Le principe démocratique, tel qu’il est interprété par la Cour constitutionnelle allemande, a la fonction d’une barrière au processus d’intégration européenne qui « trouve ses limites dans la Loi fondamentale »1. Il constitue également un moyen de sauvegarder le principe interne de la séparation des pouvoirs en garantissant des droits effectifs au Parlement face à un pouvoir exécutif très présent sur la scène européenne (§1). Le processus d’intégration se trouve par conséquent « sous la surveillance totale » des juges de Karlsruhe (§2).

§1. Le principe démocratique comme protection du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs.

Le jugement de la Deuxième chambre de la Cour constitutionnelle fédérale relatif à la loi portant ratification du traité de Lisbonne fut l’objet de vives critiques doctrinales, visant en particulier l’interprétation élastique de l’article 38 LF (B). L’analyse du juge fait par ailleurs à maintes reprises référence à l’exigence d’un niveau de légitimation démocratique suffisante des organes de l’Union (A).

A. Le « déficit démocratique »2 de l’Union.

Malgré le renforcement important des compétences du Parlement européen, il reste un organe dont la puissance n’arrive pas à concurrencer de manière efficace la Commission ou le Conseil qui dominent le paysage institutionnel de l’Union. C’est le Parlement qui, à l’instar du Bundestag, bénéficie d’une légitmité démocratique immédiate, car les députés européens sont directement élus par les citoyens des États-membres. Cependant, cette légitimité, bien que directe, ne correspond pas au niveau de légitimité du Bundestag, car elle ne suit pas la règle du vote égal (un homme – un vote)3. L’insuffisance de la fonction de contrôle parlementaire européenne ainsi que la puissance de la machine exécutive incarnée par la Commission et le Conseil, peuvent trahir des rapports de tension entre l’exigence de maintenir le système constitutionnel de la séparation des pouvoirs et le fonctionnement des organes de l’Union. L’absence de contrôle parlementaire suffisamment déployé au niveau européen ne doit pas avoir comme conséquence une influence des exécutifs agissant par le biais du Conseil et de la Commission. Ainsi, tant que le principe démocratique n’obtient pas de garatnies suffisantes au niveau de l’Union, équivalentes à celles de l’ordre juridique national, l’Union contininuera à porter le signe du déficit démocratique4. Pourtant, lorsque, dans la décision relative au Traité de Lisbonne du 30 juin 20095, la Deuxième chambre analyse les caractéristiques du « standard démocratique », elle constate que « les éléments du principe démocratique ne peuvent pas être réalisés de la même manière au sein de l’Union européenne ». Les deux types de standards démocratiques résident dans les différences structurelles entre l’organisation internationale sui generis, l’Union, et l’architecture constitutionnelle étatique. En effet, il ne peut pas y avoir une exigence de parfaite symétrie entre ces deux ordres juridiques, car « tant que l’organisation des compétences de l’Union » obéit au principe de la délégation expresse accordée par les États suivant une « procédure de coopération décisionnelle respectant la responsabilité d’intégration étatique » et « tant qu’un équilibre entre les compétences de l’Union et celles des États est maintenu, la démocratie de l’Union ne doit et ne peut pas être analogue au standard démocratique étatique ». Le « noyau dur » d’un régime démocratique, qui fait partie « de la tradition constitutionnelle commune des États européens » se retrouve dans le droit du peuple de « déterminer de manière libre et égalitaire le gouvernement et le législateur »6. Mais ce droit ne peut être transposé à l’échelon institutionnel de l’Union, car ni le Parlement européen, ni la Commission ont un rôle équivalent à celui du Bundestag ou celui du gouvernement fédéral7. Certes, l’Union européenne souffre d’un « déficit démocratique », car elle ne répond guère aux conditions posées par le principe démocratique de la Loi fondamentale. La « responsabilité d’intégration durable » qui incombe aux organes étatiques signfie que « le système politique de la République fédérale ainsi que celui de l’Union européenne doivent satisfaire aux principes de l’article 20, alinéas 1^er et 2 en combinaison avec l’article 79, alinéa 3 LF »8.

