Section V : La légalité de crise
Les autorités administratives ne sont tenues de respecter les règles normales de la légalité que lorsqu’elles sont placées dans des circonstances elles-mêmes considérées comme normales. Ainsi, lorsque la défense de l’intérêt général l’exige, le principe de légalité va s’atténuer, principalement pour l’édiction de mesures de police. On va alors appliquer des règles spéciales qui sont issues le plus souvent de la jurisprudence.
Le principe de légalité peut ainsi être adapté en cas d’urgence. C’est le cas, lorsque l’urgence permet à l’administration de procéder à l’exécution forcée d’une de ses décisions, alors qu’elle aurait dû normalement saisir au préalable un juge (TC, 2 décembre 1902, Société immobilière Saint-Just :Rec. p.713 ; S. 1904, 3, p. 17, note Hauriou). La même adaptation des règles peut observée dans des cas où l’urgence excuse la violation des règles normales de compétence ou de procédure.
Exemple :
– CE Sect., 19 février 1982, requête numéro 19647, requête numéro 19723, Perez (Rec. p.83) : la décision contestée avait pour effet de retirer un agrément délivré à un boulanger lui permettant de recruter un apprenti. Ce retrait n’avait pas été précédé des formalités exigées par les textes, mais pour autant il était légal en raison de l’urgence résultant de la nature des infractions au Code du travail relevées à l’encontre du requérant et par la gravité des risques auxquels était exposé son apprenti.
Il existe, par ailleurs des « circonstances exceptionnelles » qui permettront également d’atténuer la portée du principe de légalité
Ces circonstances peuvent être visées par les textes. On retrouve ainsi la notion de circonstances exceptionnelles dans l’article 16 de la constitution, que l’on déjà évoqué plus haut (V. supra p.36 s.). Rappelons que cet article autorise le Président de la République, dans des cas de crise grave, à prendre des mesures relevant à la fois du domaine de la loi et de celui du règlement.
Doit également être mentionné l’article 36 de la Constitution relatif à l’état de siège qui se caractérise par le transfert de pouvoirs de police de l’autorité civile à l’autorité militaire, la création de juridictions militaires et l’extension des pouvoirs de police. L’article 36 se borne à mentionner que « l’état de siège est décrété en conseil des ministres. Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement ». L’actuel article L. 2121-1 du Code de la défense précise quant à lui que l’état de siège peut être déclaré « en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée » (V. CE, 28 février 1919, Dame Dol et Laurent : Rec. p. 208 ; S. 1918-1919, III, p. 33, note Hauriou ; RDP 1919, p. 338, note Jèze). Il faut relever que la décision déclarant l’état de siège n’est pas un acte de gouvernement et qu’elle peut donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ( CE, 23 octobre 1953, Huckel : Rec. p. 452). Par ailleurs, à la différence de l’hypothèse visée par l’article 16 de la Constitution, l’état de siège ne modifie pas la répartition des compétences constitutionnelles.
Si l’état de siège n’a jamais été déclaré sous la V° République, il en va tout autrement concernant l’hypothèse de l’état de d’urgence qui est visée, par la loi n°55-385 du 3 avril 1955. L’état d’urgence est généralement considéré comme relevant d’un degré inférieur à l’état de siège notamment parce c’est aux autorités civiles – et non militaires – qu’il confère des pouvoirs exceptionnels.
Plus précisément, l’article 1 de la loi de 1955 prévoit que « l’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire … , soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ». Lorsque ces conditions sont réunies, l’état d’urgence est déclaré par décret en Conseil des ministres. Cette décision, comme celle déclarant l’état de siège, n’est pas un acte de gouvernement et elle peut donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (V. CE ord. réf., 14 novembre 2005, requête numéro 286835, Rolin : Rec. p. 499 ; AJDA 2006, p. 501, note Chrestia).). Comme pour ce qui concerne l’état de siège, au-delà de douze jours, la prorogation de l’état d’urgence ne peut être autorisée que par la loi.
L’état d’urgence habilite le préfet à restreindre la circulation des personnes ou des véhicules et à instituer des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé. L’état d’urgence permet également au ministre de l’Intérieur d’assigner à résidence une personne dont l’activité est jugée dangereuse pour la sécurité et l’ordre publics. De telles mesures peuvent notamment faire l’objet d’une procédure de référé liberté ( CE ord. réf., 22 janvier 2016, requête numéro 396116, M. B). Le ministre de l’Intérieur et le préfet peuvent également ordonner la fermeture provisoire de salles de spectacles, de débits de boissons et de lieux de réunion. Enfin, si le décret ou la loi le prévoit, les mêmes autorités peuvent ordonner des perquisitions de domicile et encadrer l’exercice de la liberté d’expression écrite ou audiovisuelle.
