstimmungsergebnisses die formalen Voraussetzungen einer Bundestagsauflösung und damit von Neuwahlen zu schaffen, verfehlt er damit den dem Art. 68 GG innewohnenden Leitgendaken, Regierung und Parlament so lange wie […] möglich in Funktion zu halten. Er unterläuft die Entscheidung des Grundgesetzes […], da seine Selbstauflösung des Parlaments unter keinen Umständen vorsieht »). [↩]