La structure institutionnelle particulière de cet ordre « supranational » ne peut justifier un déséquilibre dans l’organisation interne des pouvoirs. Ainsi, dans certains domaines dans lesquels les organs exécutifs disposent d’une participation importante et dans lesquels le Parlement national n’est pas directement associé au processus décisionnel, le gouvernement fédéral a l’obligation de fournir toutes les informations nécessaires au Bundestag afin que ce dernier puisse examiner le « programme d’intégration par l’Union européenne » et contrôler « l’activité du gouvernement fédéral ». Il s’agit d’une obligation constitutionnelle résultant de « la répartition des compétences des organes constitutionnels conforme à la séparation des pouvoirs »9.

B. La protection du Bundestag ou le droit individuel à une légitimation démocratique suffisante des organes de l’Union.

Le « détachement injustifié du champ d’application de l’article 38, alinéa 1, première phrase » représente une des « particularités processuelles »10 de la décision de la Cour. La question de savoir si les dispositions du traité sont conformes à l’article 38 LF n’est pas critiquable en soi. Ce qui est problématique, c’est « comment article 38 LF est interprété et appliqué »11 par le juge. La portée de l’article ne s’épuise pas, selon l’analyse de la Deuxième chambre, dans l’existence d’une « garantie individuelle de participation » à l’élection des députés, mais confère églament aux citoyens « le droit individuel de revendiquer un rapport de légitimation entre les personnes ayant le droit de vote et la puissance publique de l’Union européenne »12, d’un « droit individuel à la démocratie »13. Les modalités d’élection des députés allemands servent de justification afin d’élaborer un ensemble de rapports complexe entre, d’une part, les électeurs et,  d’autre part, le pouvoir exercé par l’Union. Cette subjectivisation14 du droit de de vote de l’article 38 LF permet de poser des limites au processus d’intégration européenne qui irait trop loin et ne s’inscrirait plus dans ce cadre de légitimation. Par ce raisonnement, le juge constitutionnel allemand a transformé « chaque quivis ex populo en un gardien constitutionnel procédural de la démocratie européenne ». Le résultat n’est pas seulement l’exigence d’une légitimation de la puissance publique de l’Union répondant aux canons de la Loi fondamentale. À partir de « Lisbonne », il devient possible qu’un citoyen, qui considère que son droit individuel à une légitimation suffisante du pouvoir supranational est lésé par une « modification du traité », forme un « recours constitutionnel individuel contre la loi ratifiant la modification conventionnelle »15. Ici, la subjectivisation de ce droit est d’autant plus étonnant qu’elle va à l’encontre des solutions livrées par la Cour dans le cadre national. En effet, un électeur ne peut s’appuyer sur l’article 38 LF afin de former un recours devant la Cour de Karlsruhe tendant à constater la violation des compétences du Bundestag16. L’interprétation élastique de l’article 38 LF et sa combinaison avec l’exigence de légitimité du pouvoir de l’Union n’a que des effets extérieurs, mais ne peut toujours pas constituer la base textuelle justificative d’une violation interne des droits du Bundestag. Le sens politique de la décision est clair : dans l’avenir, même si la loi ratifiant une modification du traité échappe au contrôle du juge constitutionnel grâce à l’exigence d’ « un quorum d’un tiers des membres du Bundestag », elle ne sera pas immunisé contre l’éventualité d’un recours constitutionnel individuel17. « Le traditionnel consensus politique des grandes fractions parlementaires dans le domaine des questions européennes ne doit pas empêcher l’examen opéré par le juge constitutionnel. »18

1. Dieter Grimm, « Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union. Zum Lissabon Urteil des Bundesverfassungsgerichts », in du même, Die Zukunft der Verfassung II Auswirkungen und Globalisierung, Suhrkamp, Berlin, 2012, p.153 : « Der Fortgang der europäischen Integration (…) findet in ihm [dem Grundgesetz] Grenzen ». [↩]
