Contentieux administratif – Deuxième Partie – Titre I – Chapitre I

Chapitre I: L'introduction de l'instance





Deuxième Partie- Le déroulement de la procédure administrative juridictionnelle

Unité et diversité. Le déroulement de la procédure administrative juridictionnelle ne saurait être uniformément appréhendé. Il ne saurait être rigoureusement le même, eu égard à la pluralité des contentieux et des juridictions qui en connaissent. Notamment, le contentieux disciplinaire est spécifique et, comme cela a été vu, son morcellement ne permet pas d’en dresser un tableau synthétique. Par ailleurs, la procédure administrative juridictionnelle ne saurait être la même suivant que l’on parle de la procédure ordinaire (TITRE I) ou des procédures plus ou moins nouvelles que l’on connaît en référé (TITRE II).

TITRE I – LA PROCÉDURE ORDINAIRE

Inévitablement classique. L’existence d’un droit exorbitant du droit commun n’emporte pas, telle une fatalité, une procédure juridictionnelle résolument différente de celles par ailleurs connues. Les origines de la juridiction administrative expliquent l’existence de certaines spécificités. La raison d’être de la juridiction administrative implique que celles-ci demeurent en partie aujourd’hui. En partie seulement… Après tout, pourquoi pas ? A certains égards, la procédure administrative juridictionnelle n’a pas à rougir de ce qu’elle est, ni jalouser les autres. En toute hypothèse cependant, on note un rapprochement des méthodes, qui ne saurait surprendre. D’une part, les influences des autres procédures juridictionnelles ont assurément contribué à l’évolution. La référence dans le code de justice administrative aux conclusions récapitulatives n’en est qu’un exemple. D’autre part, les exigences du procès équitable telles qu’elles résultent de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ont conduit à certaines inflexions, que ce soit en ce qui concerne l’introduction (CHAPITRE I), le déroulement (CHAPITRE II) ou la fin de l’instance (CHAPITRE III).

CHAPITRE I – L’INTRODUCTION DE L’INSTANCE

Un régime raisonnablement souple. Comme dans toute procédure juridictionnelle, l’introduction de l’instance en contentieux administratif postule un régime de recevabilité de la demande. Cependant, et pour connues qu’elles doivent être, les modalités de la saisine (Section 2) ne sont pas de nature à troubler la quiétude des requérants. Pour la plupart, les conditions de recevabilité sont en effet régularisables et il incombe à la juridiction, pour l’essentiel, d’inviter les requérants à régulariser leurs requêtes. Pour l’essentiel seulement, et cela doit malgré tout inviter à la prudence car, comme toujours, moins les écueils sont nombreux, plus grands sont les risques de les occulter. Par ailleurs, on ne saurait trop souligner, en les distinguant, l’importance des règles de la décision préalable (Section 1) et des délais de recours (Section 3).

Section 1 – La décision préalable

Décision et décision préalable. Aux termes de l’article L. 200-1 du code des relations entre le public et l’administration, « les actes administratifs unilatéraux décisoires comprennent les actes réglementaires, les actes individuels et les autres actes décisoires non réglementaires. Ils peuvent être également désignés sous le terme de décisions, ou selon le cas, sous les expressions de décisions réglementaires, de décisions individuelles et de décisions ni réglementaires ni individuelles ». Si le codificateur a – enfin – pris le parti de distinguer nettement l’acte administratif unilatéral de la décision administrative, la portée de son entreprise reste pour le moins limitée, en clarifiant très peu l’état du droit et, ce qui va de paire, en ne systématisant pas la notion de décision préalable. C’est là bien regrettable quand on sait l’importance que revêt cette notion en contentieux administratif, lequel exige, à peine d’irrecevabilité de la requête, une liaison du contentieux (Sous-section 1). L’importance de la liaison du contentieux est d’ailleurs telle qu’il est nécessaire de s’attarder sur ses modalités (Sous-section 2).

Sous-section 1 – La nécessité d’une liaison du contentieux

Une condition essentielle du recours. Traditionnellement en contentieux administratif, l’exercice d’un recours dépend en principe de l’existence d’une décision. L’énoncé de cette règle (§ 1) implique d’identifier précisément ce que la notion de décision préalable recouvre (§ 2).

§ 1 : La règle de la décision préalable

Le principe. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, la juridiction ne peut en principe être saisie que par voie de recours formé contre une décision. Il ne s’agit ni plus ni moins ici que d’une survivance de l’époque antérieure à l’arrêt Cadot (CE, 13 déc. 1889, Cadot, requête numéro 66145, Rec., p. 1148, concl. H. Jagerschmidt) où le Conseil d’Etat n’était que juge d’appel des décisions rendues par les ministres. Deux arguments au moins sont avancés pour justifier le maintien de cette règle en droit positif. D’une part, au moins pour les décisions provoquées, la règle de la décision préalable offre l’occasion à l’administration de donner satisfaction à l’administré sans qu’il soit besoin de recourir à la juridiction. D’autre part, le travail du juge se trouve facilité par l’existence d’une décision qui circonscrit le litige. La règle de la décision préalable s’applique y compris si l’auteur de l’acte est une personne privée chargée de l’exécution de missions de service public (CE, Sect., 13 juin 1984, Association Club athlétique de Mantes-la-Ville, requête numéro 44648, Rec., p. 218). Elle s’applique encore lorsque le litige oppose deux personnes publiques (CE, 18 févr. 1959, Ville de Roubaix, requête numéro 37634, Rec., p. 125).

Les exceptions. La généralité des termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative ne laisse que peu de champ à l’exception. Il en existe cependant.
Il en va ainsi, en premier lieu, de la matière des travaux publics que l’article R. 421-1 du code de justice administrative réserve comme celle dans laquelle la liaison du contentieux n’est pas requise. Les contentieux afférents aux travaux publics échappent à la règle pour des raisons essentiellement historiques. En effet, la loi du 28 pluviôse an VIII reconnaissait la faculté de saisir les conseils de préfecture sans décision administrative préalable. L’exception a cependant vécu et on peut s’interroger sur les raisons et la pertinence d’une telle permanence en droit positif. La question s’est bien posée de mettre fin à l’exception (Conseil d’Etat, « Régler autrement les conflits : conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative » in Rapport annuel, Paris, La documentation française, 1993). L’idée n’a toutefois pas – pas encore ? – prospéré. Il convient en outre de préciser que, bien que le texte ne le précise pas, l’exception à la règle de la décision préalable ne vaut qu’en pleine juridiction. Il serait en effet conceptuellement impossible d’envisager l’annulation d’une décision matériellement inexistante, ce que la jurisprudence confirme (par ex., CE, Sect., 5 févr. 1954, Sté Perdrieux et cie, requête numéro 75673, Rec., p. 80).
Il en va ainsi, en deuxième lieu, en certains contentieux. Par exemple, le contentieux disciplinaire et celui des poursuites, notamment de grande voirie (CJA, art. L. 774-1 et s.), évincent l’idée d’une décision préalable.
En troisième lieu, la règle de la décision préalable est très relative dans le contentieux de l’exécution des contrats notamment, la règle posée à l’article R. 421-1 du code de justice administrative ne trouvant pas à s’appliquer avec une parfaite rigueur dès lors qu’une action peut être intentée par la personne publique contre une personne privée (par ex., CE, Sect., 5 nov. 1982, Sté Propétrol, requête numéro 19413, Rec., p. 380).
On mentionnera encore le cas des référés, qui excède certes le champ de cette partie de l’étude, mais pour lesquels la règle de la décision préalable est encore neutralisée, à l’exception bien comprise du référé suspension (infra).
Décisions spontanées et décisions provoquées. Parce que la recevabilité du recours dépend en principe de l’existence d’une décision, le requérant ne saurait réclamer le bénéfice d’un droit sans préalablement lier le contentieux. En l’absence donc d’une décision spontanément prise par l’autorité administrative, il appartient à l’administré de provoquer la naissance d’une décision, seul moyen pour lui d’accéder utilement à la juridiction par la suite. Premier exemple… une loi est publiée qui renvoie très classiquement au pouvoir réglementaire le soin d’en préciser les modalités d’application. Qu’importent les raisons, le pouvoir réglementaire renâcle. Cette carence reste un fait et l’administré n’est pas recevable à saisir le juge. Il doit préalablement saisir le Premier ministre d’une demande tendant à l’adoption du décret d’application. Ce ne sera que le refus exprès ou implicite du Premier ministre qui pourra faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Second exemple… le décret d’application est pris, qui cause un préjudice à l’administré en raison d’une illégalité l’entachant. Une requête indemnitaire serait en l’état irrecevable, faute de liaison du contentieux. Il est nécessaire de saisir préalablement l’autorité administrative d’une demande en réparation du préjudice subi avant, le cas échéant, de saisir la juridiction d’un recours dirigé contre le refus de faire droit à cette demande.
Les demandes indemnitaires dans le contentieux de la validité du contrat. Par un avis contentieux rendu sur le fondement de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, le Conseil d’Etat a pu préciser le régime de recevabilité applicable aux demandes d’indemnisation formées par les concurrents évincés dans le cadre d’un recours en contestation de validité d’un contrat. Ainsi, que la demande en indemnisation soit accessoire ou complémentaire aux conclusions à fins d’annulation ou de résiliation du contrat, ou que la demande soit distincte, le concurrent évincé doit dans tous les cas provoquer une décision sauf, pour les raisons que l’on sait, en matière de travaux publics (CE, avis, 11 mai 2011, Sté Rebillon Schmit Prevot, requête numéro 347002, Rec., p. 209 ; BJCP 2011, p. 226, concl. N. Boulouis).

§ 2 : La notion de décision préalable

Le souci de la sécurité juridique des justiciables. Il est vrai que s’employer à faire le départ entre les actes susceptibles (I) et ceux insusceptibles de recours (II) conduit au « sentiment d’être en présence d’une jurisprudence composite et désordonnée » (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Monstchrestien, 2008, p. 560) qui ne permet pas, ou trop peu, de systématiser les règles présidant à l’identification de la décision. Mais, à tout bien considérer, cette opposition n’est pas vaine : elle rend compte de ce que le juge administratif est mû par la prise en compte toujours croissante de la sécurité juridique des administrés, en sorte que les décisions au sens de l’article R. 421-1 du code de justice administrative sont celles dont le requérant a un intérêt à obtenir l’annulation ou la réformation.

I. Les actes susceptibles de recours

Normativité et impérativité. On ne saurait circonscrire la notion de décision susceptible de recours à son caractère exécutoire. Si, en effet, un acte exécutoire est en principe susceptible de recours, un acte susceptible de recours n’est pas nécessairement exécutoire. Deux critères entrent alternativement en ligne de compte pour identifier les décisions susceptibles de recours et celles qui échappent à tout contrôle juridictionnel. Le premier critère est classique, qui consiste dans l’effet normatif de l’acte (A). Le second, consistant dans l’impérativité de l’acte (B), connaît aujourd’hui un succès qui a été longtemps limité.

A. L’effet normatif de l’acte

Un critère classique de la décision. L’acte administratif peut être réglementaire ou individuel, suivant qu’il est général et impersonnel ou que ses destinataires sont nommément indentifiables. Il n’y a là rien que de très classique et cette différence est sans portée lorsqu’elle est confrontée à la notion de décision préalable. En dépit de ce que l’intuition peut parfois hâtivement laisser penser, un décret réglementaire est une décision au même titre que la plus simple des autorisations de construire, par exemple. Dès lors qu’elle modifie l’ordonnancement juridique, toute décision est en principe susceptible de recours. Dans le même sens, dès lors que l’acte refuse un droit, les personnes lésées sont recevables à en demander l’annulation ou la réformation. Le refus peut même être provisoire, comme en atteste la recevabilité des recours contre les sursis à statuer sur certaines demandes en matière d’urbanisme (par ex., CE, 13 déc. 1974, Girod, requête numéro 93427, Rec., p. 632), le Conseil d’Etat admettant même que la mention du sursis à statuer dans un certificat d’urbanisme est divisible des autres mentions et peut faire l’objet d’un recours (CE, 21 mai 2012, Consorts Berreterot, requête numéro 323882 ; RDI 2012, p. 572, note P. Soler-Couteaux ; BJDU 2012, p. 284, concl. P. Collin). Tout cela est connu et la définition de l’acte susceptible de recours passe pour être une définition en creux.
Par delà les actes créateurs de droit… Certains actes ni réglementaires ni individuels n’en sont pas moins susceptibles de recours. L’exemple topique est celui de la déclaration d’utilité publique (CE, 20 mars 1968, Dame Veuve Guillaume, requête numéro 70371, Rec., p. 972). En tant qu’elle conditionne la suite de la procédure d’expropriation, et bien qu’elle ne préjuge pas des propriétaires qui seront à terme privés de leur propriété, l’on comprend sans difficulté qu’elle puisse être contestée par voie d’action devant la juridiction administrative. C’est que, au fond, cet acte conditionne la suite de la procédure sans présenter un lien d’indivisibilité avec ceux subséquents, qui ferait passer la déclaration d’utilité publique pour un acte préparatoire.

Les contrats. Un siècle durant, la théorie suivant laquelle un contrat ne pouvait pas faire l’objet d’un recours par les tiers a prospéré. La seule solution consistait à attaquer l’acte détachable qu’était la décision de signer le contrat (CE, 4 août 1905, Martin, requête numéro 14220, Rec., p. 749, concl. J. Romieu ; RDP 1906, p. 249, note G. Jèze ; S. 1906, 3, p. 49, note M. Hauriou). En tant qu’elle n’emportait pas disparition du contrat, l’annulation éventuelle de cette décision restait dramatiquement platonique. L’insatisfaction était à ce point grande et la critique importante que le droit finira, bien tardivement il est vrai, par évoluer. L’on songe d’abord à la faculté que le Conseil d’Etat a pu reconnaître au juge de l’excès de pouvoir d’enjoindre à la personne publique contractante de saisir le juge du contrat à fins de résolution du contrat à la suite de l’annulation de la décision de signer (CE, Sect., 7 oct. 1994, Epoux Lopez, requête numéro 124244, Rec., p. 430, concl. R. Schwartz ; RFDA 1994, p. 1098, note D. Pouyaud). L’avènement annoncé des pouvoirs d’injonction (qui s’est concrétisé avec la loi du 8 février 1995) n’y était sans doute pas étranger. L’on songe ensuite à la décision par laquelle le Conseil d’Etat a admis la recevabilité des recours en annulation contre les contrats de recrutement dans la fonction publique (CE Sect., 30 octobre 1998, Ville de Lisieux, requête numéro 149663, Rec., p. 375 ; AJDA 1998, p. 969 chron.  F. Raynaud et P. Fombeur ; RFDA 1999, p. 128, concl. J.-H. Stahl et note D. Pouyaud). L’on songe enfin, et surtout, à la création d’un recours en contestation de validité du contrat ouvert aux concurrents évincés (CE, Ass., 16 juill. 2007, Société Tropic travaux signalisation, requête numéro 291545, Rec., p. 360 ; RFDA 2007, p. 696, concl. D. Casas ; AJDA 2007, p. 1577, chron. F. Lenica et J. Boucher ; JCP gén. 2007, II, 10156, note M. Ubaud-Bergeron et 10160, note B. Sellier ; JCP adm. 2007, 2212, note F. Linditch et 2221, note M.-C. Rouault) avant d’être généralisé (CE, Ass., 4 avr. 2014, Département du Tarn-et-Garonne, requête numéro 358994, Rec., p. 70, concl. B. Dacosta ; AJDA 2014, p. 1035, chron. A. Bretonneau et J. Lessi ; RFDA 2014, p. 425, concl. B. Dacosta et note P. Delvolvé ; RJEP 2014, no 721, p. 14, note J.-F. Lafaix). Le contrat est donc aujourd’hui une décision au sens de l’article R. 421-1 du code de justice administrative.

B. L’impérativité de l’acte

Un critère alternatif de la décision. En dépit des apparences, l’impérativité de l’acte est de longue date prise en considération pour déterminer s’il s’agit d’une décision susceptible de recours. Evidemment, il est difficile de déterminer ce qui constitue une disposition impérative, tant il est vrai que « dans le style administratif, l’invitation peut être la forme polie d’un ordre ou la forme pesante d’une recommandation » (G. Braibant, concl. sur CE, Ass., 13 juill. 1962, Conseil national de l’Ordre des médecins, RDP 1962, p. 760). Il appartient donc au juge d’apprécier dans quelle mesure l’acte présente les traits d’impérativité justifiant qu’il puisse faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.
16. Les circulaires administratives. L’organisation administrative suppose qu’un pouvoir d’impulsion et de direction soit octroyé aux supérieurs hiérarchiques sur leurs subordonnés. A ce titre, la circulaire est très vite devenue l’archétype de l’acte général et impersonnel par et pour l’administration, qui permet l’expression du pouvoir réglementaire reconnu aux chefs de service pour l’organisation de leurs services (CE, Sect., 7 févr. 1936, Jamart, requête numéro 43321, Rec., p. 172 ; S. 1937, 3, p. 113, note J. Rivero ; CE, 25 juin 1975, Riscarrat et Rouquairol, requête numéro 90273, Rec., p. 898 ; CE, 4 févr. 1976, Section syndicale CFDT du centre psychothérapeutique de Thuir, requête numéro 97865, Rec., T., p. 970). Mais parce que la tentation des chefs de service était grande de recourir aux circulaires pour contourner les règles de compétence, le Conseil d’Etat a très vite admis la recevabilité des recours dirigés contre les circulaires, sous réserve, dans un premier temps, que celles-ci aient eu un caractère réglementaire (CE, Ass., 29 janv. 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, requête numéro 07134, Rec., p. 64 ; AJDA 1954, II, p. 5, chron. F. Gazier et M. Long ; RPD adm 1954, p. 50, concl. B. Tricot). La solution était moyennement satisfaisante en l’état dès lors qu’elle conditionnait la recevabilité de la requête à l’examen du fond. Ceci explique en partie les tentations de la jurisprudence de s’extraire de ce raisonnement (par ex., CE, Sect., 20 déc. 1963, Confédération générale des vignerons du midi, requête numéro 53968, Rec., p. 648 ; CE, 15 mai 1987, Ordre des avocats à la cour de Paris, requête numéro 76867, Rec., p. 175 ; RFDA 1988, p. 145, concl. J. Marimbert). Il faudra cependant attendre les décisions Villemain (CE, Ass., 28 juin 2002, Villemain, requêtes numéros 220361 et 228325, Rec., p. 229 ; RFDA 2002, p. 723, concl. S. Boissard) et, surtout, Duvignères (CE, Sect., 18 déc. 2002, Mme Duvignères, requête numéro 233618, Rec., p. 463 ; AJDA 2003, p. 487, chron. F. Donnat et D. Casas ; RFDA 2003, p. 280, concl. P. Fombeur et p. 510, note J. Petit) pour que le Conseil d’Etat accepte de corriger l’état du droit dans un sens nettement plus conforme aux réalités administratives. Aux termes de cette dernière décision, sans préjudice des circulaires réglementaires, une circulaire constitue une décision susceptible d’être contrôlée par la juridiction administrative lorsqu’elle contient une ou plusieurs dispositions impératives. Par exemple, alors même qu’elle porte sur les punitions scolaires qui restent des mesures d’ordre intérieur, une circulaire a pu faire l’objet d’un recours, parce qu’elle avait un caractère impératif (CE, 8 mars 2006, Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques, requête numéro 275551, Rec., p. 112). En revanche, n’est pas susceptible de recours la circulaire se bornant à éclairer les préfets et les chefs de service de l’équipement sur les conséquences de l’intervention, à la demande d’un agent, d’une décision de détachement sans limitation de durée sur l’exercice du droit d’option et les perspectives d’intégration ultérieure dans la fonction publique, les destinataires de la circulaire n’ayant pas le pouvoir de mettre en application ce qu’elle contient (CE, 26 mai 2009, Syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la Confédération générale du travail, requête numéro 306757, Rec., T., p. 599). C’est ainsi encore que n’est pas susceptible de recours, en tant qu’elle ne contient aucune disposition impérative, une instruction fiscale destinée à informer les agents de l’administration fiscale sur l’assiette et le taux d’une contribution sociale spécifique, les destinataires de cette instruction ne détenant pas de pouvoir en matière d’établissement, de recouvrement ou de contrôle de cette contribution (CE, 21 oct. 2015, M. P., requête numéro 374927, Rec., T.).

Les mises en demeure. Il existe deux catégories de mises en demeure. La première catégorie de mises en demeure englobe l’ensemble des actes formellement prévus par les textes en vigueur, actes qui s’intègrent dans une procédure déterminée. L’obligation de mettre en demeure apparaît alors comme une condition de protection du destinataire d’une mesure et se rapproche de la mise en demeure observée en droit privé. Trois types d’actes entrent dans cette catégorie.