L’état d’urgence a été déclaré plusieurs fois pendant la guerre d’Algérie, mais également en 1985 lors de troubles en Nouvelle-Calédonie. Plus récemment, l’état d’urgence a été déclaré à l’occasion des violences urbaines d’octobre 2005. Enfin, à la suite des attentats du 13 novembre 2015, l’état d’urgence a été déclaré par le décret n°2015-1475 du 15 novembre 2015, puis prolongé de trois mois en trois mois par la loi n°2015-1501 du 20 novembre 2015, par la loi n°2016-162 du 19 février 2016. et par la loi n°2016-629 du 20 mai 2016.
Le caractère inédit des évènements qui ont été à l’origine du déclenchement de l’état d’urgence en 2015 a relancé le débat sur sa constitutionnalisation. Cette piste avait déjà évoquée en 2007 par le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions (dit comité Balladur). La révision a toutefois échoué, faute d’obtenir un vote identique des deux assemblées, nécessaire pour soumettre le projet au congrès, et alors même que la raison de ce blocage n’était pas liée à la question de l’état d’urgence, mais à celle, beaucoup plus polémique, de la déchéance de nationalité également inscrite dans le projet.
En dehors de l’application de ces textes, la notion de circonstances exceptionnelles a également été reconnue par la jurisprudence (CE, 28 juin 1918, Heyriés : Rec. p. 651). Cette jurisprudence, a vocation à s’appliquer dans des circonstances extrêmement troublées, en cas de guerre ou en cas de grave catastrophe naturelle, comme par exemple une éruption volcanique (CE, 18 mai 1983, requête numéro 25308, Rodes : Rec. p. 199) ou la menace d’effondrement d’un immeuble (CAA Lyon, 21 mai 1991, requête numéro LY00406, Ville de Lyon : Rec. p. 524).
La reconnaissance de circonstances exceptionnelles, si elle permet une extension des compétences et des pouvoirs des autorités administratives, donne toutefois lieu à un étroit contrôle de proportionnalité des mesures prises par le juge administratif. Ainsi, lorsqu’il n’apparaît pas d’impossibilité d’agir légalement, et si la mesure n’est pas strictement nécessaire, elle sera censurée par le juge de l’excès de pouvoir
Exemple :
– CE Ass., 12 juillet 1969, Chambre de commerce et d’industrie de Saint-Etienne (Rec. p. 379) : les “événements” de mai 1968 ne justifiaient pas que le ministre de l’Education nationale prenne par arrêté des mesures relevant normalement d’un décret. L’annulation des examens n’était par ailleurs pas nécessaire, dès lors que le ministre aurait pu se contenter de prévoir des aménagements.
Pour aller plus loin :
– Chapus (R.), De la valeur des principes généraux du droit et autres règles jurisprudentielles du droit administratif : D. 1966, chron. p.119.
– Gonod (P.) et Jouanjan (O.), A propos des sources du droit administratif : AJDA 2005, p.992.
– Labetoulle (D.), Le juge administratif et la jurisprudence : Rev. Adm. 1999, n° spécial, p.59.
– Letourneur (M.), Les principes généraux du droit et la jurisprudence du Conseil d’Etat : EDCE 1951, p.19.
– Mayaud (Y.), L’état d’urgence récupéré par le droit commun ?.- ou de l’état d’urgence à l’état de confusion : JCP A 2016, doctr. 344.
– Melleray (F.), Le droit administratif doit-il redevenir jurisprudentiel ? Remarques sur le caractère paradoxal de son caractère jurisprudentiel : AJDA 2005, p.637.
– Moderne (F.), Actualité des principes généraux du droit : RFDA 1998, p.495.
– Moderne (F.), Légitimité des principes généraux du droit et théorie du droit : RFDA 1999, p.722.
– Teboul (G.), Nouvelles remarques sur la création du droit par le juge administratif dans l’ordre juridique interne : RDP 2002, p.1363.
Pierre Tifine
Professeur de droit public à l'Université de Lorraine. Directeur adjoint de l'IRENEE