2. BVerfGE 123, 267 « Lissabon Vertrag » du 30 juin 2009, p. 364-365 : « Ein nach Art. 23 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG nicht hinnehmbares strukturelles Demokratiedefizit läge vor, wenn der Kompetenzumfang, die politische Gestaltungsmacht und der Grad an selbstständiger Willensbildung der Unionsorgane ein der Bundesebene im föderalen Staat entsprechendes (staatsanaloges) Niveau erreichte, weil etwa die für die demokratische Selbstbestimmung wesentlichen Gesetzgebungszuständigkeiten überwiegend auf der Unionsebene ausgeübt werden. Wenn sich im Entwicklungsverlauf der europäischen Integration ein Missverhältnis zwischen Art und Umfang der ausgeübten Hoheitsrechte und dem Maß demokratischer Legitimation einstellt, obliegt es der Bundesrepublik Deutschland aufgrund ihrer Integrationsverantwortung, auf eine Veränderung hinzuwirken und im äußersten Fall sogar ihr weitere Beteiligung an der Euroäischen Union zu verweigern ». Sur l’influence de l’intégration européenne sur le principe démocratique : Karl-Peter Sommermann, « Verfassungsperspektiven für die Demokratie in der erweiterten Europäischen Union : Gefahr der Entdemokratisierung oder Fortentwicklung im Rahmen europäischer Supranationalität ? », DÖV, 2003, p. 1009 et suiv. [↩]
3. Daniel Laberstam/Christoph Möllers, « The German Constitutional Court says “Ja zu Deutschland !” », German Law Journal, 2009, p. 1247 : « (…) the voting mecanisms to the European Parliament do not function according to a strict rule of democratic equality, one (wo)man, one vote. (…) if there is no people, there is no parliament. As there is no European people, the European Parliament is not a real parliament, i.e. a popular representation (Volksvertretung). ». [↩]
4. Stefan Oeter, « Souveränität und Demokratie als Probleme in der “Verfassungsentwicklung” der Europäischen Union. Fragen aus Verfassungstheorie und Verfassungsgeschichte an die deutsche Debatte um Souveränität, Demokratie und die Verteilung politischer Verantwortung im geeinten Europa », ZaöRV, 1995, p.661 : « Die Rechte des Parlaments seien eindeutig zu schwach ausgeprägt, um wirklich den Anforderungen aus dem Demokratieprinzip und dem Gedanken parlamentarischer Kontrolle der Gesetzgebung und Verwaltung gerecht zu werden ». [↩]
5. BVerfGE 123, 267 « Lissabon Vertrag ». [↩]
6. BVerfGE 123, 267 « Lissabon Vertrag » du 30 juin 2009, p. 368 : « Solange die europäische Zuständigkeitsordnung nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in kooperativ ausgestalteten Eintscheidungsverfahren unter Wahrung der staatliche Intergrationsverantwortung besteht und solange eine ausgewogene Balance der Unionszuständigkeiten un der staatlichen Zuständigkeiten erhalten bleibt, kann und muss die Demokratie der Europäischen Union nicht staatsanalog ausgestaltet sein » ; p. 366 : «  (…) die demokratischen Grundsätze in der Europäischen Union nicht in gleicher Weise wie im Grundgesetz verwirklicht werden können (…) » ; p. 367-368 : « In einer Demokratie muss das Volk Regierung und Gesetzgebung in freier un gleicher Wahl bestimmen können (…) Die Europäische Union ekennt diesen demokratischen Kerngedanken als gemeineuropäische Verfassungstradition an (…) ». [↩]
7. BVerfGE 123, 267 « Lissabon Vertrag » du 30 juin 2009, p. 368 : « En tant qu’organe représentatif des peuples (…), il [le Parlement] ne doit et ne peut pas (…) répondre aux exigences qui résultent, au niveau national, par le droit de vote de tous les citoyens. La Commission, en tant qu’organe supranational spécial (…). La Commission, en tant qu’organe supranational spécial ne doit pas (…) satisfaire aux conditions posées à un gouvernement pleinement responsable devant la décision majoritaire des électeurs ou le parlement, car elle n’est pas elle-même conditionnée de la même manière par la volonté électorale » (« Als Vertretungsorgan der Völker […] kann und muss es in seiner Zusammensetzung nicht den Anforderungen entsprechen, die sich auf der staatlichen Ebene aus dem gleichen politischen Wahlrecht aller Bürger ergeben. Die Kommission muss als ein supranationales, besonderes Organ ebenfalls nicht umfänglich den Bedingungen einer entweder dem Parlament oder der Mehrheitsentscheidung der Wähler voll verantwortlichen Regierung genügen, weil sie slebst nicht in vergleichbarer Weise dem Wählerwillen verpflichtet ist »). [↩]