Il s’agit :
– d’abord, des mises en demeure visant à encadrer la substitution d’action d’une autorité administrative à une autre autorité, expression ici du pouvoir hiérarchique ou de tutelle (CE, 5 mai 1926, Keller, requête numéro 84934, Rec., p. 446 ; CE, 29 avr. 1977, Association syndicale libre des propriétaires de la villa Mulhouse, requête numéro 95227, Rec., p. 194) ;
– ensuite, des mises en demeure adressées à des personnes privées dans le but que celles-ci se conforment aux dispositions législatives ou réglementaires pertinentes (CE, 27 avr. 1960, Société d’exploitation des déchets d’animaux, requêtes numéros 39461 et 42311, Rec., p. 266) ;
– enfin, des mises en demeure formulées dans le cadre contractuel (CE, 13 déc. 1961, Durand c. Hospices civils de Lyon, requête numéro 51710, Rec., T., p. 1179 ; RDP 1962, p. 376, note J. de Soto ; CE, 27 mars 2015, M. B, requête numéro 372942, Rec., T.).

La seconde catégorie de mises en demeure concerne les mises en demeure spontanées. Sans y être contrainte, l’administration y a recours afin d’obtenir la collaboration des administrés. Longtemps, cette catégorie d’acte a échappé au contrôle de la juridiction administrative. Soit l’acte s’inscrivait dans une procédure complexe, le recours était alors prématuré (CE, 24 déc. 1875, Béhic, Rec., p. 1039). Soit l’acte se bornait à rappeler l’existence d’une décision antérieure à laquelle le destinataire devait se conformer, le recours était alors tardif. Mais la menace devait malgré tout être considérée parfois comme décisoire par le Conseil d’Etat, conscient de la réaction qu’elle pouvait susciter (CE, 2 juill. 1875, Fouques de Wagnonville, Rec., p. 669). Pour dire les choses autrement, l’impact psychologique d’une mise en demeure peut justifier un contrôle en amont, propre à la vider, le cas échéant, de son venin. A partir de 1957, la Haute juridiction a admis que les actes comminatoires devaient faire l’objet d’un contrôle dès lors qu’ils étaient assortis d’une menace de sanctions (CE, Ass., 13 déc. 1957, Rouleau, requête numéro 34382, Rec., p. 678 ; D. 1958, p. 62, concl. C. Lasry). Un pas supplémentaire a été franchi en 1991, lorsque le Conseil d’Etat a jugé que toute mise en demeure devait être vue comme une décision préalable au sens retenu par le contentieux administratif (CE, Sect., 25 janv. 1991, Confédération nationale des associations catholiques et autres, requêtes numéros 103143, 107100 et 107101, Rec., p. 30 ; RFDA 1991, p. 285, concl. B. Stirn et p. 525, note J.-M. Auby ; AJDA 1991, p. 362, chron. C. Maugüé et R. Schwartz). Ici encore, l’impérativité de l’acte justifie sa justiciabilité. A ainsi été recevable le recours dirigé contre une lettre du maire mettant une entreprise en demeure de cesser ses activités sur le territoire de la commune, à peine de mise en œuvre des poursuites prévues par le code de l’urbanisme (CE, 23 févr. 2011, Sté Chazal, requête numéro 339826, Rec., T., p. 1077).

Les recommandations. La formulation de certains actes est moins impérative, sans que ceux-ci échappent pour autant au contrôle du juge. C’est le cas de certaines recommandations. La recommandation est en effet un mot trompe l’œil qui peut cacher ce qu’il nomme. Certes, toutes ne sont pas des décisions au sens de l’article R. 421-1 du code de justice administrative. Il est en effet possible qu’un acte contienne « un simple rappel des dispositions en vigueur, et ne constitue pas une décision susceptible d’être déférée au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir » (CE, Sect., 10 juill. 1995, Syndicat des embouteilleurs de France, requête numéro 124929, Rec., p. 301). Mais il est également concevable que, sous une dénomination d’apparence neutre, l’acte invite son destinataire à autre chose qu’au souvenir des règles de droit applicables. Dans le secteur de la régulation notamment, l’orientation des comportements passe plus volontiers par des modes d’expression moins autoritaires mais tout aussi efficaces que la contrainte. Ainsi le Conseil d’Etat juge-t-il que les prises de position et les recommandations formulées par l’Autorité de la concurrence constituent des décisions susceptibles de recours si elles revêtent « le caractère de dispositions générales et impératives ou de prescriptions individuelles dont l’Autorité pourrait ultérieurement censurer la méconnaissance » (CE, 11 oct. 2012, Sté Casino Guichard-Perrachon, requête numéro 357193, Rec., p. 361). Dans le prolongement, le Conseil d’Etat a pu énoncer que les avis, recommandations, mises en garde et prises de position sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir « lorsqu’ils sont de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s’adressent » (CE, Ass., 21 mars 2016, Stés Fairvesta International GmbH et a., requête numéro 368082, Rec. ; AJDA 2016, p. 717, chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet). Il n’y a là qu’une différence de degré et non de nature entre la mise en demeure et la recommandation. L’impérativité joue ici encore sa fonction de critère d’identification de la décision.

II. Les actes insusceptibles de recours

Les décisions soumises à un recours préalable obligatoire. Des recours préalables obligatoires peuvent exister dans certaines matières, dans deux séries d’hypothèses, qui peuvent d’ailleurs se cumuler (CE, 26 juill. 2011, Ligue corse de football, requête numéro 341199, Rec., p. 424).

En premier lieu, l’exercice d’un recours interne à l’auteur de l’acte peut être organisé. C’est le cas, par exemple, des réglements intérieurs de fédérations sportives (CE, Sect., 13 juin 1984, Association « Handball Club de Cysoing, requête numéro 42454, Rec., p. 217 ; CE, 26 juill. 2011, Ligue corse de football, requête numéro 341199, préc.). C’est encore le cas lorsque le contrat stipule l’exercice d’un recours préalable à la saisine de la juridiction (CE, 16 déc. 2009, Sté d’architecture groupe 6, requête numéro 326220, Rec., T., pp. 840, 880 et 889).

En second lieu, le législateur et le pouvoir réglementaire peuvent instituer des recours administratifs préalables obligatoires à la saisine de la juridiction administrative, et ils sont de plus en plus nombreux. Les décisions des commissions départementales de l’aménagement commercial doivent être d’abord portées devant la Commission nationale de l’aménagement commercial (C. comm., art. L. 752-17). Les refus de communication de documents administratifs doivent être portés devant la Commission d’accès aux documents administratifs préalablement à toute saisine de la juridiction (CRPA, art. R. 343-1). Les militaires doivent d’abord saisir la Commission des recours des militaires avant de saisir la juridiction à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle (C. déf., art. R. 4125-1).
Les recours préalables obligatoires donnent l’occasion à une autorité administrative, avant toute saisine de la juridiction, « d’arrêter définitivement la position de l’administration » (par ex., CE, Sect., 18 nov. 2005, Houlbreque, requête numéro 270075, Rec., p. 513 ; RFDA 2006, p. 543, concl. T.-X. Girardot ; AJDA 2005, p. 2453, concl. C. Landais et F. Lenica). Il s’agit là d’une occasion donnée à l’administration de reconsidérer utilement sa décision, ce qui contribue à désengorger la juridiction administrative. Le recours juridictionnel ne sera pas recevable tant que la décision rendue sur ce recours préalable n’aura pas été rendue. Et une fois rendue, cette décision se substitue à la décision initiale (par ex., CE, 18 mai 2009, Langlois, requête numéro 298458, Rec., T., pp. 865 et 880). La méconnaissance par le requérant de cette règle reste sans effet puisque, dans le cas où, à l’issue du recours préalable, il saisit la juridiction de conclusions dirigées contre la décision initiale, le juge regardera le recours juridictionnel comme dirigé contre la décision née de l’exercice de ce recours préalable (CE, 19 déc. 2008, Mme Mellinger épouse Praly, requête numéro 297187, Rec., p. 478 ; AJDA 2009, p. 838, concl. J. Boucher). Il est donc permis de dire sans nuance ici que les décisions soumises à un recours préalable obligatoire sont insusceptibles de recours juridictionnel et n’entrent donc pas dans le champ de l’article R. 421-1 du code de justice administrative.

Les actes préparatoires. Comme son nom l’indique, un acte préparatoire n’est pas une décision et, à ce titre, ne saurait en principe être l’objet d’un recours. Un acte préparatoire ne permettant pas de préjuger de ce que sera finalement la décision, il est à première vue normal qu’il faille attendre l’adoption de la décision à proprement parler. C’est en ce sens que les procès-verbaux provisoires et définitifs par lesquels le maire constate l’état d’abandon manifeste d’une parcelle ne sont pas susceptibles de recours en ce qu’ils ne constituent que des mesures préparatoires à une éventuelle décision du conseil municipal de déclarer cette parcelle en l’état d’abandon manifeste et de procéder à son expropriation (CE, 18 févr. 2009, Sté Bellegingsmattschapijj Belensas BV, requêtes numéros 301466 et 308457, Rec., T., p. 599, 792 et 879). C’est en ce sens encore que la décision du préfet d’ouvrir une enquête publique préalable à l’adoption d’une déclaration d’utilité publique n’est pas susceptible de recours (CE, Ass., 23 juill. 1974, Gaulier et a., requêtes numéros 92683, 92707, 92773, 92774, 92775 et 92808, Rec., p. 453 ; AJDA 1975, p. 306, concl. J. Morisot), quand le refus peut, pour sa part, être attaqué (CE, 4 juin 1954, Commune de Thérouanne, requête numéro 17342, Rec., p. 339). L’acte peut encore être attaqué quand il n’est pas totalement et uniquement lié à la procédure d’élaboration d’une décision (CE, 13 nov. 1970, Moreau, requête numéro 75120, Rec., p. 661, concl. G. Braibant).

Les déclarations d’intention, les vœux, les avis, les renseignements. Les déclarations d’intention ne sont certes pas neutres en ce qu’elles peuvent influer sur le comportement des administrés. Elles ne modifient cependant en rien l’état du droit et ne sont pas impératives. Dès lors qu’elle « ne préjuge aucunement de la position » qui pourrait être finalement retenue, une déclaration d’intention n’est pas susceptible de recours (CE, 30 déc. 2003, Caisse de refinancement de l’habitat, requête numéro 230947, Rec., p. 521 ; LPA 2004, n° 229, concl. M. Guyomar). C’est ce qui explique encore que, en tant qu’elle est dépourvue par elle-même de tout effet juridique direct, une annonce politique n’est pas susceptible de recours (CE, 5 oct. 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer, le syndicat CGT-Ifremer et la fédération de l’éducation, de la recherche et de la culture (FERC-CGT) et Fédération générale des mines et de la métallurgie (FGMM-CFDT), requêtes numéros 387899 et 388524, Rec., T.). Un avis ne traduit pas davantage l’expression d’une volonté administrative. A ce titre, il ne constitue pas, en principe, une décision au sens de l’article R. 421 du code de justice administrative. C’est d’ailleurs pour cette raison que les consultations locales, avant la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, ne pouvaient donner lieu à autre chose que des avis, eu égard au principe de libre administration des collectivités territoriales (CE, Sect., 29 déc. 1995, Géniteau, requête numéro 154028, Rec., p. 463 ; AJDA 1996, p. 111, chron. J.-H. Stahl et D. Chauvaux ; RFDA 1996, p. 471, concl. C. Chantepy ; D. 1996, p. 273, note M. Verpeaux). C’est encore le même raisonnement qui prévaut pour les renseignements (CE, Sect., 10 juillet 1995, Syndicat des embouteilleurs de France, requête numéro 124929, Rec., p. 301 ; RFDA 1996, p. 1221, concl. J.-M. Delarue).

Les actes-types. L’administration peut intervenir dans des domaines techniques. Son action peut alors être facilitée par l’élaboration, en amont, d’actes-types. Parce qu’ils ne traduisent pas une volonté administrative impérative, l’on pourrait penser qu’ils sont à l’abri de toute action juridictionnelle. En réalité, il faut distinguer. Les actes qui ne sont effectivement que des guides au bénéfice de l’administration ne sont pas des décisions susceptibles de recours (CE, 20 déc. 1989, Association des foyers de la région parisienne, requête numéro 80420). En revanche, les actes-types contenant des dispositions obligatoires ou emportant des effets importants peuvent être connus du juge administratif (CE, Ass., 5 mai 1961, Ville de Lyon, requête numéro 12111, Rec., p. 294 ; CJEG 1961, p. 175, concl. G. Braibant). C’est le cas, par exemple, dans le domaine des marchés publics, où des cahiers des clauses administratives et techniques générales sont édictés par le pouvoir réglementaire et applicables sauf stipulations contraires. Ces actes sont susceptibles de contrôle (CE, 2 juill. 1982, Conseil national de l’ordre des architectes, requête numéro 16692, Rec., p. 255 ; AJDA 1983, p. 30, concl. J.-M. Pauti ; CJEG 1983, p. 381, étude F. Moderne).

Les lignes directrices. A la suite de l’étude annuelle du Conseil d’Etat de 2013 consacrée au droit souple, l’expression de « lignes directrices » a été substituée à celle de « directive » que l’on connaissait classiquement (CE, 19 sept. 2014, Jousselin, requête numéro 364385, Rec., p. 272 ; AJDA 2014, p. 2262, concl. G. Dumortier). Il s’agit d’actes qui encadrent l’exercice d’un pouvoir d’appréciation. S’ils ne sont pas recevables à la contester par la voie de l’excès de pouvoir (CE, 18 oct. 1991, Union nationale de la propriété immobilière, requête numéro 75831, Rec., p. 338), les intéressés peuvent néanmoins s’en prévaloir (CE, 11 déc. 1970, Crédit foncier de France c. Gaupillat et Ader, requête numéro 78880, Rec., p. 750, concl. L. Bertrand), à la différence des « orientations générales » qui ne sont définies que pour l’adoption de mesures gracieuses (CE, Sect., 4 févr. 2015, Ministre de l’Interieur c. Cortes Ortiz, requête numéro 383267, Rec., p. 17, concl. B. Bourgeois-Machureau ; AJDA 2015, p. 443, chron. J. Lessi et L. Dutheillet de Lamothe ; RFDA 2015, p. 471, concl. B. Bourgeois-Machureau).

Les actes recognitifs. Un acte se bornant à reconnaître l’existence d’une situation de fait ou de droit ne constitue a priori pas une décision et, à ce titre, doit rester à l’abri de toute censure juridictionnelle (par ex., CE, 7 oct. 1988, Bienvenu, requête numéro 73219, Rec., p. 330). Mais les choses ne sauraient être si simples, eu égard aux effets considérables que peuvent emporter certains de ces actes. En effet, le principe même de ces actes déclaratifs est de permettre à l’administré d’adopter un comportement conforme à une situation régulièrement constatée par l’administration. Dans ces conditions, l’on comprend que le juge administratif, dans un souci de sécurité juridique, admette que certains actes recognitifs soient susceptibles d’un contrôle juridictionnel. C’est le cas, par exemple, des actes de délimitation du domaine public naturel (CE, 26 juill. 1991, Consorts Lecuyer, requête numéro 98212, Rec., p. 306 ; AJDA 1992, p. 92, obs. G. Teboul ; CJEG 1992, p. 113, concl. B. Stirn).

Les actes superfétatoires. Certains actes sont résolument inutiles. On peut d’ailleurs bien se demander si l’administration dispose à ce point de temps qu’elle en consacre à leur édiction. C’est le cas, par exemple, des actes réglementaires qui, en réalité, n’apportent ni ne retirent à l’ordonnancement juridique (CE, 23 juin 1997, Association « Auribeau demain », requête numéro 161712). C’est le cas encore, s’agissant des actes individuels, et toujours par exemple, de l’autorisation d’urbanisme relative à une dérogation non nécessaire (CE, 21 janv. 1998, Epoux Manuel, requête numéro 126853, Rec., T., p. 1075). De tels actes, en principe, échappent à la censure du juge. Ce n’est toutefois, ici encore, que le principe. Si l’on excepte les actions exercées par les tiers, lesquelles sont vouées au rejet (par ex., CE, 27 oct. 1989, Sté Cuir Center, requête numéro 68321, Rec., T., p. 997 ; CJEG 1990, p. 97, concl. R. Abraham), toutes les décisions superfétatoires ne sont pas à l’abri de l’annulation, dès lors notamment qu’il n’est pas établi que le contrôle du juge serait dépourvu de toutes conséquences. Tel est le cas d’une déclaration d’utilité publique pourtant superfétatoire, la prudence commandant d’en neutraliser les effets non encore identifiés (CE, Sect., 3 déc. 1993, Commune de Villeneuve-sur-Lot, requête numéro 135782, Rec., p. 344 ; CJEG 1994, p. 139, concl. J. Arrighi de Casanova). L’on conçoit encore que le refus opposé par l’administration à une demande, fondé sur un autre motif que celui de l’inutilité de la demande, équivaut à une interdiction qui, à cet égard, fait grief à l’administré (CE, 5 juin 1981, Ministre de la Culture et de l’Environnement c. Sté Incimer, requête numéro 10058, Rec., p. 244).

Les décisions confirmatives. On ne saurait attaquer une décision confirmative, c’est-à-dire celle qui ne fait que reprendre, sans rien y ajouter, une décision antérieure (CE, 20 févr. 1880, Carrière, D. 1881, 3, p. 24, concl. Gomel). Le caractère confirmatif d’une décision suppose, d’une part, qu’il existe une identité d’objet entre les deux décisions (CE, Ass., 19 mai 1983, Caisse de crédit mutuel des agents du Trésor public, requête numéro 23082, Rec., p. 203 ; RDP 1983, p. 1637, concl. B. Genevois). Il suppose, d’autre part, que la situation juridique de l’intéressé n’ait pas évolué en fait ni en droit. La situation peut avoir ainsi changé lorsqu’une réglementation nouvelle est intervenue entre deux demandes de prime (CE, Sect., 13 mai 1977, Secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Equipement c. Bergon, requête numéro 99534, Rec., p. 220 ; AJDA 1978, p. 164, concl. M.-A. Latournerie). Il en va encore ainsi de la transmission, postérieurement au rejet d’une demande d’asile, d’informations relatives à l’existence de cette demande aux autorités du pays d’origine, laquelle transmission présentait le risque d’accroître le risque de persécution à son encontre (CE, 10 févr. 2016, M. B, requête numéro 373529, Rec., T.).

Les mesures d’ordre intérieur. Les mesures d’ordre intérieur sont des décisions administratives. Elles ne sont cependant pas susceptibles de recours en tant que les effets qu’elles emportent ne sont pas suffisants pour caractériser l’existence d’un grief. De ce point de vue, l’appréhension traditionnelle de la mesure d’ordre intérieur a été, depuis une vingtaine d’années, reconsidérée. Le champ des mesures d’ordre intérieur s’est réduit au point que, aujourd’hui, seules celles dont le requérant n’a pas d’intérêt suffisant à obtenir la censure échappe au contrôle juridictionnel.

Demeurent ainsi des mesures d’ordre intérieur :

– la décision par laquelle l’autorité administrative refuse d’accorder à un agent une autorisation d’absence pour commodité personnelle sans retenue sur traitement (CE, 11 mai 2011, Caisse des dépôts et consignations, requête numéro 337280, Rec., T., p. 1063) ;
– la décision de transfert d’un centre de détention vers une maison centrale, celle-ci ne constituant qu’un simple changement d’affectation entre établissements de même nature (CE, 3 juin 2009, Boussouar, requête numéro 310100, Rec., T., p. 879) ;
– une simple punition infligée à un élève (CE, 8 mars 2006, Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques, requête numéro 275551, Rec., p. 112 ; AJDA 2006, p. 1107, concl. R. Keller).
En revanche, sont susceptibles aujourd’hui de recours :
– les sanctions imposées aux militaires (CE, Ass., 17 févr. 1995, Hardouin et Marie, requête numéro 107766, Rec., p. 81) et celles imposées en milieu pénitentiaire (CE, Ass., 17 févr. 1995, Marie, requête numéro 97754, Rec., p. 82, concl. P. Frydman ; AJDA 1995, p. 379, chron. L. Touvet et J.-H. Stahl ; D. 1995, p. 381, note N. Belloubet-Frier ; RDP 1995, p. 1338, note O. Gohin ; RFDA 1995, p. 353, concl. P. Frydman), y compris les avertissements (CE, 21 mai 2014, Garde des sceaux, requête numéro 359672, Rec., p. 139) ;
– les décisions qui, sans porter atteinte à son statut ou à une garantie, entraînent une diminution sensible des attributions et des responsabilités d’un professeur des universités-praticien hospitalier (CE, 7 oct. 2015, Mme R., requêtes numéros 377036 et 377037, Rec., T.) ;
– les décisions de toutes natures présentant un caractère discriminatoire (CE, 15 avr. 2015, Pôle Emploi, requête numéro 373893, Rec., p. 146).

Les actes de gouvernement. Le juge administratif se refuse à connaître des actes de gouvernement (pour un exemple récent : CE, 26 nov. 2012, Krikorian, requête numéro 350492, Rec., T., p. 528). Mais c’est ici d’un problème de compétence dont il s’agit. L’acte n’est pas contrôlé parce qu’il touche aux rapports entretenus par le pouvoir exécutif avec une autorité « échappant à tout contrôle juridictionnel, c’est-à-dire principalement le législateur ou une puissance étrangère » (R. Odent., Contentieux administratif, tome 1, Paris, Dalloz, 2007 (rééd.), p. 311). Il serait donc réducteur de considérer qu’un tel acte n’est pas une décision au sens de l’article R. 421-1 du code de justice administrative. Il ne s’agit tout simplement pas d’un acte administratif.

Sous-section 2 – Les modalités de la liaison du contentieux

Différentes liaisons possibles. En termes de liaison du contentieux, il existe une constante qui réside dans l’obligation de lier le contentieux par l’existence d’une décision préalable, laquelle peut cependant emprunter des formes variables (§ 1). Il ne s’agit là que du principe. En effet, à suivre la jurisprudence afférente à l’absence de décision préalable à l’introduction de l’instance (§ 2), les modalités de liaison du contentieux sont plus diverses qu’il y parait.

§ 1 : Les formes de la décision préalable

Deux catégories de décisions. L’action administrative est susceptible de donner lieu à deux types de décisions. Il peut s’agir de décisions par lesquelles l’autorité administrative manifeste expressément sa volonté (I). Il peut s’agir de silences que le législateur et le pouvoir réglementaire veulent qualifier de décisions afin que l’inertie de l’administration ne soit pas un obstacle à la liaison du contentieux (II).

I. La décision expresse

L’hétérogénéité de la catégorie. Il est impossible de dresser un inventaire exhaustif de toutes les formes que peut emprunter la décision au sens de l’article R. 421-1 du code de justice administrative. L’acte susceptible de recours peut traditionnellement être unilatéral. Il peut également être contractuel (CE, Ass., 16 juill. 2007, Société Tropic travaux signalisation, requête numéro 291545, préc. ; CE, Ass., 4 avr. 1994, Département du Tarn-et-Garonne, requête numéro 358994, préc.). La décision administrative peut être formalisée ou révélée. Au nombre des décisions formalisées, il y a, d’une part, les décisions écrites. C’est la majorité du genre. La catégorie est d’autant plus large qu’il faut appréhender la notion d’écrit dans toutes les acceptions du terme et y inclure les décisions dématérialisées. Un message électronique à caractère impératif adressé par le directeur général de l’offre de soins du ministère de la Santé aux directeurs régionaux des agences régionales de santé a ainsi pu être qualifié de circulaire susceptible de recours (CE, 3 févr. 2016, Conseil national de l’Ordre national des infirmiers, requête numéro 381203, Rec., T.). Il y a, d’autre part, les décisions verbales (CE, 3 févr. 1993, Union syndicale professionnelle des policiers municipaux, requête numéro 100832, Rec., p. 25). Au nombre des décisions révélées, l’on trouve des décisions identifiées grâce à un courrier (CE, 12 nov. 1965, Cie marchande de Tunisie, requête numéro 55315, Rec., p. 602 ; AJDA 1966, p. 167, concl. N. Questiaux), un communiqué de presse (CE, 6 févr. 1981, Sté générale d’entreprises, requête numéro 14836, Rec., p. 50), une conférence de presse (CE, 6 oct. 2000, Association Promouvoir, requêtes numéros 216901, 217800, 217801 et 218213, Rec., p. 391 ; AJDA 2000, p. 1060, concl. S. Boissard ; RFDA 2000, p. 1311, obs. J. Morange), ou encore un fait tel que la publication d’un texte sur le site internet d’une délégation interministérielle traduisant la décision de le publier (CE, 7 août 2008, Fédération chrétienne des Témoins de Jéhovah de France, requête numéro 310220, Rec., p. 320).

II. La décision implicite

Une réponse à une réclamation. L’existence d’une décision implicite suppose qu’une demande ait été adressée à l’administration. Une vraie demande pourrait-on dire. En effet, une simple démarche de rapprochement ne suffit pas à faire naître, à terme, une décision implicite, même si le juge administratif apprécie de manière assez libérale l’existence d’une demande. Ratifiant la jurisprudence (CE, 10 juin 1991, Kerrain, requête numéro 99608, Rec., T., p. 1107), le législateur exige que la demande soit rédigée en langue française (CRPA, art. L. 111-1), qui peut être adressée à l’administration par l’administré lui-même ou son mandataire. Elle doit être complète. A cet égard, l’obligation pèse sur l’administration d’accuser réception de la demande (CRPA, art. L. 112-3 al. 1er), sauf si celle-ci est abusive (CRPA, art. L. 112-3 al. 2), et de préciser les éléments manquants nécessaires à son instruction (CRPA, art. L. 114-5), étant entendu qu’il est à présent possible à l’autorité saisie, en principe, de se procurer les éléments nécessaires à l’examen de la demande auprès des autres services administratifs (CRPA, art. L. 114-8). La juridiction administrative peut être plus nuancée. Le Conseil d’Etat estime ainsi que la circonstance qu’une demande de permis de construire soit incomplète ou imprécise n’entache pas le permis d’illégalité si l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation n’a pas été faussée par les carences du pétitionnaire (CE, 23 déc. 2015, Mme K et a., requête numéro 393134, Rec., T.).

Les décisions implicites d’acceptation. Le Conseil constitutionnel avait pu considérer que la valeur de rejet assignée au silence de l’administration procédait d’un principe général du droit (Cons. const., décision numéro 69-55 L du 26 juin 1969, Protection des sites, Rec. Cons. const., p. 27) et le Conseil d’Etat de longtemps résister à ce principe (CE, Ass., 27 févr. 1970, Commune de Bozas, requête numéro 76380, Rec., p. 139) avant de se soumettre (CE, 14 févr. 2001, Ministre de l’Emploi et de la Solidarité c. Bouraïb, requête numéro 202830, Rec., T., p. 793). Le principe a de toutes façons été renversé depuis lors (loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens) et le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative vaut à présent, et en principe, acceptation (CRPA, art. L. 231-1). La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre, et mentionne l’autorité à laquelle la demande doit être adressée ainsi que le délai au terme duquel l’acceptation est acquise (CRPA, art. D. 231-2). On en trouve le lien sur Legifrance (CRPA, art. D. 231-1).

Les décisions implicites de rejet. Longtemps, le principe a été celui du silence valant rejet, qui trouvait ses racines dans un décret du 2 novembre 1864, et généralisé à l’ensemble des autorités administratives par la loi du 17 juillet 1900. Il s’agissait là d’une véritable réponse apportée aux silences dilatoires de l’administration qui, en raison de l’absence de décision expresse, pouvait échapper à tout procès. Le principe du silence valant rejet est devenu l’exception, mais celle-ci embrasse un nombre d’hypothèses quantitativement et qualitativement important. Suivant l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet :
– lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ;
– lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou lorsqu’elle présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;
– si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;
– dans les cas, précisés par décret en Conseil d’Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public (sur ce point, voir, notamment, Cons. const., décision numéro 94-352 DC du 18 janv. 1995, Loi d’orientation et de protection de la sécurité, Rec. Cons. const., p. 170 ; RFDA 1995, p. 1246, note L. Favoreu ; RDP 1995, p. 575, note F. Luchaire) ;
– dans les relations entre l’administration et ses agents.
Mais encore doit-on souligner la possibilité de déroger, par décret en Conseil d’Etat et en conseil des ministres, au principe suivant lequel le silence vaut acceptation eu égard à l’objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration (CRPA, art. L. 231-5).

La question du délai d’instruction de la demande. Le délai de deux mois imparti à l’autorité administrative pour instruire une demande (CRPA, art. L. 131-1) reste un délai de principe. Rien ne s’oppose à ce qu’il soit différent.
A titre d’exemples :
– l’autorisation accordée aux mineurs de plus de quatorze ans d’exercer, pendant leurs vacances scolaires, des travaux adaptés à leur âge, est implicitement accordée après 8 jours d’instruction (C. trav., art. L. 4153-3) ;
– la délivrance d’un certificat d’urbanisme prévu au a) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme, délivré au nom de l’Etat, est obtenue après 1 mois d’instruction (C. urb., art. R. 410-12) ;
– la dérogation pour un projet de surélévation d’habitation est implicitement accordée après 3 mois d’instruction (CCH, art. L. 111-4-1) ;
– le renouvellement d’agrément pour l’exploitation d’un établissement organisant des stages de sensibilisation à la sécurité routière est acquis après 4 mois d’instruction (C. de la route, art. L. 213-1) ;
Au titre des décisions implicites de rejet, et toujours à titre d’exemples :
– le refus d’autoriser l’utilisation de fréquences relevant de l’article L. 42-1 du code des postes et communications électroniques survient en cas de silence gardé par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes pendant 6 semaines à compter de la réception de la demande complète (CPCE, art. R. 20-44-9) ;
– le refus implicite opposé à une demande de titre de séjour intervient au bout de quatre mois (CESEDA, art. R. 311-12).

A première vue, cette diversité des délais peut avoir quelque chose d’insatisfaisant. En effet, on ne saurait attendre de l’administré qu’il connaisse chaque délai possible d’instruction, et ce d’autant que les textes organisant ces délais peuvent changer. En réalité, il n’y a pas matière à la critique : l’accusé de réception doit indiquer au demandeur le délai d’instruction et les conséquences qui découleront, le cas échéant, du silence gardé (CRPA, art. R. 112-5).

Par exception à ce qui précède… Toute demande n’est pas susceptible de donner naissance à une décision implicite. Il en va d’abord ainsi lorsque les modalités d’instruction de la demande sont inconciliables avec la logique de la décision implicite. C’est le cas, par exemple, de la délivrance des brevets d’invention délivrés suivant la procédure fixée aux articles L. 621-9 et suivants du code de la propriété intellectuelle, eu égard à la complexité et à la technicité de la procédure d’instruction qu’elle prévoit et à la possibilité offerte au ministre de la Défense de l’interrompre, le cas échéant sans limitation de durée (CE, 30 déc. 2015, Compagnie nationale des conseils en propriété intellectuelle et a., requêtes numéros 386805 et 386807, Rec., T.). Il en va ensuite ainsi lorsque la décision suppose la consultation préalable d’un organisme collégial ou d’une autorité, sauf à ce que les textes en disposent autrement (par ex., CE, 28 mai 1986, Albin, requête numéro 55822, Rec., p. 150). Il en va enfin ainsi lorsqu’un texte exclue expressément que le silence gardé donne naissance à une décision implicite. Par exemple, l’article L. 723-3-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose que, en cas de demande d’asile, le silence gardé par l’OFPRA ne fait naître aucune décision.

Le cas des tolérances. L’administration laisse parfois s’organiser des situations qui peuvent s’inscrire en marge de la légalité, sinon en rupture. En cela, la tolérance peut affecter les situations juridiques et léser les droits de certains. Tel est le cas, par exemple, des occupations irrégulières du domaine public tolérées par l’administration. Pour autant, la tolérance n’est pas en elle-même une décision susceptible d’être attaquée devant le juge. Si la tolérance est expresse, il est possible d’attaquer la décision exprimant la volonté de l’administration de tolérer une situation. Mais si la tolérance est tacite, il n’existe aucune décision au sens de l’article R. 421-1 du code de justice administrative et un recours exercé contre cette tolérance sera irrecevable, sauf l’hypothèse d’un référé liberté. Il conviendra, en droit commun, de provoquer une décision de refus de mettre fin à la situation, laquelle décision pourra être contrôlée par le juge.

Les décisions expresses se substituant à des décisions implicites. Certaines décisions expresses se substituent à des décisions implicites. Leur régime ne se distingue pas ici de celui des décisions spontanées. La seule différence tient à ce qu’elles ont été prises sur demande d’un administré. Une décision expresse peut intervenir dans le délai d’instruction de la demande. Mais elle peut également intervenir au-delà de ce délai d’instruction. Il n’y a généralement pas ici d’illégalité, mais il faut malgré tout distinguer.

D’une part, la portée de la décision expresse sera différente suivant que la décision implicite était de rejet ou d’acceptation. S’il s’agissait d’une décision implicite de rejet, le rejet exprès se substitue au rejet implicite (CJA, art. R. 421-2 al. 2), ce qui fait d’ailleurs recourir le délai à compter de la notification de cette décision expresse (CE, Sect., 11 mars 1966, Dlle Leriche et sieur Sacre, requête numéro 62068, Rec., p. 206), sauf à ce qu’il intervienne après l’expiration du délai de recours, auquel cas il s’agira d’une décision confirmative de la décision implicite (CE, Sect., 27 janv. 1967, Guichard, requête numéro 64078, Rec., p. 42 ; RDP 1967, p. 1201, note M. Waline). S’il s’agissait d’une décision implicite d’acceptation, le rejet exprès postérieur constitue alors un retrait de la décision implicite. Les conséquences, au fond, s’en trouveront nécessairement différentes, enjoignant notamment à l’autorité administrative de faire précéder ce retrait d’une procédure contradictoire (CE, 30 déc. 2015, Sté Polycom, requête numéro 383264, Rec., T. ; RDI 2016, p. 161, obs. P. Soler-Couteaux).

D’autre part, la validité de la décision expresse rapportant une décision implicite d’acceptation suppose que cette décision expresse ait été notifiée dans des formes présentant au moins des garanties équivalentes à celles qui sont prescrites (CE, Sect., 26 juill. 1985, Sté nouvelle Clinique Beausoleil, requête numéro 46236, Rec., p. 231).

§ 2 : Le traitement de l’absence de décision préalable

La sanction à l’absence de décision préalable. Lorsqu’une requête a été exercée sans que la règle de la décision préalable n’ait été respectée, elle est irrecevable. Le juge n’est pas tenu ici d’inviter le requérant à régulariser sa requête (CE, 8 janv. 1997, Sté des grands magasins de l’ouest, requêtes numéros 171807 à 171809, Rec., T., p. 1005).

Les hypothèses de liaison du contentieux en cours d’instance. L’absence de décision préalable peut cependant être régularisée. Sauf texte particulier (par ex., dans le contentieux des pensions militaires d’invalidité : CE, 6 févr. 2006, Marchetti, requête numéro 255871, Rec., T., p. 997 ; dans le contentieux électoral : CE, 4 mai 1988, Vidalon, requête numéro 176361, Rec., T., p. 1083), il reste possible pour le requérant d’adresser une demande à l’administration qui pourra donner naissance à une décision en cours d’instance aussi bien en pleine juridiction (CE 2 avr. 1971, Commune de Condé-sur-Escaut, requête numéro 77859, Rec., p. 275 ; CE, 20 févr. 2002, Pfirrmann, requête numéro 217057, Rec., T., p. 841) qu’en excès de pouvoir (CE, 16 juin 1994, Société des Laboratoires Lucien, requête numéro 126723). Le même raisonnement s’applique à un recours administratif préalable obligatoire, s’il est lui-même recevable, exercé après la saisine de la juridiction (CE, 4 nov. 2015, M. et Mme B., requête numéro 384241, Rec., T.).

Une telle démarche a de grandes chances d’être couronnée de succès dès lors que la juridiction ne peut rejeter la requête pour irrecevabilité manifeste insusceptible d’être couverte en cours d’instance (CE, 25 avr. 2003, SA Clinique Les châtaigniers, requête numéro 238683, Rec., T., p. 899). Il est cependant impératif que la demande ne soit pas formée trop tardivement. Si, en effet, le jugement intervient avant la naissance de la décision, la requête sera jugée irrecevable, même si le juge a été informé par le requérant de l’existence d’une telle demande (CE, 4 déc. 2013, Meliane, requête numéro 354386, Rec., T., pp. 749 et 787).

Mais encore faut-il que le défendeur, dans ses écritures, ne lie pas le contentieux et un mémoire qui se borne à défendre au fond sans opposer de fin de non-recevoir (CE, 6 oct. 1971, Sieur Boussange, requête numéro 77967, Rec., T., p. 1143) ou qui n’oppose une fin de non-recevoir qu’à titre subsidiaire, Rec., p. 231) a précisément pour effet de lier le contentieux. S’agissant des fins de non-recevoir opposées à titre principal, la jurisprudence administrative a également évolué dans un sens favorable au requérant. Dans un premier temps de sa jurisprudence, le Conseil d’Etat jugeait qu’une telle fin de non-recevoir mettait fin à l’instance (CE, Sect., 13 juin 1984, Association Club athlétique Mantes-la-Ville, requête numéro 44648, Rec., p. 218). Mais il est à présent jugé que, au moins en matière indemnitaire, cette fin de non-recevoir, bien que ne liant pas le contentieux (CE, 7 oct. 1981, Combe, requête numéro 15876, Rec., p. 356), ne saurait éteindre l’instance (CE, 11 avr. 2008, Etablissement français du sang, requête numéro 281374, Rec., p. 168 ; AJDA 2008, p. 1215, note G. Clamour).

Bibliographie indicative.
C. Chauvet, « Que reste-t-il de la « théorie » des mesures d’ordre intérieur ? », AJDA 2015, pp. 793 et s.
X. Domino et A. Bretonneau, « Les joies de la modernité : une décennie de contentieux des circulaires », AJDA 2012, pp. 691 et s.
P. Delvolvé, « La définition des actes administratifs », RFDA 2016, pp. 35 et s.
L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet, « Un recours souple pour le droit souple », AJDA 2016, pp. 717 et s.
F. Melleray, « Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilatéral », AJDA 2015, pp. 2941 et s.
E. Untermaier-Kerléo, « Le droit souple, un regard circonspect sur la jurisprudence Crédit foncier de France », RFDA 2014, pp. 1029 et s.

Section 2 – Les modalités de la saisine

Concevoir et agir. Il n’y a pas matière ici à différencier le contentieux administratif des autres procédures juridictionnelles existantes. La saisine de la juridiction passe par la confection préalable de la requête (Sous-section 1) qui devra par la suite être régulièrement enregistrée par la juridiction (Sous-section 2).

Sous-section 1 – La confection de la requête

Un formalisme acceptable. Le juge administratif ne verse pas dans un formalisme excessif. Si elles existent, les règles présidant à la présentation de la requête (§ 1) restent raisonnables et, au surplus, demeurent régularisables en cours d’instance. Eu égard aux effets qui leur sont attachés, les règles présidant à la rédaction de la requête (§ 2) incitent à davantage de prudence.

§ 1 : La présentation de la requête

L’identification des parties. Conformément à l’article R. 411-1 al. 1er du code de justice administrative, la requête indique le nom et le domicile des parties. Un pseudonyme ne suffit pas (TA Saint-Denis de la Réunion, 17 mai 2000, Porcher, requête numéro 9800801, Rec., T., p. 1153) et une requête n’indiquant pas l’identité exacte du requérant, alors que celui-ci a été invité par la juridiction à apporter les précisions nécessaires, est irrecevable (CE, 5 juill. 1993, Clément, requête numéro 115583, Rec., T., p. 948 ; RTD Com. 1993, p. 982, obs. E. Alfanderi). Il en va encore ainsi si la juridiction a été dans l’impossibilité d’inviter à régulariser parce que le requérant n’aurait pas communiqué d’adresse (CE, 2 déc. 1988, Simon c. Télédiffusion de France, requête numéro 91690). En outre, sauf à ce qu’elle soit présentée par un mandataire constitué, la requête collective doit comporter la désignation d’un représentant unique (CJA, art. R. 411-5 al. 1er). A défaut, le premier dénommé sur la requête sera considéré comme ce représentant unique, à moins que cette information donnée aux requérants par le greffe provoque la désignation d’une autre personne (CJA, art. R. 411-5 al. 2). Quant au domicile, il serait plus juste de parler ici de domiciliation, dès lors que le juge administratif conçoit que l’adresse puisse être celle, par exemple, du lieu d’affectation du fonctionnaire (CE, Sect., 6 juin 1986, Goyeta-Pourou, requête numéro 55751, Rec. p. 157 ; AJDA 1986, p. 421, chron. M. Azibert et M. Boisdeffre). Par ailleurs, les parties non représentées devant un tribunal administratif, et qui ont leur résidence à l’étranger doivent élire domicile dans le ressort du tribunal (CJA, art. R. 431-8). Si, malgré l’invitation à régulariser qui lui a été adressée en ce sens, le requérant reste défaillant, il s’expose à l’irrecevabilité de sa requête (CE, 12 févr. 1997, Sid Laya Chi, requête numéro 153556).