8. BVerfGE 123, 267 « Lissabon Vertrag » du 30 juin 2009, p. 356 : « Den deutschen Verfassungsorganen obliegt eine dauerhafte Integrationsverantwortung. Si ist darauf gerichtet, bei der Vertragung von Hoheitsrechten und bei der Ausgestaltung der europäischen Entscheidungsverfahren dafür Sorge zu tragen, dass in einer Gesamtbetrachtung sowohl das politische System der Bundesrepublik Deutschland als auch das der Europäischen Union demokratischen Grundsätzen im Sinne des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG entspricht », puis p. 364 : « Die konkreten Anforderungen an die demokratischen Grundsätze hängen vom Umfang der übertragenen Hoheitsrechte und vom Grad der Verselbständigung europäischer Entscheidungsverfahren ab ». [↩]
9. BVerfGE 123, 267 « Lissabon Vertrag » du 30 juin 2009, p. 420 : « (…) die Prüfung der Einhaltung ddes Integrationsprogramms durch die Europäische Union und die Kontrolle der Tätigkeit der Bundesregierung ermöglicht (…) ; sie ist hierzu (…) der gewaltenteilenden Aufgabendifferenzierung unter den Verfassungsorganen (…) verfassungsrechtlich verpflchtet ». En l’espèce, il s’agit de la participation de la Commission et des gouvernements nationaux dans les négociations relatives à l’Organisation mondiale du commerce. [↩]
10. Christoph Schönberger, « Die Europäische Union zwischen “Demokratiedefizit” und Bundesstaatsverbot. Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts », Der Staat, 2009, p. 539 : « Zu den prozessualen Eigenheiten des Lissabon-Urteils gehört die uferlose Entgrenzung des Anwendungsbereichs von Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG ». Article 38 LF porte sur les élections des membres du Bundestag. L’extrait visé dispose que « [l]es députés du Bundestag allemand sont élus au suffrage universel, direct, libre, égal et secret ». [↩]
11. Matthias Jestaedt, « Warum in die Ferne schweifen, wenn der Massstab liegt so nah ? Verfassungshandwerkliche Anfragen an das Lissabon-Urteil des BVerfG », Der Staat, 2009, p. 503 : « Gegenstand der Kritik ist, wie Art. 38 GG ausgelegt und angewendet wird (…) » (souligné dans le texte). [↩]
12. Christoph Schönberger, « Die Europäische Union zwischen “Demokratiedefizit” und Bundesstaatsverbot. Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts », Der Staat, 2009, p. 539-540 : « Der Gewährleistungsgehalt dieser Vorschrift beschränkt sich (…) nicht auf die Individualgarantie der Teilnahme an der Bundestagswahl (…). Vielmehr leit Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG dem deutschen Bürger in der Deutung des Bundesverfassungsgerichts einen umfassenden Individualanspruch auf einen “legitimatorischen Zusammenhang zwischen den Wahlberechtigten und der europäischen Hoheitsgewalt” ». [↩]
13. Matthias Jestaedt, « Warum in die Ferne schweifen, wenn der Massstab liegt so nah ? Verfassungshandwerkliche Anfragen an das Lissabon-Urteil des BVerfG », Der Staat, 2009, p. 504 : « (…) individuellen Recht auf Demokratie ». [↩]
14. Martin Nettesheim, « Ein Individualrecht auf Staatlichkeit ? Die Lissabon-Entscheidung des BVerfG », NJW, 2009, p. 2869, parle d’un « droit indviduel posant l’exigence d’étaticité ». [↩]
15. Christoph Schönberger, « Die Europäische Union zwischen “Demokratiedefizit” und Bundesstaatsverbot. Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts », Der Staat, 2009, p. 540 : « (…) jeden quivis ex populo zum verfassungsprozessualen Hüter der europäischen Demokratie erhebt (…), jede zukünftige Vertragsrevision über den Weg einer Verfassungsbeschwerde gegen das Zustimmungsgesetz (…) unterzogen werden kann ». [↩]
16. BVerfGE 62, 397, p. 399, relative à la dissolution anticipée du Bundestag suite à l’habile jeu politique du chancelier Helmut Schmidt, cité par Christoph Schönberger, « Die Europäische Union zwischen “Demokratiedefizit” und Bundesstaatsverbot. Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts », Der Staat, 2009, p. 541. [↩]
17. Sur la participation de l’individu à l’évolution du droit et de la jurisprudence : Johannes Masing, Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts. Europäische Impulse für eine Revision der Lehre vom subjektiv-öffentlichen Recht, Duncker & Humblot, Berlin, 1997. [↩]