Le français, langue de la République. Les requêtes adressées à la juridiction administrative doivent être rédigées en langue française (CE, Sect. 1985, Quillevère, requête numéro 65105, Rec., p. 333, concl. M.-A. Latournerie). La règle est jurisprudentielle, dont personne ne conteste sérieusement le bien-fondé, et elle est confortée par la rédaction de l’article 2 de la Constitution suivant lequel « la langue de la République est le français ». Les incidences de la méconnaissance de cette obligation restent mesurées : il s’agit ici encore d’une irrecevabilité régularisable, la juridiction devant inviter le requérant à produire une traduction assermentée de sa requête avant de la rejeter (CE, 18 oct. 2000, Sté Max-Planck-Gessellschaft, requête numéro 206341, Rec., p. 432). Eût-il été difficile au législateur, malgré tout, de préciser cette règle dans le code de justice administrative ?

La signature de la requête. La requête doit être signée par le requérant ou son mandataire (CJA, art. R. 414-2) et cette signature doit être manuscrite (CE, 24 mars 1926, Prillieux, requête numéro 86709, Rec., p. 335) ou, aujourd’hui, électronique (infra), l’identification dans Télérecours valant signature (CE, 16 févr. 2015, Ministre délégué chargé du Budget c. Communauté d’agglomération Saint-Etienne Métropole, requête numéro 371476, Rec., T.). Compte tenu de la brièveté des délais en la matière, l’exigence de signature n’existe pas à l’encontre des arrêtés de reconduite à la frontière (CE, 28 juill. 1999, El Aryani, requête numéro 202246, Rec., T., p. 944). Il s’agit là d’une très rare exception, sinon de la seule. L’exigence de signature reste en principe prescrite à peine d’irrecevabilité, qui peut cependant être régularisée jusqu’à l’intervention du jugement (CE, 18 déc. 1987, Abbate, requête numéro 89727, Rec., T., p. 879). Si une requête non signée a été enregistrée par la juridiction dans les délais de recours, il est cependant impératif que celle-ci soit signée par la suite par le requérant ou son mandataire, ou qu’une version dûment signée soit adressée à la juridiction (CE, 13 mars 1996, Diraison, requête numéro 112949, Rec., p. 78 ; AJDA 1996, p. 930, note T.-X. Girardot et concl. R. Schwartz). Dans le cas d’une requête collective, le défaut de signature de l’un des requérants n’entraine pas son irrecevabilité mais fait obstacle à ce qu’il soit mis à la charge du défendeur le versement à la personne défaillante d’une somme correspondant aux frais exposés et non compris dans les dépens (CE, 8 juill. 2005, Communauté d’agglomération de Moulins, requête numéro 268610, Rec., T., p. 1014).

Un nombre d’exemplaires adapté à la procédure administrative juridictionnelle. La requête doit être accompagnée, à peine d’irrecevabilité, de copies en nombre égal à celui des autres parties, augmenté de deux (CJA, art. R. 411-3), sauf dans le contentieux des obligations de quitter le territoire français et des arrêtés de reconduite à la frontière où il n’est requis qu’un exemplaire (CJA, art. R. 776-18). Le bon sens le commande, l’obligation posée à l’article R. 411-3 n’est pas applicable aux télérecours. Le président de la formation de jugement ou, au Conseil d’Etat, le président de la chambre chargée de l’instruction peuvent, en tant que besoin, demander au requérant la production d’exemplaires supplémentaires (CJA, art. R. 411-4). Ces règles procèdent des caractéristiques de la procédure menée devant les juridictions administratives. La ou les parties adverses recevront communication de la requête, les autres exemplaires étant nécessaires à l’instruction de l’affaire par la juridiction (infra).

La production de la décision. Aux termes de l’article R. 412-1 al. 1er du code de justice administrative, « la requête doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de la décision attaquée ou, dans le cas mentionné à l’article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation ». Il peut exister des exceptions. Ainsi, dans le contentieux des obligations de quitter le territoire français et des arrêtés de reconduite à la frontière, les décisions attaquées sont produites par l’administration (CJA, art. R. 776-18). Le défaut de production de la décision litigieuse entraîne l’irrecevabilité de la requête sauf à ce que cette décision soit adressée à la juridiction avant la clôture de l’instruction (CE, 26 oct. 1984, Delhay, requête numéro 42894, Rec., T., p. 703), y compris par le défendeur (CE, 5 déc. 1986, Poulet, requête numéro 73855). Une vieille jurisprudence dispose que l’irrecevabilité est couverte si la requête reproduit les termes essentiels de la décision (CE, Sect., 18 juill. 1937, Chaulet et Lagorsse, requête numéro 50427, Rec., p. 225) mais il n’est cependant pas certain que le Conseil d’Etat statuerait encore ainsi aujourd’hui. Le juge administratif se montre en tout état de cause moins libéral en appel. Ainsi, le défaut de production de la décision en première instance ne peut être couvert pour la première fois en appel (CAA Paris, 15 oct. 1996, Société civile immobilière d’investissement, requête numéro 95PA00723, Rec., T., p. 1068). Le défaut de production du jugement attaqué est une cause d’irrecevabilité pouvant donner lieu à un rejet au tri, par application de l’article R. 222-1 du code de justice administrative (CE, 13 déc. 2006, Sté Atout Cœur Holande, requête numéro 269096, Rec., T., p. 1035), sauf à ce que ce jugement soit contenu dans le dossier de première instance transmis à la cour administrative d’appel (CE, Sect., 3 déc. 2004, Commune de Rots, requête numéro 261577, Rec., p. 450). Comme le prévoit l’article R. 412-1 du code de justice administrative lui-même, il n’est pas toujours possible au requérant de produire la décision litigieuse. C’est le cas, d’une part, lorsque la décision est simplement révélée par certaines circonstances de fait ou par un autre document (par ex., CE, 30 déc. 2009, Union syndicale solidaires, requête numéro 322484, Rec., T., p. 679 ; AJDA 2010, p. 376, chron. S.-J. Liébert et D. Botteghi), ou lorsqu’il s’agit d’une décision tacite (CE, 4 mars 1987, Istin, requête numéro 44301, Rec., T., p. 879). C’est le cas, d’autre part, des décisions implicites. L’article R. 412-1 du code de justice administrative règle cette hypothèse en prévoyant que doit être alors produite la pièce justifiant de la date du dépôt de la réclamation à laquelle il convient d’ajouter la copie de la réclamation, ce qui permet d’attester l’existence d’une décision implicite.

Les pièces complémentaires. A l’appui de leur argumentation, les parties peuvent verser au débat toute pièce utile. Ces pièces font corps avec la requête et sont également soumises à la contradiction, ce qui explique que leur production doive être également en nombre égal au nombre des autres parties, augmenté de deux. Le manquement à cette obligation n’entraîne pas l’irrecevabilité de la requête, mais conduit à écarter du débat les pièces concernées (CE, 19 juin 2015, Mme C, requête numéro 374140, Rec., T.). A peine également d’être écartées, ces pièces doivent encore être rédigées en langue française ou accompagnées d’une traduction certifiée (CE, 24 oct. 1984, Santhakumar, requête numéro 50581, Rec., p. 335), même si le juge peut sans irrégularité se fonder sur une pièce rédigée en langue étrangère (CE, 17 déc. 2010, Leostic, requête numéro 306174, Rec., T., p. 983). Lorsque des pièces accompagnent la requête ou un mémoire, la confection d’un bordereau de pièces complémentaires, qui permet d’en établir un inventaire détaillé, est prescrite (CJA, art. R. 412-2).

Les requêtes introduites par les personnes morales. Comme cela a été précédemment explicité (supra), la personne physique introduisant une requête au nom d’une personne morale doit justifier de son habilitation à ester en justice en son nom (CE, 12 janv. 1996, JS Organisation, requête numéro 150547), sauf si les textes législatifs ou réglementaires prévoient que la personne physique agisse en la qualité qui est la sienne, au nom de la personne morale (CE, 29 déc. 1999, Etablissement public d’aménagement du secteur IV de Marne-la-Vallée, requête numéro 195046). Si cette habilitation est contenue dans les statuts de la personne morale, il suffira alors de produire ceux-ci (CE, Sect., 3 avr. 1998, Fédération de la plasturgie, requête numéro 177962, Rec., p. 127). Dans le cas contraire, il faudra joindre une habilitation expresse (CE, 22 oct. 1999, Fonds mondial pour la nature – France, requête numéro 156175). Par ailleurs, lorsque la personne morale entend agir pour la défense d’un intérêt collectif, il lui faudra démontrer le lien que cette action entretient avec l’objet social de la personne morale. Ici encore, les statuts devront être produits, à peine d’irrecevabilité de la requête (CE, 15 juin 1998, Association pour le maintien de l’élevage en Bretagne, requête numéro 95999).

Le mandat. Lorsque le recours n’est pas dispensé du ministère d’avocat, le requérant doit désigner un mandataire et le principe est celui du mandat apparent (CE, Sect., avis, 29 nov. 1991, Syndicat des commerçants non sédentaires de la Savoie, requête numéro 129441, Rec., p. 414 ; AJDA 1992, p. 237, obs. D. Chabanol ; RFDA 1992, p. 234, concl. M.-D. Hagelsteen). Lorsque le recours est dispensé du ministère d’avocat, il est loisible au requérant d’y recourir néanmoins. Il convient ici de préciser que, devant le Conseil d’Etat, l’action menée par un avocat à la cour doit donner lieu à la production d’un mandat exprès (CE, 20 nov. 1991, Association « SOS Valbonne Environnement », requête numéro 95066, Rec., T., p. 1112).

La preuve de la notification de la requête. Lorsque le recours doit être notifié (infra), il incombe au requérant de justifier auprès de la juridiction de l’accomplissement de cette formalité, en produisant une copie de l’accusé de réception postal de la notification qui, sauf contestation particulière, suffit (CE, 26 mai 2014, Losfled, requête numéro 367832), le destinataire du pli ne pouvant se contenter de soutenir qu’il ne l’a jamais reçu (CE, avis, 3 mars 2009, M. Leconte, requête numéro 321157, Rec., p. 72). La juridiction ne saurait toutefois déclarer la requête irrecevable sans avoir préalablement invité le requérant à la régulariser en produisant la preuve de cette notification (CE, Sect., avis, 6 mai 1996, Andersen, requête numéro 178473, Rec., p. 151), qui ne peut cependant être produite pour la première fois en appel (CE, 4 nov. 2015, Mme B, requête numéro 387074, Rec., T.). Le Conseil d’Etat a encore précisé que, dans le cas où le requérant a été invité par le greffe à accomplir la formalité prévue à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme et que sa lettre en réponse ne contient pas les justificatifs demandés, le greffe est tenu de l’en informer (CE, 26 mai 2009, Mme Kyung A Min épouse Loiseau, requête numéro 316252, Rec., T., p. 877, 908 et 992). C’est tout de même à se demander si la juridiction administrative ne pêche pas par excès de délicatesse…

§ 2 : La rédaction de la requête

L’article R. 411-1 du code de justice administrative. Les règles présidant à la rédaction de la requête ne sont pas plus que ce qui précède le prétexte à un formalisme inutile. Les emprunts des requérants à des stéréotypes sont l’expression d’habitudes, plus ou moins imprégnées de naphtaline, prises sans être prescrites à peine d’irrecevabilité. Sans doute faut-il se souvenir qu’il est préférable de recourir à une expression simple et intelligible, qui facilite la lecture du juge et évite les ambiguïtés préjudiciables. Tout, s’agissant de la rédaction, n’est cependant pas neutre, comme en atteste l’article R. 411-1 du code de justice administrative, aux termes duquel « la requête (…) contient l’exposé des faits et des moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge. L’auteur d’une requête ne contenant l’exposé d’aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d’un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu’à l’expiration du délai de recours ». Cette disposition est donc particulièrement contraignante et importante, qui conditionne l’issue du litige. Ainsi, et même si le libéralisme du juge tempère la rigueur du principe, le requérant doit apporter un soin tout particulier à la rédaction de sa requête tant en ce qui concerne sa motivation (I) que l’énoncé des conclusions (II).

I. La motivation de la requête

Le principe. La requête doit être motivée. C’est une exigence qui est commune à l’ensemble des requêtes. Au demeurant, le Conseil d’Etat exige que, en appel, la requête contienne une motivation différente de la requête ayant été adressée au juge de première instance (CE, Sect., 11 juin 1999, OPHLM de Caen, requête numéro 173972, Rec., p. 178 ; CE, 27 juin 2005, Sté Les techniques de communication, requête numéro 263754, Rec., T., p. 1068). La même contrainte pèse en cassation (CE, 14 mars 1997, Etablissement public d’aménagement de Marne-La-Vallée, requête numéro 117452, Rec., T., p. 1038). Les exigences de complétude varient cependant suivant la nature du recours intenté, les requêtes en référé urgence pouvant être sommairement motivées (CJA, art. R. 522-1). Dans tous les cas, la requête doit être motivée en fait et en droit, permettant au juge de connaître le raisonnement juridique sur lequel se fonde le requérant pour obtenir l’annulation ou la réformation de l’acte.

La forme de la motivation. Le juge administratif n’est pas formaliste. Comme cela a déjà été dit, en opportunité, il est préférable que la requête soit suffisamment claire, ce qui facilite le travail de la juridiction et, surtout, évite que les moyens soient mal compris et donc mal pris en considération, le risque étant même parfois qu’ils soient vus à tort comme inopérants. Mais il n’est pas juridiquement nécessaire que les faits et les moyens soient exposés de manière distincte (CE, 8 déc. 2000, Szmaja, requête numéro 183836, Rec., T., p. 1153). En revanche, le fondement de la demande doit être suffisamment précis pour être identifié, à peine d’irrecevabilité (CE, 30 déc. 2002, Chavinier, requête numéro 224413, Rec., T., p. 847).

La motivation par référence. Le libéralisme du juge se manifeste encore à l’égard des motivations par référence, dont il admet le principe (CE, 11 oct. 1978, M. X, requête numéro 04786, Rec., T., p. 910) à condition cependant que la requête à laquelle se réfère expressément le requérant soit elle-même jointe (CE, 3 févr. 1989, Association Essor économique et social du Couserans et de l’Ariège, requête numéro 88127, Rec., T., p. 843).

La requête sommaire. Bien motiver une requête prend parfois du temps. Ce temps peut manquer, surtout lorsque le requérant se trouve près de l’expiration du délai de recours. Une faculté lui est reconnue d’adresser une requête dite « sommaire » à la juridiction, qui comprend une motivation succincte ayant essentiellement pour objet de conserver le délai et ouvrir les causes juridiques. A charge pour le requérant de produire un mémoire complémentaire, autrefois appelé mémoire ampliatif. Ce mémoire complémentaire doit être produit dans un délai fixé par la juridiction et, au Conseil d’Etat, dans les trois mois suivant l’enregistrement de la requête sommaire (CJA, art. R. 611-22). Ce délai est d’un mois en matière électorale, de sursis à exécution de la décision juridictionnelle attaquée et en matière de renvoi de l’autorité judiciaire ; il est de quinze jours lorsque le pourvoi est dirigé contre une décision prise en référé, à l’exception des référés fiscaux (CJA, art. R. 611-23). Il s’agit de délais francs (CE, 25 janv. 1985, Kanda, requête numéro 52969) auxquels ne s’ajoutent pas les délais de distance (CE, 13 janv. 1984, Conseil de l’Ordre des avocats de la Polynésie française, requête numéro 50187 ; CE, 14 févr. 2007, Azri, requête numéro 293523, Rec., T., p. 1023) mais qui peuvent être interrompus par une demande d’aide juridictionnelle (CE, 24 sept. 2010, Mercier, requête numéro 338579). Il faut recourir à cette faculté de la requête sommaire avec prudence. En effet, le défaut de production du mémoire complémentaire dans le délai emporte désistement d’office. La juridiction administrative peut se montrer ici très sévère. Il y a désistement d’office alors même que ce n’était que par pure formule de style que le requérant avait indiqué qu’il se réservait la possibilité de produire un mémoire complémentaire (CE, 25 nov. 1991, Association pour la communication juive, requêtes numéros 92341 et 92342, Rec., T., p. 1132). Il y a encore désistement d’office alors même que les éléments contenus dans la requête sommaire auraient pu suffire. Le requérant doit donc produire un mémoire complémentaire ou renoncer expressément, dans le délai imparti, à le produire (CE, Sect., 26 juill. 1996, Sté entrepositaire parisienne, requête numéro 160629, Rec., p. 312).

L’ouverture des causes juridiques. L’exposé des moyens dans la requête n’est pas seulement une condition de recevabilité de celle-ci. Il y a plus. Il y a pire… C’est durant le délai de recours que le requérant, à travers les moyens qu’il soulève, ouvre les causes juridiques sur lesquelles va reposer l’instance.

Suivant la définition du président Odent, la cause juridique est le terrain juridique sur lequel se place le requérant pour obtenir satisfaction (R. Odent, Contentieux administratif, tome 1, Paris, Dalloz, 2007 (rééd.), p. 871). Le contentieux de l’excès de pouvoir connaît ainsi deux causes juridiques distinctes : la légalité externe, comprenant les moyens tirés de l’incompétence de l’auteur de l’acte, du vice de procédure et du vice de forme ; la légalité interne, comprenant les moyens tirés de la violation de la loi, de l’erreur sur le champ d’application de la loi, de l’erreur de droit, de l’erreur de fait, de l’erreur sur la qualification juridique des faits, du détournement de procédure, du détournement de pouvoir. Le contentieux de pleine juridiction comprend un nombre nettement plus important de causes juridiques dont la recension ne saurait être exhaustive. A titre d’exemples, l’on peut citer la responsabilité pour faute, la responsabilité sans faute, l’imprévision, la garantie décennale des constructeurs… Compte tenu des enjeux contentieux, cette imprécision est regrettable. En effet, si la notion de cause juridique n’est pas définie dans le code de justice administrative, elle n’en présente pourtant pas moins un caractère fondamental.

Que l’on se situe en contentieux de pleine juridiction (CE, 16 mai 1924, Jourda de Vaux c. Ministre de la Guerre, requêtes numéros 60400 et 60401, Rec., p. 483), en excès de pouvoir (CE, Ass., 15 juill. 1954, Sté des aciéries et forges de Saint-François, requête numéro 4190, Rec., p. 482 ; DA 1954, p. 205, concl. P. Laurent), en appel (CE, Sect., 26 juin 1959, Syndicat algérien de l’éducation surveillée, requête numéro 38299, Rec., p. 399, concl. J. Fournier ; AJDA 1959, p. 157, chron. M. Combarnous et J.-M. Galabert) ou en cassation (CE, Sect., 20 févr. 1953, Sté Intercopie, requête numéro 9772, Rec., p. 88), le débat contentieux est cristallisé à l’expiration du délai de recours. Ainsi, les moyens soulevés par le requérant doivent procéder, à peine d’irrecevabilité, de causes juridiques ouvertes dans le délai de recours, à l’exception notable des moyens d’ordre public qui peuvent être soulevés à tout moment au cours de l’instruction.

Critique de la jurisprudence « Intercopie ». Rares sont, en contentieux administratif, les règles aussi iniques en principe qu’inutiles en pratique que celle posée par la jurisprudence relative à cette cristallisation, au moins en ce qui concerne le contentieux de l’excès de pouvoir. Au titre des justifications, il est classiquement soutenu, d’une part, que cette règle permet l’immutabilité de l’instance et autorise une instruction plus sereine parce que placée à l’abri de nouveaux moyens qui interviendraient tardivement. Il est avancé, d’autre part, que cette règle procède de la nécessité de déterminer l’étendue de la chose jugée, afin que le débat en appel ou en cassation ne porte que sur la cause sur laquelle repose la décision juridictionnelle litigieuse. Mais ces arguments ne tiennent pas, ou trop peu. En premier lieu, le contentieux des travaux publics témoigne de ce qu’il est possible de faire sans la jurisprudence Jourda de Vaux puisque, étant soustrait à la condition des délais, le recours peut donner lieu à des moyens reposant sur des causes juridiques nouvelles, à tout moment de l’instruction (par ex., CAA Marseille, 17 janv. 2008, Commune de Lento, requête numéro 05MA01192). En second lieu, le requérant averti peut ouvrir toutes les causes juridiques, au besoin par des moyens plus ou moins fantaisistes, dans le délai du recours contentieux et être ainsi à l’abri de toute difficulté par la suite sur ce point. Mais encore faut-il qu’il s’agisse d’un requérant averti. Et c’est bien là le problème. Car de deux choses l’une : soit le requérant connaît la règle et il peut la contourner de la manière la plus artificielle possible ; soit il ignore la règle – ce qu’on ne saurait sérieusement lui reprocher – et le prétoire peut lui être injustement fermé.

Dans ces conditions, on comprend la tentation de certaines juridictions du fond de provoquer un abandon de cette jurisprudence (TA Lyon, 9 déc. 1998, Masson, AJDA 1999, p. 448, concl. E. Kolbert). Eu égard à la discipline des cours administratives d’appel, on comprend tout autant l’échec de cette tentative (CAA Lyon, 21 déc. 2000, ANPE c. Masson, requête numéro 99LY00668). Echec provisoire peut-être, si l’on tient compte de la jurisprudence européenne. En effet, suivant la motivation retenue par la Cour européenne des droits de l’Homme dans son arrêt Guillard c. France du 15 janvier 2009 à propos du désistement d’office (CEDH, 15 janv. 2009, Guillard c. France, affaire numéro 24488/04, AJDA 2009, p. 547, note B. Pacteau ; JCP adm. 2009, 2057, note D. Bailleul), une règle aussi obscure parce que jurisprudentielle, qui doit être connue du requérant alors même que la juridiction n’est pas tenue de l’en informer, et applicable à l’occasion de recours dispensés de ministère d’avocat, tombe sous le coup des articles 6 §1 et 13 de la Convention. L’occasion n’a plus qu’à se présenter devant le juge de Strasbourg…

II. Les conclusions

La notion de conclusion. Les conclusions sont les prétentions du requérant, c’est-à-dire, plus prosaïquement, ce que le requérant demande au juge. Les conclusions peuvent tendre par exemple à l’annulation totale ou partielle de l’acte, à la résiliation d’un contrat, à la condamnation au paiement d’une somme en réparation du préjudice subi, à ce qu’il soit enjoint à l’administration de réexaminer une demande, à ce qu’il soit mis à la charge de l’autre partie le versement d’une somme équivalente aux frais exposés et non compris dans les dépens… Le juge administratif peut faire montre, surtout lorsque la requête n’est pas présentée par un avocat, d’une certaine mansuétude à l’égard du requérant en requalifiant juridiquement les conclusions (J. Raymond, « De la confection d’une alidade contentieuse », JCP adm. 26 avr. 2010, 2145). Il s’agit là d’une forme de bienveillance (S. Deliancourt, « Jusqu’où doit aller le juge dans la bienveillance à l’égard d’une partie ? », AJDA 2011, pp. 58 et s.) qui, il est vrai, participe également des devoirs de la juridiction, laquelle doit au moins en excès de pouvoir donner leur exacte qualification aux actes qui lui sont déférés. Ainsi, le juge doit parfois interpréter la requête qui lui adressée (par ex., CE, 13 mars 2013, Sté La Grande Charrière, requête numéro 344603, Rec., T., pp. 785 et 786).

Le principe reste cependant strict : les conclusions doivent être formulées de manière suffisamment précise à peine d’irrecevabilité. C’est ainsi que des conclusions indemnitaires doivent être chiffrées (CE, 26 nov. 1975, Sieur Riter, requête numéro 94124, Rec., p. 595 ; CE, 22 oct. 1980, Ministre de l’Education c. Mme Moracchini, requête numéro 21355, Rec., T., p. 833) même si le juge admet que le requérant se contente, lorsque cela est possible, de demander l’application des textes permettant le calcul de l’indemnité due par l’administration (CE, 23 févr. 2001, Mme Brun, requête numéro 194919, Rec., T., p. 1149), ou que le montant de la somme réclamée au titre de la condamnation demandée soit fixé à l’aune de l’évaluation du préjudice faite par un expert (CE, 21 févr. 1996, OPDHLM des Hautes-Pyrénées, requête numéro 121766, Rec., p. 49). Rien ne s’oppose encore à ce que le requérant demande une somme à titre provisoire et diffère le chiffrage définitif, en revoyant à la réalisation d’une expertise. Que celle-ci soit ordonnée ou non pendant l’instruction, il appartiendra au requérant de régulariser sa requête sur ce point en temps utile (CE, Sect., 8 nov. 1968, Entreprise Poroli et Martin, requêtes numéros 62778, 64028 et 64424, Rec., p. 561). On notera encore que le chiffrage de conclusions indemnitaires peut être effectué pour la première fois en appel, en l’absence d’invitation à régulariser et de fin de non-recevoir intervenues en première instance (CE, 12 janv. 2011, Kejjou, requête numéro 329776, AJDA 2011, p. 1573, note J. Berthoud).

A titre principal, à titre subsidiaire… Il est loisible au requérant de hiérarchiser ses conclusions. C’est parfois même souhaitable. En effet, saisi d’une demande d’annulation partielle d’un acte, et en dépit de l’illégalité avérée, le juge peut être contraint de rejeter la requête en raison de l’indivisibilité de l’ensemble des dispositions contenues dans l’acte. Par exemple, le Conseil d’Etat a pu rejeter pour irrecevabilité la demande d’annulation partielle dirigée contre la classification des emplois d’une chambre de commerce et d’industrie, en raison de l’indivisilité de cette classification (CE, 19 nov. 2014, Chambre de commerce et d’industrie de Rennes, requête numéro 361270, Rec., T., pp. 490 et 780). Dans un tel cas, une annulation totale conduirait à statuer ultra petita, ce qui serait irrégulier. Afin de se prémunir de ce désagrément, le requérant peut conclure, à titre principal, à l’annulation partielle, à titre subsidiaire, à l’annulation totale. Plus généralement, comme il est possible que le juge ne donne pas satisfaction au requérant sur sa demande principale, le requérant peut demander au juge, à titre subsidiaire, qu’il soit statué autrement, et même encore, ensuite, à titre infiniment subsidiaire. Bien-sûr, à partir du moment où le requérant obtient satisfaction, le juge ne va pas plus loin et n’examinera pas les autres conclusions. La même logique s’applique d’ailleurs aux prétentions du défendeur, qui peut conclure, par exemple, à titre principal, à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, au rejet de celle-ci, à titre infiniment subsidiaire, à la modération de la somme demandée par le requérant à titre de dommages-intérêts.

Sous-section 2 – L’enregistrement de la requête

La réception de la requête par le greffe. Conformément à l’article R. 611-1 du code de justice administrative, la requête est adressée ou déposée au greffe. Il n’existe pas un mode unique de saisine de la juridiction administrative. La requête peut être adressée au greffe de la juridiction par courrier, la sagesse commandant qu’il soit effectué en recommandé avec accusé de réception afin de prouver la date de réception de la requête, le principe étant celui de la réception (CE, 30 juill. 2003, Chenilco, requête numéro 240756, Rec., T., p. 905). Mais l’enregistrement peut également être accompli par dépôt direct de la requête au greffe. Il n’est d’ailleurs pas nécessaire que ce dépôt ait lieu durant les horaires d’ouverture du greffe. Il est en effet possible de déposer la requête dans la boite aux lettres prévue à cet effet, qui contient un dispositif d’horodatage attestant la date et l’heure de son enregistrement. Il est encore possible de saisir la juridiction par télécopie (CE, 13 mars 1996, Diraison, requête numéro 112949, préc.) et le juge administratif a encore admis la recevabilité d’une requête adressée par courrier électronique (CE, 28 déc. 2001, Elections municipales d’Entre-deux-Monts, requête numéro 235784, Rec., T., p. 974 ; D. 2002, p. 2008, note F. Mallol). Il s’agit là de largesses du juge avec les limites et donc les dangers qui les accompagnent. Ainsi faut-il que la télécopie ait été effectivement reçue par la juridiction et si le télécopieur du greffe est défaillant ou s’il n’y a plus de papier dans le chargeur, la requête ne sera pas enregistrée, indépendamment de l’existence du rapport d’émission restant entre les mains du requérant (CE, 27 avr. 1994, Raynal, requête numéro 152356, Rec., p. 202). Par ailleurs, pour admissibles qu’ils sont, ces procédés de saisine ne sont pas parfaits. Une régularisation ultérieure est impérative, par la production d’une requête dûment signée ou par l’apposition d’une signature manuscrite du requérant ou de son mandataire sur l’acte déjà communiqué au greffe (CE, 13 mars 1996, Diraison, requête numéro 112949, préc.).

La juridiction administrative sur la voie de la modernité. Par le décret n° 2005-222 du 10 mars 2005, une expérimentation a été entamée au Conseil d’Etat, visant à dématérialiser les procédures juridictionnelles dans le domaine fiscal d’assiette. Cette expérimentation a été ensuite étendue en 2007 à la cour administrative d’appel et au tribunal administratif de Paris et, en 2008, à l’ensemble des juridictions administratives d’Ile-de-France. Le mouvement n’a cessé de s’amplifier jusqu’à généraliser Télérecours à l’ensemble des contentieux portés devant l’ensemble des juridictions administratives générales. Le décret n° 2012-1437 du 21 décembre 2012 a ainsi introduit un article R. 414-1 dans le code de justice administrative, dont l’entrée en vigueur est intervenue progressivement au cours de l’année 2013. Les avocats, les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, les personnes morales de droit public et les organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public peuvent à présent adresser leurs requêtes à la juridiction par voie électronique. Le but est clairement de moderniser, simplifier et accélérer les procédures juridictionnelles. Il en résulte que l’enregistrement de la requête peut s’opérer par voie électronique, offrant les mêmes garanties de fiabilité que le courrier avec accusé de réception.

La notification de la requête. Par dérogation au droit commun, un texte peut prévoir l’obligation pour le requérant de notifier sa requête. L’hypothèse la plus connue est celle prévue à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme suivant lequel le déféré préfectoral ou le recours exercé par un administré dirigé contre un certificat d’urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d’aménager ou de démolir doit être notifié (c’est ici la date d’envoi qui est prise en compte), dans un délai de 15 jours à compter de l’enregistrement de la requête, par lettre recommandée avec accusé de réception, un courrier électronique ne pouvant en principe suffire (CE, 3 mars 2008, Mme Laporte et a., requêtes numéros 278168, Rec., p. 73). A peine d’irrecevabilité, la notification est adressée à l’auteur de l’acte (le destinataire pouvant être aussi bien le préfet que le maire lorsque le permis a été délivré au nom de l’Etat : CE, 13 juill. 2011, SARL Love Beach, requête numéro 320448, Rec., T., p. 1200), ainsi qu’à chaque titulaire de l’autorisation (CE, 5 mars 2014, M. Lesostri, requête numéro 370552, Rec., T., pp. 778 et 911). Cette règle posée à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme est opposable au requérant que pour autant cependant que l’affichage de l’autorisation d’urbanisme ait fait mention de cette obligation (CE, 28 mai 2014, M. et Mme Grégoire de Bollemont, requête numéro 369456, Rec., T., p. 911) et sans que l’on puisse reprocher au requérant d’avoir expédié sa copie à une adresse erronée par la faute du bénéficiaire de l’autorisation ou de la juridiction (CE, 15 oct. 2014, MM. Landon et Petiot, requête numéro 366065, Rec., T., p. 911).

La disposition est formellement rappelée à l’article R. 411-7 du code de justice administrative. Le même principe s’applique aux recours en annulation ou en réformation d’une décision juridictionnelle relative à ces actes. On précisera que la liste des décisions concernées est limitative et, par exemple, n’entre pas dans le champ d’application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, la décision autorisant la création d’une unité touristique nouvelle, prise sur le fondement de l’article L. 145-11 du même code (CE, 9 oct. 2015, Commune de Lauzet-sur-Ubaye, requête numéro 384804, Rec.).

Pour les recours effectivement concernés par l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, la notification consiste dans la communication du texte intégral de la requête, la circonstance que le recours ne contienne l’exposé d’aucun fait ni d’aucun moyen restant sans incidence sur le respect de cette obligation (CE, 28 nov. 2014, Mme Giuluiani. et Commune de Cachan, requêtes numéros 367968 et 368108, Rec., T., pp. 779 et 911). Mais une simple lettre avisant son destinataire de l’existence d’un recours ne suffit pas (CE, Sect., avis, 1er mars 1996, Association Soisy Etiolles Environnement, requête numéro 175126, Rec., p. 61 ; RFDA 1996, p. 1022, concl. J.-C. Bonichot ; BJDU 1996, p. 51, concl. J.-C. Bonichot ; AJDA 1996, p. 513, chron. D. Chauvaux et T.-X. Girardot).

On relève cependant une évolution de la jurisprudence reposant sur un rééquilibrage des situations. Notamment, il incombe au destinataire d’une notification contenant un autre recours que celui indiqué de procéder aux diligences nécessaires auprès de l’expéditeur propres à connaître la teneur du recours (CE, 5 mars 2014, Association « Sté pour la protection des paysages et de l’esthétique de la France » et a., requête numéro 369996, Rec., T., pp. 778 et 910). En toute hypothèse, le juge ne peut rejeter une requête comme manifestement irrecevable sans avoir préalablement invité le requérant à régulariser sa requête en justifiant de l’accomplissement de cette formalité (CE, 13 juill. 2011, Mme Cassan, requête numéro 314093, Rec., T., p. 1200).

Le droit de timbre. Il a existé. Il a été supprimé. Il est réapparu sous la forme d’une contribution pour l’aide juridique dont le Conseil constitutionnel avait reconnu la conformité à la Constitution (Cons. const., décisions numéros 2012-231/234 QPC du 13 avril 2012, Rec. Cons. const., p. 193). Cette contribution d’un montant de 35 euros (loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finance rectificative pour l’aide juridique, art. 54) a concerné l’ensemble du contentieux administratif à l’exception des litiges concernant les bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, et des litiges portés devant le juge du référé liberté, des litiges individuels relatifs à l’entrée, au séjour et à l’éloignement des étrangers ainsi qu’au droit d’asile, et les litiges intéressant l’Etat. La loi no 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 y a mis fin à compter du 1er janvier 2014.

Bibliographie indicative.
S. Aubert, « La cause juridique dans le contentieux de l’exécution des marchés publics », RFDA 2012, pp. 672 et s.
D. Bailleul, « Vers la fin de l’interdiction des moyens nouveaux en excès de pouvoir ? », Dr. adm. 2008, étude 9.
N. Baillon et F. Leraisnable, « Récentes évolutions jurisprudentielles sur la notification des recours contre les autorisations d’urbanisme », AJDA 2010, pp. 1523 et s.
F. Colly, « Aspects de la notion de cause juridique de la demande en justice dans le contentieux administratif de pleine juridiction », RFDA 1987, pp. 786 et s.
S. Deliancourt, « Jusqu’où doit aller le juge dans la bienveillance à l’égard d’une partie ? », AJDA 2011, pp. 58 et s.
A. Heurté, « Conclusions nouvelles et moyens nouveaux », AJDA 1957, pp. 37 et s.
J. Moreau, « La cause de la demande en justice dans le contentieux de la responsabilité administrative extracontractuelle » in Mélanges M. Stassinopoulos, Paris, LGDJ, 1974, pp. 77 et s.
X. Pottier, « Le chiffrage des conclusions pécuniaires : simple exigence de forme ou obligation constitutive de la demande ? », RFDA 2010, pp. 116 et s.
J. Raymond, « De la confection d’une alidade contentieuse », JCP adm. 26 avr. 2010, 2145.

Section 3 – Les délais de recours

Une condition de recevabilité particulièrement importante. La contrainte pesant sur le requérant de respecter les délais de recours est de toute première importance et c’est l’une de ces rares conditions de recevabilité qu’il faut véritablement redouter. Le requérant se doit d’agir, en principe, dans un délai que le contentieux administratif veut généralement bref (Sous-section 1). La règle est édictée à peine de forclusion et sa méconnaissance n’est pas régularisable. Toutefois, l’accès au juge passe par une correcte et préalable information du justiciable quant à l’existence de la décision administrative elle-même et, dans certains cas, des voies et délais de recours autorisés contre cette décision (Sous-section 2). Cette information est d’autant plus importante lorsque l’on connaît les conséquences de l’expiration de ces délais (Sous-section 3).

Sous-section 1 – L’organisation du délai de recours

Une nécessité. Du point de vue de la sécurité juridique et, par delà, de l’intérêt général, il est souhaitable que les décisions administratives soient placées rapidement à l’abri de toute contestation contentieuse. Dès lors, pour la plupart des décisions administratives, l’exercice d’une requête en annulation ou en réformation est soumis à une condition de délai (§ 1). Il ne s’agit cependant que du principe. Les textes ou la jurisprudence réservent en effet des hypothèses pour lesquelles la contestation peut être portée devant la juridiction sans condition de délai (§ 2).

§ 1 : L’existence d’un délai de recours

Le principe : deux mois pour agir. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, la juridiction administrative doit être saisie, en principe, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Ce délai de recours est également en principe de deux mois à compter de la naissance d’une décision implicite de rejet, conformément à l’article R. 421-2 du code de justice administrative, sauf à ce qu’une décision expresse de rejet intervienne dans ce délai, celui-ci repartant de zéro à compter de cette date. Il incombe au requérant d’adresser sa requête à la juridiction dans le délai de recours. Sur ce point, il en va différemment devant l’administration et devant la juridiction. Si, en effet, la règle est celle de l’émission devant l’administration (CRPA, art. L. 112-1), la règle est celle de la réception devant la juridiction administrative (CE, 30 juill. 2003, Chenilco, requête numéro 240756, préc.). Le Conseil d’Etat admet cependant qu’il puisse être tenu compte des délais anormaux d’acheminement postal et qu’une requête pourtant tardive soit recevable, si le requérant l’a expédiée en temps utile (CE, 20 févr. 1970, Ministre de l’Agriculture c. Sieur Delort, requête numéro 77021, Rec., p. 130 ; CE, 16 mai 2001, Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés et a., requêtes numéros 222313, 222505 et 222506, Rec., T., p. 1085).

Une juridiction facile à saisir. Lorsque le délai est sur le point d’expirer, le requérant peut recourir à des formes d’enregistrement efficaces : sans préjudice de la faculté de recourir à Télérecours, le requérant peut procéder au dépôt direct de la requête au greffe ou dans la boîte aux lettres de la juridiction, en dehors des horaires d’ouverture. Cette méthode est d’autant plus intéressante que l’enregistrement peut être utilement accompli devant n’importe quelle juridiction administrative générale même si celle-ci est matériellement ou territorialement incompétente. La requête restera recevable et la juridiction incompétente sera tenue de la transmettre (CJA, art. R. 351-1 et s.). Cette faculté est précieuse pour les saisines de toute dernière minute, au moins en ce qui concerne les requérants résidant à proximité d’une juridiction administrative. Pour les autres, la solution de la télécopie est toute pertinente sous réserve de régularisation ultérieure (supra).

La computation des délais. En l’absence de toute disposition contraire, le délai de recours est un délai franc. En conséquence, le premier jour est le lendemain du jour de son déclenchement (dies a quo) et son dernier est le lendemain du jour de son échéance (dies a quem).

Ainsi, un acte dont la notification a été reçue le 18 mars pourra être attaqué jusqu’au 18 mai + un jour, soit le 19 mai à minuit. Si ce jour est un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé, le délai est alors prolongé jusqu’à la fin du premier jour ouvrable suivant. On précisera ici que le droit local alsacien-mosellan prévoit que le 26 décembre et le vendredi saint (pour les communes ayant un temple protestant ou une église mixte) sont des jours fériés supplémentaires, et la prolongation au premier jour ouvrable s’applique également dans les cas où le dernier jour expire à ces dates (CE, 6 mai 2009, Elections municipales de Luemschwiller, requête numéro 317867, Rec., T., pp. 634 et 770). Mais encore faut-il que le caractère férié découle d’une disposition législative ou réglementaire. Ainsi, le vendredi saint n’est pas un jour férié au sens de l’article 642 du code de procédure civile pour ce qui concerne la Guadeloupe (CE, 8 juill. 2009, Eluther, requête numéro 321449, Rec., T., pp. 770 et 887).

La requête doit cependant, et dans tous les cas, être enregistrée dans les deux mois. En conséquence, lorsque la notification a été reçue le 31 juillet, par exemple, le dernier jour pour agir est le 30 septembre. Il en va différemment lorsque le délai est organisé en jours.

Les délais de distance. Le délai de droit commun est augmenté dans quatre hypothèses, où l’on applique les délais dits de distance :

– il est augmenté d’un mois lorsque le litige est porté devant les tribunaux administratifs de Mayotte, de la Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie (CJA, art. R. 421-6) ;
– il est augmenté d’un mois lorsque la demande est portée devant un tribunal administratif qui a son siège en France métropolitaine ou devant le Conseil d’Etat statuant en premier et dernier ressort, toutes les fois où le requérant demeure outre-mer (CJA, art. R. 421-7 al. 1er) ;
– il est augmenté d’un mois lorsque la demande est portée devant un tribunal administratif ayant son siège outre-mer et que le requérant ne demeure pas dans la collectivité territoriale dans le ressort de laquelle le tribunal administratif a son siège (CJA, art. R. 421-7 al. 2) ;
– il est augmenté de deux mois pour les personnes qui demeurent à l’étranger (CJA, art. R. 421-7 al. 3).