18. Christoph Schönberger, « Die Europäische Union zwischen “Demokratiedefizit” und Bundesstaatsverbot. Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts », Der Staat, 2009, p. 541 : « Der übliche europapolitische Konsens der großen Bundestagsfraktionen soll die verfassungsgerichtliche Überprüfung nicht hindern ». La solution n’est point « convainquante du point de vue de la dogmatique constitutionnelle » et « la signification politico-juridique de cette jurisprudence est évidente » (« [s]o wenig das verfassungsdogmatisch überzeugen kann, so offenkundig ist der rechtspolitische Sinne dieser Rechtsprechung »). [↩]
19. Christian Calliess, « Unter Karlsruher Totalaufsicht », Frankfurter Allgemeine Zeitung, n°198 du 27 août 2009, p. 8. [↩]
20. BVerfGE 123, 267 « Lissabon Vertrag » du 30 juin 2009, p. 344 : « Die Verletzung der in Art. 79 Abs. 3 GG festgelegten Verfassungsidentität ist aus der Sicht des Demokratieprinzips zugleich ein Übergriff in die verfassungsgebenden Gewalt des Volkes. Die verfassungsgebende Gewalt hat insofern den Vertretern und Organen des Volkes kein Mandat erteilt, über die Verfassungsidentität zu verfügen. Keinem Verfassungsorgan ist die Kompetenz eingeräumt die nach Art. 79 Abs. 3 GG grundlegenden Verfassungsprinzipien zu verändern ». Ou encore, p. 404 : « Sans la déclaration de volonté expresse des peuples, les organes élus ne sont pas compétents pour créer dans leurs espaces constitutionnels étatiques un nouveau sujet faisant l’objet d’une légitimation ou pour délégitimer les sujets déjà existants » (« Ohne den ausdrücklich erklärten Willen der Völker sind die gewählten Organe nicht befugt, in ihren staatlichen Verfassungsräumen ein neues Legitimationssubjekt zu schaffen oder die vorhandenen zu delegitimiern »). La notion d’ « identité constitutionnelle » apparaît aussi dans les décisions du Conseil constitutionnel, sans que ce dernier y apporte des précisions satisfaisantes. Voir, par exemple : CC, décision n°2006-540 du 27 juillet 2006, Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, considérant 19 : « Considérant, en premier lieu, que la transposition d’une directive ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ». [↩]
21. Sur l’article 79, alinéa 3 LF, supra, première partie, titre second, chapitre 3, section 3. [↩]
22. Christoph Schönberger, « Lisbon in Karlsruhe : Maastricht’s Epigones At Sea », German Law Journal, 2009, p. 1208 : « The Court fails to demonstrate why specific problems of the democratic organization of the European Union should trigger the ultimate barrier that is the “eternity clause” ». [↩]
23. BVerfGE 123, 267 « Lissabon Vertrag » du 30 juin 2009, p. 364-365 : « Wenn (…) die Schwelle zum Bundesstaat un zum nationalen Souveränitätsverzicht überschritten wäre, was in Deutschland eine freie Entscheidung des Volkes jenseits der gegenwärtigen Geltungskraft des Grundgesetzes voraussetzt, müssten demokratische Anforderungen auf einem Niveau eingehalten werden, das den Anforderungen an die demokratische Legitimation eines staatlich organisierten Herrschaftsverbandes vollständig entspäche. (…). Ein nach Art. 23 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG nicht hinnehmbares strukturelles Demokratiedefizit läge vor, wenn der Kompetenzumfang, die politische Gestaltungsmacht und der Grad an selbständiger Willensbildung der Unionsorgane ein der Bundesebene im föderalen Staat entsprechendes (staatsanalogisches) Niveau erreichte ». [↩]
24. Sur cette argumentation défaillante : Christoph Schönberger, « Die Europäische Union zwischen “Demokratiedefizit” und Bundesstaatsverbot. Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts », Der Staat, 2009, p. 556-557, qui explique que la Deuxième chambre de la Cour imagine une construction fédérale « vidée de toute substance » (« blutleere Konstruktion »), qui n’est qu’une « réminiscence de la théorie de l’État fédéral » (« Reminiszenzen an die deutsche Bundesstaatstheorie ») du XIX^e siècle ; voir, du même, « Die Europäische Union als Bund. Zugleich ein Beitrag zur Verabschiebung des Staatenbund-Bundesstaat-Schemas », AöR, p. 88. [↩]