L’existence de délais particuliers. Il est loisible aux pouvoirs législatif et réglementaire de prévoir des délais de recours dérogeant au droit commun. Le délai de deux mois n’est alors pas applicable, comme le rappelle l’article R. 421-4 du code de justice administrative. Dans ce cas, le délai de recours peut être inférieur ou supérieur à deux mois.
Il peut, en premier lieu, être plus court, et c’est l’hypothèse la plus fréquente de dérogation au délai de droit commun. C’est le cas, par exemple, en matière de droit des étrangers où l’intéressé dispose d’un délai de 48 heures pour contester l’arrêté de reconduite à la frontière (CJA, art. R. 776-4) et de trente jours pour attaquer une obligation de quitter le territoire français (CESEDA, art. L. 512-1-I) sauf à ce que l’obligation de quitter le territoire doive être exécutée sans délai, le délai de recours étant alors ramené à 48 heures (CESEDA, art. L. 512-2-1-II). En matière électorale également, le délai est bref, la protestation devant par exemple être enregistrée à 18 heures au plus tard le cinquième jour suivant l’élection des conseillers municipaux (C. élect., art. R. 119).

Le délai de recours peut, en second lieu, être plus long. Un délai de six mois est ainsi donné à la Commission nationale des comptes de campagne et des finacements politiques pour saisir le tribunal administratif en application de l’article L. 52-15 du code électoral. En matière d’installations classées, le délai est d’une année pour les recours exercés par les tiers et, lorsque la mise en service de l’installation n’est pas intervenue six mois après la publication ou l’affichage de la décision d’autorisation, le délai de recours continue à courir jusqu’à l’expiration d’une période de six mois après cette mise en service (C. envir., art. R. 514-3-1). S’agissant des décisions concernant les installations de production d’énergie renouvelable, le délai est de quatre mois à compter des mesures de publicité (C. envir., art. L. 514-6).

§ 2 : Les recours soustraits à la condition du délai

Les travaux publics. L’article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit expressément que les litiges en matière de travaux publics échappent à la condition du délai. Cette exception est d’autant plus importante que la notion de travaux publics est particulièrement attractive. Ainsi, sous réserve de la prescription quadriennale (mais il s’agit là d’une autre question que celle de la recevabilité de la requête : CE, 4 juill. 1969, Ordre des avocats près la cour d’appel de Paris, requête numéro 62293, Rec., p. 158 ; AJDA 1970, p. 43, note J. Molinier), peuvent être formées à tout moment, non seulement les requêtes indemnitaires émanant des victimes de dommages de travaux publics (CE, Sect., 26 mars 1976, Colboc c. Commune de Saint-Bonnet Elvert, requête numéro 88811, Rec., p. 184), mais encore celles exercées en matière d’occupation temporaire de propriétés privées décidée sur le fondement de la loi du 29 décembre 1892 (CE, Sect., 13 oct. 1967, Préfet de la Corrèze et Ministre de l’Intérieur c. Consorts Madelmont et a., requête numéro 61207, Rec., p. 370) ou celles dirigées contre les décisions mettant à la charge des propriétaires d’édifices menaçant ruine le montant des dépenses exposées par la personne publique pour assurer leur réparation ou leur démolition (CE, Sect., 6 févr. 1970, Préfet de police c. Sieur Kerguélen, requête numéro 76551, Rec., p. 87, concl. L. Bertrand).

Cette faculté d’exercer un recours en dehors de toute condition de délai vaut même lorsqu’il existe une décision administrative contre laquelle la requête serait dirigée (CE, 18 janv. 1963, Wierel, requête numéro 55647, Rec., p. 28) et même si la décsion litigieuse consistait pour l’autorité administrative à opposer la prescription quadriennale (CE, Sect., 6 déc. 2013, Commune d’Etampes, requête numéro 344062, Rec., p. 304). On mesure donc ici l’importance de cette exception. Elle n’est cependant pas sans limite, à un double égard.

D’une part, seuls les recours de pleine juridiction sont concernés. Alors même qu’il porterait sur un litige lié à un travail public, le contentieux de l’excès de pouvoir reste soumis à la règle des délais (CE, Sect., 6 mai 1996, Association Aquitaine Alternatives, requête numéro 121915, Rec., p. 144 ; CJEG 1997, p. 9, concl. D. Piveteau).
D’autre part, même en matière de travaux publics, ce n’est pas l’ensemble des recours de pleine juridiction qui échappe à la règle du délai. Ainsi, le Conseil d’Etat a pris soin de préciser que le recours en contestation de validité du contrat doit être formé dans le délai de deux mois à compter des mesures de publicité appropriées, y compris en matière de travaux publics, même s’il doit être exercé devant le juge de pleine juridiction (CE, Ass., 16 juill. 2007, Société Tropic travaux signalisation, requête numéro 291545, préc. ; CE, Ass., 4 avr. 1994, Département du Tarn-et-Garonne, requête numéro 358994, préc.). Ainsi encore, le Conseil d’Etat juge à présent que les contestations des titres exécutoires émis par l’Etat (CE, 8 févr. 2010, Sté Saem Sophia Antipolis Côte d’Azur, requête numéro 318620, Rec., T., p. 701) ou une collectivité territoriale (CE, 11 oct. 2012, Sgherri, requête numéro 340857, Rec., T., pp. 601, 669, 771, 902 et 1015 ; AJDA 2013, p. 68, note G. Eveillard) doivent être exercées dans les deux mois suivant leur notification, alors même que le titre aurait été émis à la suite d’un litige en matière de travaux publics.

Les recours contre certaines décisions implicites. Suivant l’article R. 421-3 du code de justice administrative, trois catégories de recours échappent à la règle posée à l’article R. 421-2. Sauf texte particulier (CJA, art. R. 421-4), peuvent ainsi être exercés à tout moment :

– les recours de pleine juridiction dirigés contre une décision implicite ;
– les recours pour excès de pouvoir formés contre une décision implicite ne pouvant être prise que par ou après avis d’une assemblée locale ou de tout autre organisme collégial ;
– les recours contre une décision implicite et tendant à l’exécution d’une décision de la juridiction administrative.

Les décisions juridiquement inexistantes. Il est de jurisprudence constante qu’un recours en déclaration d’inexistence ou un recours pour excès de pouvoir intenté contre une décision juridiquement inexistante ne sont pas soumis à la règle du délai (CE, Sect., 3 févr. 1956, de Fontbonne, requête numéro 8035, Rec., p. 45 ; AJDA, 2, p. 93, chron. F. Gazier ; RDP 1956, p. 859, note M. Waline). La même exception s’applique aux mesures prises en application d’une décision frappée d’inexistence juridique (CE, 10 nov. 1999, Préfet de la Drôme, requête numéro 126382, Rec., T., p. 940). C’est même l’un des intérêts majeurs de la notion d’inexistence juridique que de permettre de vider à tout moment l’ordonnancement juridique des actes entachés des illégalités les plus graves, qui justifie également qu’un acte juridiquement inexistant puisse être retiré à tout moment (CE, Sect., 3 févr. 1956, de Fontbonne, requête numéro 8035, préc.). A cet égard, il convient de préciser que si les actes obtenus par fraude peuvent également être retirés à tout moment, ils ne peuvent, pour ce qui les concerne, être attaqués que dans le délai de recours (par ex., CE, 7 juill. 2004, de Maulmont, requête numéro 234497, Rec., T., p. 807).

Sous-section 2 – L’écoulement du délai de recours

De la faculté d’interrompre l’écoulement du délai. Le délai de recours doit être respecté, à peine d’irrecevabilité de la requête. Mais cela ne signifie pas que le requérant soit strictement tenu de saisir la juridiction dans ce délai. Il existe en effet des causes d’interruption du délai de recours (§ 2) qui peuvent intervenir à compter du moment où celui-ci commence à courir (§ 1).

§ 1 : Le point de départ du délai de recours

Une juste conciliation d’intérêts opposés. L’acte doit être porté à la connaissance des intéressés. Le contentieux administratif est ainsi organisé qu’il ménage un juste équilibre. D’une part, les délais de contestation doivent rester brefs. D’autre part, les administrés doivent disposer effectivement des délais prévus. D’où le principe de la divulgation de l’acte (I) qui s’accompagne cependant de certaines exceptions (II).

I. La condition de la divulgation de l’acte

La nécessité d’une divulgation. On ne saurait attaquer une décision dont on ignore l’existence et, dans une certaine mesure, contre laquelle on ne connaît pas les délais pour ce faire. Sous la réserve des décisions implicites, et en principe, le délai de recours ne commence à courir qu’à compter d’une mesure de divulgation de l’acte. Le régime de la divulgation et ses conséquences sur les délais de recours diffèrent cependant suivant que la décision est réglementaire (A) ou individuelle (B).

A. Les décisions réglementaires

Le principe de la publication. La publication est le mode de divulgation normal des actes réglementaires. Il en va également ainsi, par extension, pour les actes non réglementaires qui ne sont pas pour autant individuels. C’est le cas, par exemple, des déclarations d’utilité publique (CE 18 nov. 1964, Marchand, requête numéro 58655, Rec., p. 557) ou encore des arrêtés fixant un périmètre de réaménagement foncier (CE, sect., 19 nov. 1965, Epoux Delattre-Floury, requête numéro 60647, Rec., p. 623). Pour l’ensemble des actes concernés, à défaut de publication, le délai de recours est inopposable, y compris à l’égard de ceux qui auraient été, parce que plus directement intéressés par la décision, destinataires d’une notification (CE, 19 févr. 1993, Nainfa, requête numéro 106792, Rec., T., p. 945). La publication doit être accomplie de manière à ce que les administrés soient mis en mesure de connaître l’existence de l’acte et de s’y conformer, mais également, le cas échéant, de le contester en temps utile. L’obligation pour l’administration, en principe, de publier ses actes dans un délai raisonnable est même érigée par le Conseil d’Etat en principe général du droit (CE, 12 déc. 2003, Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale et a., requête numéro 243430, Rec., p. 506 ; JCP adm. 2004, 1134, note M.-C. Rouault). La divulgation de l’acte réglementaire doit être doublement suffisante : suffisante du point de vue du support de diffusion (1) et suffisante du point de vue de son contenu (2).

1. Les modalités de la publication

La publication dans un recueil. Le degré d’exigence quant au support de la publication dépend de la nature de l’acte concerné. De jurisprudence constante (CE, Ass., 12 avr. 1972, Sieur Brier, requête numéro 82681, Rec., p. 272, concl. S. Grévisse ; D. 1973, jurisp., p. 228, note P. Delvolvé et p. 681, note J.-M. Auby), et conformément aujourd’hui à l’article L. 221-9 du code des relations entre le public et l’administration, la publication au Journal officiel de la République Française est la seule possible pour les décrets et les ordonnances non ratifiées. La publication dans un bulletin officiel fait certes courir le délai à l’égard des agents des administrations concernées à la date à laquelle le bulletin parvient dans les services (CE, Sect., 12 nov. 1955, Grip, Blisnick et Hachette, requêtes numéros 22741, 22742 et 22687, Rec., p. 538 ; AJDA 1956, 2, p. 409, note J. Copper-Royer) ainsi qu’aux syndicats eu égard à la diffusion de l’acte sur le site internet du ministère (CE, 17 avr. 2015, Syndicat national de l’enseignement initial privé (SNEIP-CGT), requête numéro 384618, Rec., T.), ou encore à l’égard des ordres profesionnels (CE, 7 juill. 2010, Conseil national de l’Ordre des médecins, requête numéro 329897, Rec., T., p. 892). Mais elle ne fait pas courir le délai à l’égard des usagers du service public (CE, 31 janv. 1979, de Barnier, requête numéro 06748, Rec., p. 34).

Se pose encore la question des publications dans les recueils officiels des actes administratifs, imposées par les articles L. 222-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration, aussi bien aux autorités administratives de l’Etat agissant dans les limites du département, qu’aux communes, départements, régions, ainsi qu’à la collectivité territoriale de Corse, ou encore aux établissements publics, aux autres personnes de droit public et aux personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public. En principe, de telles publications ne font pas courir le délai de recours (CE, 2 mai 1913, Pignal, requête numéro 48687, Rec., p. 493 ; CE, 3 janv. 1968, SCI de construction du 5, rue de la Pompe, requête numéro 70882, Rec., p. 2).

Il en va toutefois différemment :
– lorsque cette publication est imposée par un texte publié lui-même au Journal officiel de la République Française (CE, Sect., 13 déc. 1974, Ministre de l’Aménagement du Territoire, de l’Equipement, du Logement et du Tourisme c. Girod, requête numéro 93427, Rec., p. 632) ;
– lorsque les décisions publiées concernent les agents des collectivités publicataires (CE, 30 mars 1973, Cormier, requêtes numéros 74287 et 87037, Rec., T., p. 1026) ;
– lorsque le recueil peut, « eu égard à l’ampleur et aux modalités de sa diffusion, être regardé comme aisément consultable par toutes les personnes susceptibles d’avoir un intérêt leur donnant qualité pour contester la décision » (CE, Sect., 27 juill. 2005, Millon, requête numéro 259004, Rec., p. 336 ; BJCL 2005, p. 636, concl. E. Glaser ; AJDA 2005, p. 2462, note L. Janicot ; LPA 2006, n° 131, p. 12, note O. Gabarda).

S’agissant de cette dernière exception, il y a lieu de considérer que le développement des recueils administratifs dématérialisés va, si ce n’est déjà fait, rendre opposable les délais de recours de nombre de décisions publiées dans ces recueils.

S’agissant des autorités de régulation. Il est compréhensible que les rapports entretenus par les autorités administratives indépendantes intervenant dans le domaine de la régulation et les professionnels soient réglés d’une manière spécifique. Notamment, le Conseil d’Etat juge suffisante la publication des décisions rendues par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) sur son site internet à l’égard des professionnels du secteur (CE, 25 nov. 2015, Sté Gibmedia, requête numéro 383482, Rec.).

La publication par voie de presse. Dans certains cas, la publication par voie de presse s’impose comme complément d’autres mesures de publicité. Par exemple, la publication dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ou tous les départements concernés est prescrite pour les ouvertures d’enquêtes publiques préalables à l’adoption des déclarations d’utilité publique (C. expr., art. R. 112-14). La publication par voie de presse est également suffisante pour les plans locaux d’urbanisme (C. urb., art. R. 123-10 et R. 123-12). La publication par voie de presse n’est parfois qu’une simple faculté, aucun mode spécifique de publication n’ayant été imposé (CE, Ass., 11 juill. 1947, Veuve Mayade, requête numéro 78498, Rec., 314). Il importe alors de distinguer. En principe, en effet, le délai de recours est inopposable lorsque l’acte a été publié dans un journal ou une revue sans caractère officiel (CE, Sect., 8 oct. 1971, Syndicat national des architectes chargés de la construction d’HLM, requête numéro 78259, Rec., p. 586). Par exception, toutefois, la publication par voie de presse est conforme aux usages locaux (CE, 21 oct. 1970, Ministre de l’Agriculture et consorts Cosnard, requête numéro 77507 et 77511, Rec., T., p. 920) ou sectoriels. Encore faut-il alors que le journal soit d’une diffusion suffisante. Ainsi, la publication du classement du championnat de France de football dans un numéro de « LNF Info », organe officiel de la Ligue nationale de football, et diffusé à l’ensemble des clubs participant au championnat, est de nature à faire courir le délai du recours contentieux, eu égard à l’objet de la décision et aux conditions de diffusion de cette publication (CE, 25 avr. 2001, Association sportive Nancy Lorraine et Sté anonyme à objet sportif Nancy Lorraine, requête numéro 228171, Rec., p. 196).

La publication par voie d’affichage. Certains actes doivent nécessairement faire l’objet d’un affichage. C’est le cas bien connu des permis de construire qui, conformément à l’article R. 424-15 du code de l’urbanisme, doivent être affichés sur le terrain pendant une période continue de deux mois. L’affichage peut également être le mode de publicité retenu par une autorité administrative. C’est le cas notamment de l’affichage en mairie. Mais l’affichage ne doit seulement être effectif. Il doit également être suffisant. Ainsi, l’affichage doit être aisément accessible au public, tant du point de vue de sa localisation (CE, 25 oct. 1967, Sieur Louchon, requête numéro 67637, Rec., p. 392) que des heures d’accessibilité (CE, 31 janv. 1973, Epoux Frank, requête numéro 85359, Rec., p. 90). En toute hypothèse, les modalités d’affichage d’une décision administrative sont régies par les règles en vigueur à la date d’édiction de cette décision (CE, 22 sept. 2014, Mme Misak et a., requête numéro 361715, Rec., T., pp. 786 et 910).

2. Le contenu de la publication

L’effet utile de la publication. Les administrés ne doivent pas seulement connaître l’existence de l’acte. Ils doivent encore être mis en mesure d’en connaître le contenu, non seulement pour s’y conformer mais également, et surtout ici, pour apprécier s’il y a lieu de le contester. Lorsque l’acte a été intégralement publié, la difficulté ne se pose évidemment pas. Celle-ci survient dans les cas des publications par extrait. Le juge administratif exige alors que celles-ci aient été suffisantes, à peine d’inopposabilité des délais de recours. Il y a là une différence notable avec les décisions notifiées par extrait, pour lesquelles il appartient à l’administré de demander la communication de la décision intégrale. En matière de publication, l’acte doit être nécessairement porté à la connaissance des administrés, indépendamment de toute démarche de leur part, y compris en matière d’affichage (CE, 7 mars 2016, M. M., requête numéro 380540, Rec., T.). Mais il n’est pas prescrit que l’intégralité des informations nécessaires soit contenue dans la publication elle-même. Par exemple, la publication d’un extrait d’un décret portant classement d’un site naturel, mentionnant par ailleurs que le texte intégral du décret et les plans annexés peuvent être consultés dans les préfectures et mairies concernées, fait courir le délai à compter du moment où ceux-ci ont été effectivement déposés en préfecture (CE, 8 juill. 1992, Epoux Fillon, requête numéro 122262, Rec., p. 287). Encore faut-il qu’un vice n’échappe pas aux intéressés en raison d’une publication par extrait en apparence – même en apparence seulement – suffisante. Ainsi le silence quant à l’autorité signataire de l’acte ne fait pas courir le délai, à tout le moins en ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur (CE, Sect., 1er juill. 1955, Charles, requête numéro 2997, Rec., p. 379 ; AJDA 1955, p. 302, concl. P. Laurent et p. 310, note J. Copper-Royer).

B. Les décisions individuelles

Le principe de la notification. La notification est à la décision individuelle ce que la publication est à la décision réglementaire. Il faut toutefois réserver les cas où une publication s’impose en plus de la notification, afin de permettre aux tiers d’exercer leurs recours. Par exemple, la publication de la décision par laquelle le ministre de la Défense établit une liste des candidats admis dans le corps des sous-officiers de carrière fait courir le délai de recours à l’encontre des décisions de refus des candidatures des sous-officiers non retenus (CE, 27 janv. 2006, Ministre de la Défense c. Fixot, requête numéro 268024, Rec., T., p. 1003).

Ici encore, la notification doit être suffisante (1) et pour les mêmes raisons, avec cette particularité tenant à ce que les destinataires des décisions les concernant doivent être informés des voies et délais de recours (2), à peine d’inopposabilité des délais.

1. Les modalités de la notification

Les modes possibles de notification. Sauf disposition textuelle spéciale, le mode de notification de la décision importe peu au juge dès lors que celle-ci est effective. Ainsi, la notification peut être faite par lettre recommandée avec accusé de réception, mais également par lettre simple (CE, Ass., 26 févr. 1982, Ordonneau, requête numéro 38854, Rec., p. 92 ; JCP 1984, 20164, note A. Cheminade), par voie administrative (CE, 28 janv. 1998, Sté Luminance International, requête numéro 139436, Rec., T., p. 1084) et ce même accomplie le dimanche par un agent non assermenté (CE, 23 avr. 1975, Marion, requête numéro 93934, Rec., T., p. 1192). La notification n’est d’ailleurs pas forcément écrite : le Conseil d’Etat admet les notifications verbales (CE, 11 mars 1991, Mme Brunet, requête numéro 77119, Rec., T., p. 1115), le problème n’étant ici qu’un problème de preuve. Le juge n’exige même pas, par principe, que la notification soit le fait de l’administration. Il a ainsi admis que la notification à un tiers soit effectuée par le bénéficiaire d’une autorisation (par ex., CE, 30 juill. 1997, Mme Rousseau, requêtes numéros 128001 et 134418, Rec., T., p. 992). Il est cependant nécessaire que la notification soit adressée à son destinataire. Mais ici encore, le juge administratif fait preuve d’une certaine souplesse. Ainsi admet-il que la notification puisse être remise à l’un des époux lorsque la décision concerne les deux, sous réserve qu’ils ne soient ni divorcés ni séparés de corps (CE, 22 mars 1985, Hugon, requête numéro 29856, Rec., T., p. 725). Il est encore admis que la notification soit adressée à l’avocat de l’intéressé (CE, 4 nov. 1994, Ravinet, requête numéro 107035, Rec., T., p. 1146) ou au préposé habilité d’une société (CE, 23 févr. 1977, SCI d’exploitation agricole de Plaimpied, requête numéro 00351, Rec., p. 102). Le libéralisme du juge a toutefois ses limites et la notification n’est pas régulière lorsqu’un pli recommandé a été remis au gardien d’un immeuble alors que celui-ci n’aurait pas reçu procuration (CE, 30 nov. 1977, Sieur X., requête numéro 02135, Rec., T., p. 923).

La preuve de la notification. C’est sur l’administration que pèse la charge de la preuve de la notification (CE, Sect., 14 mai 1971, Dame Morlet, requête numéro 76196, Rec., p. 364). De là sa propension à notifier ses décisions en recommandé avec accusé de réception, les mentions claires, précises et concordantes portées sur l’enveloppe ou, à défaut, l’attestation de l’administration postale, étant revêtues d’une présomption de sincérité difficile à combattre (CE, 23 juin 2000, Fabris, requête numéro 185477, Rec., T., p. 1149 ; CE, Sect., 30 nov. 2007, Pucci, requête numéro 266500, Rec., p. 462 ; RFDA 2008, p. 504, concl. C. Landais ; RJEP 2008, n° 650, p. 24, concl. C. Landais ; Dr. adm. 2008, n° 2, p. 36, note F. Melleray).

L’impossibilité de se soustraire à la notification. L’administré doit être de bonne foi et permettre à l’administration de lui notifier ses décisions. Ainsi, et même si aucun principe général n’impose à l’administré d’informer l’administration de ses changements d’adresse (CE, avis, 18 sept. 2009, Chaumette, requête numéro 327027, Rec., p. 357 ; JCP adm. 2010, n° 2, note F. Dieu) – ce qui n’est déjà pas rien ! – il ne saurait toutefois se refuser à réceptionner la notification par voie administrative, un tel comportement ne faisant pas obstacle au déclenchement du délai (CE, 10 févr. 1975, Dlle Vivaudou, requête numéro 90811, Rec., p. 101). Il en va de même du refus de prendre le pli recommandé (CE, Sect., 16 déc. 1955, Commune d’Orcières et Mermet, requêtes numéros 18453 et 18897, Rec., p. 593) comme du refus de signer la notification en mains propres (CE, 25 mars 2013, Etablissement public d’ingénierie pour l’informatique et les technologies de l’information et de la communication du Val-de-Marne, requête numéro 352586, Rec., T., pp. 423 et 753). L’absence au moment du passage de l’agent de La Poste est en revanche excusable et ne déclenche pas le cours du délai. Mais il appartient alors à l’administré d’aller retirer le pli en temps utile. S’il le fait dans le délai de 15 jours durant lequel La Poste doit retenir le pli en question, la notification est réputée faite au jour du retrait (CE, 2 mai 1980, Ibazizene, requête numéro 18391, Rec., T., p. 831). Dans le cas contraire, la notification est réputée accomplie au jour de l’avis de passage de l’agent et non au jour de réexpédition du pli à l’administration (CE, 25 janv. 1967, Sieur Endewell, requête numéro 65323, Rec., p. 39 ; CE, 24 avr. 2012, Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration c. Brun, requête numéro 341146, Rec., T., p. 900).

Pour une illustration jurisprudentielle. Une décision d’espèce en dit parfois beaucoup. Un étranger en situation irrégulière, dont la chance n’est pas le mot qui le caractérise en toutes circonstances, fait l’objet d’un contrôle de police. Ses papiers d’identité sont alors confisqués. Il tombe malade par la suite et doit être hospitalisé. Durant cette période, notification lui est adressée, par recommandé avec accusé de réception, de l’arrêté de reconduite à la frontière pris à son encontre. De retour à son domicile, il découvre l’avis de passage du facteur. Se présentant au bureau de poste, on lui refuse la communication du pli… faute de papiers d’identité. Ce n’est qu’en se rendant à la préfecture qu’il pût obtenir notification verbale de l’arrêté. S’il avait été fait application des principes applicables, la forclusion aurait été opposable depuis bien longtemps. Le Conseil d’Etat en jugera autrement, estimant que la situation n’était pas du fait du requérant. Son recours a été jugé recevable (CE, 30 juill. 1997, Préfet des Yvelines c. Djalo, requête numéro 155651, Rec., p. 305).

Le contenu de la notification. En matière de notification, le juge administratif se montre plus exigeant à l’égard de l’administré qu’il ne l’est en matière de publication. Si la notification ne contient pas le texte même de la décision, il appartient alors à l’intéressé d’en demander communication dans le délai de deux mois, à peine de forclusion (CE, 6 déc. 1972, Sieur Tyrek, requête numéro 80155, Rec., p. 777). Le même principe s’applique aux transmissions incomplètes des actes au préfet au titre du contrôle de légalité (CE, 15 mai 2013, Office public de l’habitat de Nice et des Alpes-Maritimes, requête numéro 357031, Rec., T., pp. 458, 753 et 754).

2. La notification des voies et délais de recours

L’article R. 421-5 du code de justice administrative. Aux termes de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Il s’agit là d’une règle qui trouve ses origines dans le décret du 28 novembre 1983 et qui a été généralisée par la loi du 12 avril 2000. Cette obligation est posée dans l’intérêt du justiciable et elle est d’autant plus importante qu’est en jeu l’accès au juge dont le Conseil constitutionnel (Cons. const., décision numéro 96-373 DC du 9 avr. 1996, Loi portant statut d’autonomie de la Polynésie française, Rec. Cons. const., p. 43 ; AJDA 1996, p. 371, note O. Schrameck ; RDP 1996, p. 953, note F. Luchaire), le Conseil d’Etat (CE, 29 juill. 1998, Syndicat des avocats de France, requêtes numéros 188715, 189102, 189106, 189287, 189336, 189662, 189931, 189932 et 192004, Rec., p. 313 ; AJDA 1998, p. 1010, concl. R. Schwartz) et la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH, 16 déc. 1992, Geouffre de la Pradelle c. France, Série A, affaire numéro 12964/87; JDI 1993, p. 759, note P. Tavernier ; D. 1993, p. 561, note F. Benoît-Rohmer ; CEDH, 4 déc. 1995, Bellet c. France, affaire numéro 23805/94 ; JDI 1996, p. 263, note P. Tavernier ; RFDA 1996, p. 561, note M. Dreiffus) rappellent le caractère fondamental dans leurs jurisprudences respectives. A suivre l’énoncé de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, seuls les destinataires de décisions expresses bénéficieraient du droit à connaître les voies et délais de recours. Il n’en est rien. En effet, les délais de recours sont opposables, en cas de décision implicite, lorsqu’un accusé de réception administratif a été initialement délivré à l’auteur de la demande, indiquant conjointement les conséquences du silence gardé par l’autorité administrative et les voies et délais de recours à respecter le cas échéant (CRPA, art. L. 112-12).

L’inapplicabilité partielle de l’article R. 421-5 du code de justice administrative aux tiers. L’article R. 421-5 du code de justice administrative ne bénéficie pas aux tiers entendant contester devant la juridiction une décision rendue sur recours gracieux ou hiérarchique octroyant une autorisation individuelle créant des droits au profit de leurs bénéficiaires (CE, Sect., avis, 15 juill. 2004, M. et Mme Damon, requête numéro 266479, Rec., p. 331, concl. J.-H. Stahl ; AJDA 2004, p. 1926, chron. C. Landais et F. Lenica ; Dr. adm. 2005, n° 1, p. 16, note P. Proot). Reste que les tiers peuvent être fondés à connaître les voies et délais de recours à l’encontre de décisions individuelles. C’est ainsi que le délai de recours à l’encontre d’un permis de construire ne court à l’égard des tiers qu’à la condition d’être affiché, conformément à l’article A. 424-17 du code de l’urbanisme, sur le terrain concerné (CE, 1er juill. 2010, Centre hospitalier de Menton – La Palmosa, requête numéro 330702, Rec., T., p. 1022).

Les conditions de la notification des voies et délais de recours. S’agissant des conditions de la notification des voies et délais de recours. Le juge administratif ne verse pas dans un formalisme excessif et donc inutile. La décision peut mentionner elle-même les voies et délais de recours. Mais si l’administration ne saurait se contenter de renvoyer au texte législatif ou réglementaire organisant le délai (CAA Versailles, 29 mars 2011, André Callwaert, requête numéro 09VE02220), elle peut en revanche se contenter de renvoyer à une annexe accompagnant la décision (CE, 22 juill. 1994, Collini, requête numéro 126786, Rec., T., p. 1104). Il n’importe pas seulement que l’intéressé ait été informé des voies et délais de recours. Il est encore exigé qu’il en ait reçu effectivement une copie (CE, 11 déc. 2009, Centre hospitalier Montperrin, requête numéro 323483, Rec., T., p. 885). La difficulté peut alors résulter dans la preuve de cette notification. Il appartient au juge, le cas échéant, d’apprécier l’existence et le caractère suffisant de cette notification.

Le contenu de la notification des voies et délais de recours. Le Conseil d’Etat a pu juger que l’autorité administrative devait indiquer les voies et délais de recours « possibles » (CE, Ass., 24 oct. 1997, Mme de Laubier, requête numéro 123950, Rec., p. 371 ; RFDA 1998, p. 527, concl. V. Pécresse ; AJDA 1998, p. 936, chron. T.-X. Girardot et F. Raynaud). Cette obligation a été restreinte depuis lors : il appartient seulement à l’autorité administrative de préciser devant quelle juridiction et dans quel délai le recours juridictionnel pourra être enregistré sans risquer la forclusion. Ainsi, mention doit être faite de ce que le litige doit être porté devant une juridiction administrative générale ou spécialisée (CE, 15 nov. 2006, Toquet, requête numéro 264636, Rec., T., p. 1002). Très logiquement, le juge administratif a pu également imposer à l’administration d’indiquer l’existence, le cas échéant, d’un recours administratif préalable obligatoire (CE, 27 juin 2005, Dufresnes, requête numéro 259368, Rec., p. 249 ; Dr. fisc. 2005, n° 38, concl. M.-H. Mitjavile et note F. Naïm) et les délais pour l’exercer (CE, 19 mai 2004, Jouve, requête numéro 248175, Rec., p. 234). Consacré par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, ce principe est aujourd’hui codifié (CRPA, art. L. 412-3).

Les conséquences de l’absence de notification des voies et délais de recours. L’absence de notification des voies et délais de recours n’entache pas la décision administrative d’illégalité (par ex., CE, 28 déc. 2007, Mme Sakina B., requête numéro 298597). En revanche, cette omission s’oppose à ce que le délai de recours commence à courir.

Les conséquences de l’erreur dans la notification des délais de recours. L’erreur dans la notification des délais n’empêche pas ceux-ci de courir. Mais l’erreur doit profiter à l’administré. Ainsi, si le délai indiqué dans la notification est inférieur à celui organisé par les textes, le délai à retenir est celui qui aurait dû être notifié (CE, 22 oct. 2010, Thiver, requête numéro 339363, Rec., T., p. 893). On peut comprendre, dans ces conditions, que n’ait pas été jugée irrégulière, au point de rendre inopposables les délais, une notification n’ayant pas pris en compte les délais de distance (CE, 8 juin 1994, Mme Moumini, requête numéro 120198, Rec., p. 293 ; AJDA 1994, p. 729, concl. R. Abraham). En revanche, si le délai indiqué s’avère supérieur à celui prévu par les textes, ce délai notifié bénéficiera au requérant (CE, 8 janv. 1992, Masses, requête numéro 113114, Rec., T., p. 1204). Suivant la même logique, l’indication d’un point de départ erroné des délais profite à l’administré (CE, 29 mars 2000, Gluck, requête numéro 204611, Rec., T., p. 1150). L’erreur quant à la juridiction administrative générale compétente, comme le silence quant à la juridiction territorialement compétente d’ailleurs, n’a pas de conséquence sur le cours du délai (CE, 15 nov. 2006, Toquet, requête numéro 264636, préc.). Cela ne saurait surprendre et ne prête pas le flanc à la critique compte tenu de l’obligation de transmission imposée aux juridictions administratives générales, en application des articles R. 351-1 et suivants du code de justice administrative.

L’hypothèse de l’ambiguïté de la notification des voies et délais de recours. Suivant la même logique encore, l’ambiguïté de la notification des voies et délais de recours ne doit pas préjudicier à l’intéressé. Il peut arriver qu’une notification soit ambiguë, laissant croire par exemple en l’exigence d’un recours administratif préalable obligatoire alors que, précisément, il n’en était rien et que, pire encore, un recours administratif n’interromprait pas, par exception, le cours du délai. Dans un tel cas, l’exercice d’un recours administratif ne privera pas le requérant de l’accès au juge (CE, 4 déc. 2009, Ministre de l’Immigration c. Hammou, requête numéro 324284, Rec., T., p. 781 et 884 ; AJDA 2010, p. 555, note P. Caille ; JCP adm. 2010, n° 1, p. 32, note L. Domingo), mais encore faut-il qu’un recours administratif ait bien alors été exercé (CAA Paris, 5 mai 2008, Nkongo Malumba, requête numéro 07PA03784).

II. Les exceptions à la condition de la divulgation de l’acte

Deux exceptions. Il existe deux exceptions à la condition de la divulgation, qui ne sont au demeurant pas sans filiation : la connaissance acquise (A) et la connaissance indirecte de l’acte (B).

A. La connaissance acquise

Deux types de connaissance acquise. Même lorsque les voies et délais de recours n’ont pas été notifiés au destinataire d’une décision, le délai de recours commence à courir dans certaines hypothèses dites de connaissance acquise. Il s’agit d’une exception prétorienne, dont le champ s’est cependant réduit au fil du temps mais qui ne cesse jamais d’être une menace pour les requérants. L’idée sur laquelle repose cette théorie est simple. Les voies et délais de recours doivent être portés à la connaissance des intéressés afin qu’ils puissent exercer leur droit au recours. Mais l’opposabilité de cette règle ne vaut que si elle est justifiée. Tel n’est plus le cas lorsqu’un acquéreur évincé attaque tardivement une décision de préemption alors que l’instruction révèle qu’il a adressé à la commune, entre la date de notification de la décision de préemption et la date de l’intoduction de son recours, une demande de rétrocession de terrains préemptés, à laquelle était jointe une copie intégrale de la décision de préemption dans laquelle figurait l’indication selon laquelle elle était susceptible de recours devant le tribunal administratif dans les deux mois à compter de sa réception. Le Conseil d’Etat a jugé que l’acquéreur évincé devait être réputé connaître les voies et délais de recours à compter du jour où la commune a reçu cette demande de rétrocession (CE, 1er juill. 2009, Sté Holding JLP, requête numéro 312260, Rec., T., p. 886 ; AJDA 2009, p. 1848, concl. A. Courrèges ; RDI 2009, p. 604, obs. P. Soler-Couteaux). Il s’agit ici d’un cas très particulier. Par delà, et en principe, la connaissance acquise peut se manifester de deux manières. Il peut y avoir connaissance acquise lorsque l’intéressé exerce un recours juridictionnel (1) ou lorsqu’il a participé à l’adoption de la décision (2).

1. La connaissance acquise découlant de l’exercice d’un recours juridictionnel
Un recours nécessairement juridictionnel. Il était antérieurement jugé que l’exercice d’un recours administratif (CE, 2 mars 1994, Ville de Saint-Louis c. Mme Peters, requête numéro 135066, Rec., T., p. 1105) comme juridictionnel témoignait de la connaissance de la décision, ce qui rendait les délais de recours opposables. Par ses décisions Mme Mauline et Assistance publique – Hôpitaux de Paris du 13 mars 1998 (CE, Sect., 13 mars 1998, Mme Mauline et Assistance publique – Hôpitaux de Paris, requêtes numéros 120079, 175199 et 180306, Rec., pp. 80 et 81 ; AJDA 1998, p. 613, concl. J-D. Combrexelle ; RDP 1999, p. 759, étude P. Fraissex), le Conseil d’Etat a partiellement reconsidéré sa jurisprudence en jugeant que, dorénavant, dans le cas où l’obligation de notifier les voies et délais de recours n’a pas été respectée, seule l’introduction d’un recours juridictionnel devait être susceptible de faire courir le délai de recours. Ce revirement était le bienvenu, qui a opéré un découplage entre connaissance de la décision et connaissance des voies et délais de recours ouverts contre cette décision. Il y a là quelque chose de tout à fait logique : ce n’est pas parce qu’il connaît l’existence d’une décision qu’un administré est nécessairement au fait de la juridiction compétente pour en connaître et du délai pour la saisir. Les prescriptions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative se trouvent nécessairement mieux respectées depuis lors.

L’état du droit positif. Comme cela vient d’être dit, seul l’enregistrement d’un recours juridictionnel est de nature à pallier le non-respect de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, en donnant un point de départ au délai au terme duquel le débat contentieux sera cristallisé (par ex., CE, 25 mai 1994, SA Papeteries Philippe Berges, requête numéro 96662. Voir infra).

Trois séries de précisions s’imposent.
En premier lieu, la théorie de la connaissance acquise ne joue que si le recours juridictionnel est un recours au fond et dirigé contre la décision. Il doit s’agir d’un recours au fond : l’exercice d’un référé instruction, par exemple, tendant à préciser les conditions d’adoption d’une décision n’emporte pas connaissance acquise des délais de recours contre cette décision (CE, 8 juill. 2002, Hôpital local de Valence d’Agen, requête numéro 229843, Rec., p. 265 ; AJDA 2003, p. 42, obs. A. Clayes). Le recours au fond doit être dirigé contre la décision elle-même : la mention de la décision, dans une autre instance, n’emporte pas connaissance acquise (CE, 19 févr. 1993, Centre hospitalier général de Montmorency, requête numéro 90242, Rec., T., p. 946).
En deuxième lieu, le recours doit avoir été porté devant la juridiction compétente. Ni le recours ni la notification de la décision de rejet qui lui a été opposé ne sont de nature à faire courir le délai de recours à l’encontre de la décision litigieuse (CE, 25 mars 2016, Mission locale régionale de Guyane, requête numéro 387755, Rec., T.).
En troisième lieu, l’on doit rappeler que la jurisprudence Mauline ne s’applique qu’aux décisions concernées par l’article R. 421-5 du code de justice administrative. S’agissant donc des tiers aux décisions individuelles créatrices de droits, dès lors que l’article R. 421-5 ne leur est pas applicable (CE, Sect., avis, 15 juill. 2004, M. et Mme Damon, requête numéro 266479, préc.), l’exercice d’un recours administratif doit faire courir le délai du recours contentieux, autant que la communication intégrale de la décision (CE, 11 avr. 2008, Sté Défi France, requête numéro 307085, Rec., T., p. 850 ; JCP adm. 2008, 2160, note B. Pacteau).

2. La connaissance acquise découlant de la procédure d’adoption d’une décision
Une jurisprudence sévère. Les membres des assemblées délibérantes sont réputés avoir connaissance des décisions adoptées par celles-ci. Il s’agit d’une très ancienne jurisprudence que le temps n’a pas érodée (CE, 4 août 1905, Martin, requête numéro 14220, préc.). Peu importe ici qu’il s’agisse d’une assemblée élue (CE, 13 juin 1986, Toribio et Bideau, requête numéro 59578, Rec., p. 161 ; AJDA 1986, p. 503, concl. M. Roux) ou du conseil d’administration d’un établissement public par exemple (CE, 28 nov. 1986, Syndicat national des inspecteurs et des cadres administratifs du service national des examens du permis de conduire, requête numéro 43599). L’essentiel est qu’il s’agisse d’un organisme collégial au sein duquel le requérant a été régulièrement convoqué (CE, 27 sept. 2000, Fabre, requêtes numéros 189006, 190389 et 193119, Rec., T., p. 1150 ; AJFP 2001, p. 21, note C. Moniolle) pour participer effectivement au travail d’adoption de la décision (CE, Sect., 27 juill. 2005, Millon, requête numéro 259004, Rec., p. 336 ; BJCL 2005, p. 636, concl. E. Glaser ; AJDA 2005, p. 2462, note L. Janicot ; LPA 2006, n° 131, p. 12, note O. Gabarda), sans qu’il soit même besoin qu’il ait été présent à la séance (CE, 24 mai 1995, Ville de Meudon, requêtes numéros 150360 et 153859, Rec., p. 208 ; BJDU 1995, p. 291, concl. G. Bachelier) ni qu’il ait eu une connaissance suffisante du contenu de l’acte (CE, 27 oct. 1989, de Peretti c. Commune de Sarlat, requête numéro 70549, Rec., T., p. 840). Cependant, et très logiquement, la théorie de la connaissance acquise ne va pas jusqu’à s’appliquer à la commune membre d’un établissement public de coopération intercommunale, alors même que ses représentants ont participé à l’adoption de la délibération litigieuse (CE 31 mars 2008, Syndicat intercommunal à vocation unique pour le plan d’aménagement du Sundgau, requête numéro 297961, AJDA 2008, p. 1545, note M. Verpeaux).

Par exception au principe exposé. La connaissance n’est pas acquise par la seule participation à l’élaboration de l’acte, lorsque celui-ci doit, par application d’un texte, faire l’objet d’une publication au Journal officiel de la République Française (CE, 14 mai 1993, Union pour la défense des radios locales privées, requête numéro 95042, Rec., p. 156 ; RFDA 1994, p. 756, concl. F. Scanvic) ou être notifié au requérant, fût-il membre de l’organe collégial (CE, 28 juill. 1995, Caisse primaire d’assurance maladie de Montpellier, requête numéro 127568, Rec., T., p. 963).

B. La connaissance indirecte

Le Conseil d’Etat maintiendra… La connaissance indirecte n’est rien d’autre qu’une variante de la connaissance acquise. Ici, la divulgation d’une décision va mettre l’administré en mesure de connaître l’existence d’un acte antérieur et faire ainsi courir le délai de recours contre ce dernier. Ainsi, la publication d’un arrêté élevant un fonctionnaire au 3ème échelon de la 1ère classe implique nécessairement l’existence d’un arrêté l’ayant élevé au 2ème échelon (CE, Sect., 25 juin 1954, Sieurs Fabre et Mercier, requêtes numéros 19781 et 19829, Rec., p. 383). La notification d’un décret plaçant un officier en position de disponibilité implique nécessairement l’existence d’un décret l’ayant relevé de son commandement (CE, Sect., 23 juin 1967, Sieur Mirambeau, requête numéro 55068, Rec., p. 272). La mention dans une décision rendue sur recours, de la décision de radiation d’un ordre professionnel, fait courir le délai de recours au plus tard à partir de la date de notification de la seconde décision (CE, 27 juill. 2009, Bassano, requête numéro 306245, Rec., T., p. 886 ; Dr. adm. 2009, comm. 137, note M. Guyomar). La connaissance indirecte semble ne devoir jouer qu’à la condition que la décision révélée et la condition qui révèle soient de même nature et relèvent des mêmes délais de recours (en ce sens, M. Guyomar, note sous CE, 27 juill. 2009, Bassano, requête numéro 306245, préc.). En outre, le délai de recours est prorogé lorsque l’intéressé forme une demande de communication auprès de l’administration de la décision dont il a eu connaissance indirecte (CE, 7 août 2008, Peter, requête numéro 288408, Rec., T., p. 850). Le maintien dans le droit positif d’une telle construction jurisprudentielle témoigne de la volonté du Conseil d’Etat de placer des limites au formalisme de la divulgation de l’acte. Reste que les intéressés se voient reconnaître par le Conseil d’Etat un « don de divination » (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, préc., p. 637), ce qui est regrettable à une époque où la théorie de la connaissance acquise a marqué un net recul.

§ 2 : Les causes d’interruption du délai de recours

La contrepartie à la brièveté des délais. La brièveté des délais de recours est compensée par la faculté d’interrompre le délai, non seulement par l’exercice d’un recours administratif préalable (I) mais encore compte tenu de certaines autres causes d’interruption (II).

I. L’exercice d’un recours administratif préalable

Un souci de cohérence. En principe, l’administré dispose de la faculté d’exercer, avant toute contestation devant la juridiction, un recours administratif. Le recours administratif peut également, en emportant les mêmes effets, être exercé par une autre personne que l’intéressé, à condition toutefois de pouvoir justifier d’un mandat (CE, Sect., 11 févr. 1983, Ministre du Travail et de la Participation et a., requêtes numéros 19992 et 20048, Rec., p. 63) exprès (CE, avis, 7 mai 1997, Mme Bathily, requête numéro 184499, Rec., T., pp. 850 et 990).

La possibilité d’exercer un recours administratif préalable à tout recours juridictionnel est un principe général du droit (CE, Sect., 30 juin 1950, Queralt, requête numéro 99882, Rec.¸ p. 413 ; D.S. 1951, p. 246, concl. Delvolvé ; S. 1951, 3, 85, notes J.-M. Auby et P. de Font-Réaulx) procédant de l’idée classique et non moins actuelle que le recours administratif est un moyen de combattre efficacement l’engorgement des juridictions, comme en témoigne encore la promotion contemporaine des cas de recours administratifs préalables obligatoires. Bien évidemment, l’incitation faite aux administrés de s’adresser d’abord à l’auteur de l’acte, à son supérieur hiérarchique ou à une autorité de tutelle, ne saurait utilement prospérer si cette action devait rendre tardif et donc irrecevable le recours juridictionnel ultérieur.

Il est donc cohérent que, en principe, l’exercice d’un recours administratif interrompt le cours du délai de recours contentieux (CE, 13 avr. 1881, Bansais, Rec., p. 431, concl. G. Le Vavasseur de Précourt ; CE, 12 janv. 1917, Marchelli, requête numéro 51008, Rec., p. 42). Le principe a aujourd’hui valeur législative (CRPA, art. L. 411-2 al. 1er), ce qui explique encore que le Conseil d’Etat ait jugé que la demande adressée au préfet et tendant à ce qu’il défère un acte d’une collectivité territoriale interrompt également le délai du recours jusqu’à sa réponse (CE, Sect., 25 janv. 1991, Brasseur, requête numéro 80969, Rec., p. 23, concl. B. Stirn). Encore faut-il, en toute hypothèse, que le recours administratif soit rédigé en langue française (CRPA, art. L. 111-1) et qu’il soit exercé dans le délai de recours juridictionnel, étant précisé qu’il s’agit également pour lui d’un délai franc (CE, 19 sept. 2014, Sté Ortec Meca, requête numéro 362568, Rec., T., pp. 781 et 889).

Le délai de recours repart de zéro à compter de la notification de la décision expresse intervenue sur recours ou de la naissance de la décision implicite, y compris lorsque le recours gracieux a été exercé par un syndicat au nom du demandeur, à la condition toutefois que le mandat soit exprès (CE, 23 janv. 2013, Commune de Cran Gevrier, requête numéro 347929, Rec., T., pp. 671 et 756).

En matière d’autorisations d’urbanisme. Le recours administratif n’est pas un recours juridictionnel. Il n’en comporte pas moins une dimension contentieuse. En outre, son exercice étant interruptif de forclusion, il emporte des effets sur la situation des bénéficiaires de la décision litigieuse. Il est dès lors logique que l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme applique l’obligation de notifier les recours administratifs aux titulaires des autorisations d’urbanisme contestées. Le non-respect de cette obligation n’interrompt pas le délai de recours (CE, Sect., avis, 1er mars 1996, Association Soisy Etiolles Environnement, requête numéro 175126, Rec., p. 60 ; RFDA 1996, p. 1022, concl. J.-C. Bonichot ; BJDU 1996, p. 51, concl. J.-C. Bonichot ; AJDA 1996, p. 513, chron. D. Chauvaux et T.-X. Girardot) et un second recours administratif, dans le même délai, est alors sans effet (CE, avis, 6 juill. 2005, Mme Corcia et Association des riverains des Hespérides et du Mourre-Rouge « A la pointe », requête numéro 277276, Rec., p. 307 ; BJDU 2005, p. 284, concl. F. Donnat ; AJDA 2005, p. 2138, note A. Izembard).

Recours administratif sur recours administratif ne vaut. Cette faculté laissée à l’administré d’exercer un recours administratif ne doit pas être l’occasion pour lui de différer par trop le moment où la décision administrative deviendra définitive. En conséquence, seul le premier recours administratif a pour effet d’interrompre l’écoulement du délai de recours (CE, 16 mai 1980, SA Clinique Sainte-Croix, requête numéro 14022, Rec., p. 231). Il s’agit d’un principe général (CE, 27 févr. 1935, Séguéla et a., requêtes numéros 28348 et 28557, Rec., p. 249). Il est d’ailleurs ici plus juste de dire que seul le premier délai de recours contentieux peut être interrompu. En effet, le Conseil d’Etat a admis que puissent être introduits, dans le même délai, concurremment un recours gracieux et un recours hiérarchique. Dans cette hypothèse, le délai de recours recommence à courir à compter de l’intervention de la plus tardive des deux réponses (CE, 7 oct. 2009, Ouahrirou, requête numéro 322581, Rec., p. 358 ; AJDA 2009, p. 2234, note Y. Struillou), la règle étant aujourd’hui législative (CRPA, art. L. 411-2 al. 2).

La négation du caractère interruptif de certains recours administratifs. Il existe des domaines pour lesquels l’exercice d’un recours administratif n’interrompt pas le délai du recours contentieux.
Tel est le cas, en premier lieu, lorsque le législateur ou le pouvoir réglementaire écartent expressément ou implicitement un tel effet. Par exemple, les délais de recours contentieux ne sont pas prorogés par l’exercice d’un recours administratif en matière d’obligation de quitter le territoire français et d’interdiction de retour sur le territoire français (CJA, art. R. 776-5).

Tel est les cas, en second lieu, lorsque la procédure d’adoption d’une décision organise une procédure particulière de contestation de la décision (CE, Sect., 10 juill. 1964, Centre médico-pédagogique de Beaulieu, requête numéro 60408, Rec., p. 399 ; S. 1964, Jur. 300, concl. Rigaud ; CE, Sect., 13 juin 1969, Ministre des Armées c. Bussy, requête numéro 75696, Rec., p. 309 ; D. 1969, p. 482, note Chevallier ; CE, Sect., 21 déc. 2007, Groupement d’irrigation des Prés de la forge et autres, requête numéro 280195, Rec., p. 543 ; RFDA 2008, p. 541, concl. M. Guyomar ; JCP adm. 2008, n° 7, p. 26, note F.-X. Millet ; JCP adm. 2008, n° 8, p. 30, note P. Billet ; Dr. adm. 2008, n° 3, p. 36, note F. Melleray ; RJEP 2008, p. 21, concl. M. Guyomar). C’est ainsi que l’exercice d’un recours gracieux ne conserve pas le délai de l’action en reprise des relations contractuelles (CE, 30 mai 2012, SARL Promotion de la restauration touristique, requête numéro 357151, Rec., p. 237 ; AJDA 2012, p. 1593, note A. Dizier ; BJCP 2012, p. 443, concl. N. Escaut). En revanche, le délai de recours contre une décision de retrait d’une autorisation d’utiliser une fréquence sans mise en demeure préalable peut être interrompu par l’exercice d’un recours administratif, eu égard à la mission confiée par la loi à l’autorité de régulation (CE, Sect., 30 mars 2016, Sté Diversité TV France, requête numéro 395702, Rec.). Il en va de même, et en dépit des hésitations bien compréhensibles des juridictions du fond (par ex., CAA Bordeaux, 3 juin 2008, Peny, requête numéro 07BX00065 ; CAA Douai, 18 oct. 2007, Communauté d’agglomération de l’Artois, requête numéro 06DA00847 ; CAA Lyon, 7 avr. 2009, Devaux, requête numéro 07LY01263), de l’introduction d’un recours administratif contre un titre exécutoire pris par une collectivité territoriale ou un établissement public local (CE, 24 juin 2009, Communauté d’agglomération de Bourges, requête numéro 297636, Rec., p. 235 ; JCP adm. 31 août 2009, p. 22, note G. Pellissier ; JCP adm. 21 sept. 2009, p. 30, note L. Erstein).

Ce n’est pas, après tout, une obligation sacrée que de prévoir un effet interruptif à tout recours administratif. Mais la critique s’impose néanmoins en ce que l’autorité administrative n’est pas tenue d’alerter les administrés, dans les notifications de leurs actes, du caractère non-interruptif de l’exercice de ces recours administratifs préalables (par ex., en matière d’installations classées, CAA Nancy, 31 déc. 1997, Société de réparation des wagons foudres de Touraine, requête numéro 94NC00364, Rec., T., p. 951). La cohérence de l’ensemble y gagnerait à imposer à l’autorité administrative d’indiquer l’absence d’effet de tels recours dans sa notification.

II. Les autres causes d’interruption du délai de recours

La demande d’aide juridictionnelle. Une demande d’aide juridictionnelle a pour effet d’interrompre le délai de recours, y compris lorsqu’elle est adressée directement à une juridiction, laquelle doit alors la transmettre au bureau d’aide juridictionnelle compétent (CE, avis, 6 mai 2009, Khan, requête numéro 322713, Rec., p. 187). Il en va de même, depuis le décret n° 2001-512 du 14 juin 2001 relatif à l’aide juridique, du recours régulièrement exercé contre la décision de refus de l’octroi de cette aide juridictionnelle (CE, 22 mars 2006, Esnault, requête numéro 278974, Rec., T., p. 1004). Il a été précisé que le caractère interruptif des délais s’applique à l’ensemble des instances engagées devant les tribunaux administratifs et quelles que soient les voies de recours ouvertes contre leur jugement (CE, Sect., avis, 28 juin 2013, Davodi, requête numéro 363460, Rec., p. 186). Le Conseil d’Etat a cependant précisé qu’aucun texte ni aucun principe n’implique que le délai de recours contentieux interrompu par une demande d’aide juridictionnelle ne recommence à courir qu’à la condition que le demandeur en soit préalablement informé (CE, 5 oct. 2015, M. R., requêtes numéros 387048 et 388295, Rec., T.).

La demande de désignation d’un avocat au Conseil d’Etat. Compte tenu de ce qui vient d’être exposé en matière d’aide juridictionnelle, on ne peut se surprendre de ce que le délai de recours soit également interrompu lorsque le président de l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation a été saisi par une personne qui n’a obtenu l’accord d’aucun avocat pour présenter une requête devant le Conseil d’Etat et qui sollicite la désignation d’un tel mandataire (CE, Sect., 22 avr. 2005, Magerand, requête numéro 257406, Rec., p. 158 ; AJDA 2005, p. 1459, chron. C. Landais et F. Lenica ; RFDA 2005, p. 679, note P. Terneyre et p. 1151, note C. Mayeur-Carpentier ; D. 2005, p. 2200, note T. Giraud). Il s’agit, ici encore, de garantir l’accès au prétoire que les délais de recours ne doivent pas indûment compromettre.

Une demande d’expertise. L’exercice d’un référé tendant à ce qu’il soit ordonné une expertise interrompt le délai de recours contentieux, qui court à nouveau à compter de la notification au requérant du rapport d’expert ou de l’ordonnance rejetant la demande d’expertise (CE, 13 mars 2009, Mme Vera, requête numéro 317567, Rec., p. 103).

Sous-section 3 – Les conséquences de l’expiration du délai de recours

Une alternative. L’expiration du délai de recours emporte deux conséquences alternatives : soit la requête ne peut plus être introduite en raison de la forclusion du requérant (§ 1), soit la requête a été introduite dans les délais et le débat contentieux se trouve alors cristallisé (§ 2).

§ 1 : La forclusion du requérant

Une requête irrecevable. La sanction de la forclusion du requérant est simple et brutale : sa requête est irrecevable. La décision administrative devient définitive. Une nouvelle décision, confirmative, sera toute autant insusceptible de recours (par ex., CE, 9 juin 2010, Vintzel, requête numéro 309145, Rec., T., p. 893). Le requérant forclos à l’encontre d’une décision réglementaire pourra néanmoins demander son abrogation à l’autorité administrative compétente, sur le fondement de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration et, le cas échéant, attaquer la décision de rejet opposée à cette demande. Mais ceci ne constitue pas une dérogation à la règle des délais. Ici, il s’agira d’une nouvelle décision à ce titre susceptible de recours, qui n’emportera d’effets que pour l’avenir. Il sera également possible à l’intéressé de contester par voie d’exception un acte réglementaire contre lequel il n’a pas exercé de recours, à l’occasion d’une contestation dirigée contre une décision individuelle prise en application de cet acte (CE, Sect., 19 févr. 1967, Sté des Etablissements Petitjean et a., requêtes numéros 59125, 59126 et 59323, Rec., p. 63 ; RTDE 1967, p. 681, concl. N. Questiaux). Mais alors, la sanction éventuelle consistera dans une déclaration d’illégalité et non en une annulation, et l’autorité de la chose jugée n’en sera que relative (par ex., CE, 3 juill. 1996, Ministre de l’Equipement, du Logement, des Transports et de la Mer c. Sté ABC Ingineering, requête numéro 112171, Rec., p. 259).

Une irrecevabilité non régularisable. Lorsque la requête n’a pas été enregistrée dans le délai de recours, la décision administrative est définitive. Ne pouvant donner lieu par la force des choses à régularisation, l’irrecevabilité de la requête procédant de sa tardiveté peut être constatée par le juge au moyen d’une ordonnance prise sur le fondement de l’article R. 122-12 ou R. 222-1 du code de justice administrative.

L’intervention. Il convient de préciser ici que la forclusion du requérant ne le prive pas toujours de la possibilité de discuter la légalité de la décision devant la juridiction. Si une action a été intentée par une autre personne, le requérant forclos dispose toujours de la faculté d’intervenir à l’instance. Cette situation est moins confortable car la situation de l’intervenant dépend de celle du requérant et un désistement de ce dernier, par exemple, mettra fin à l’instance indépendamment de la volonté de l’intervenant (supra).

Le relèvement de forclusion. L’hypothèse est rare mais elle existe : le législateur peut décider un relèvement de forclusion qui autorise les requérants à attaquer des décisions pour lesquelles le délai de recours a expiré. Les relèvements de forclusion interviennent souvent – pour les quelques exemples connus – en réponse aux difficultés à saisir le juge que les circonstances ont occasionné. Par exemple, la loi du 31 juillet 1968 est intervenue en réaction aux troubles de mai 1968 et la loi du 27 décembre 1974 a été adoptée pour tenir compte de la grève prolongée des postes. Mais ces circonstances ne sont pas toujours le moteur du législateur. La loi du 16 juillet 1987 a ainsi rouvert les délais de recours aux rapatriés d’outre-mer afin qu’ils présentent leurs demandes d’indemnisation.

§ 2 : La cristallisation du débat contentieux

L’irrecevabilité de certaines requêtes. Alors même qu’elles auraient été introduites dans le délai du recours, certaines requêtes deviendront irrecevables à compter de l’expiration du délai. Il s’agit ici des requêtes ne comportant aucun moyen ou aucune conclusion, au mépris de l’article R. 411-1 du code de justice administrative (par ex., CE, 31 mars 1999, Sté Malet et Sté Grégory, requête numéro 178397).

Le rejet des conclusions nouvelles. L’expiration du délai de recours fait également obstacle à ce que le requérant formule certaines nouvelles conclusions. Il faut en effet distinguer. Certaines nouvelles conclusions peuvent être formulées à tout moment. C’est le cas notamment des demandes d’injonction fondées sur les articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative (CE, 29 oct. 2012, Mme Jarry, requête numéro 332387), ou des conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative… On mesure néanmoins l’importance du délai qui, une fois expiré, s’oppose à ce que le demandeur modifie ses prétentions. Il en va différemment du défendeur qui, en pleine juridiction, peut former ultérieurement des conclusions reconventionnelles.

La fermeture des causes juridiques non ouvertes dans le délai de recours. La prise en compte des délais de recours ne saurait valoir pour la seule question de la recevabilité de la requête. L’issue du litige dépend également de l’ouverture, dans le délai de recours, des causes juridiques pertinentes. C’est redoutable et discutable. En effet, c’est une chose d’exiger du requérant qu’il sache ce qu’il veut obtenir au moment de saisir le juge. C’en est une autre d’attendre de lui qu’il soit en mesure d’identifier, dans un court laps de temps, les causes juridiques dans lesquelles il doit se placer pour obtenir satisfaction. Et ceci est encore plus vrai dans le contentieux de pleine juridiction, le juge appréciant la légalité de l’acte en se plaçant au jour où il statue.

Pascal Caille

Maître de conférences HDR en droit public à l'Université de Lorraine


Doctrine:

Bibliographie indicative. X. Cabanes, « La théorie de la connaissance acquise ou la peau de chagrin », RDP 2000, pp. 1745 et s. A. Desrameaux, « L’information indirecte : une variante de la théorie de la connaissance acquise », Dr. adm. 2009, étude 15. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet, « La recevabilité des moyens en contentieux administratif », AJDA 2016, pp. 479 et s.


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Couverture_Caille 1, ' Contentieux administratif – Deuxième Partie – Titre I – Chapitre I, Chapitre I: L'introduction de l'instance ' : Revue générale du droit on line, 2017, numéro 25988 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=25988)